作者: 吳永高  冼春雷

引言：在我國工業(yè)化和城市化進程中，以鐵路、公路為代表的基礎(chǔ)設(shè)施項目的大量建設(shè)，導致建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源現(xiàn)象較為普遍。由于對礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)屬性認識的不足，以及基礎(chǔ)設(shè)施投資模式等多種原因，礦產(chǎn)資源壓覆賠償存在爭議焦點多、賠償標準低、解決周期長、司法裁判不一等特點。為幫助各方切實維護自身合法權(quán)益，筆者針對礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中重點難點問題，從壓覆審批、壓覆范圍、法律關(guān)系性質(zhì)、訴訟主體、賠償標準、賠償范圍及金額、訴訟管轄等角度撰寫系列實務(wù)文章，供讀者參考。

壓覆范圍是指建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源時，為保障建設(shè)項目安全施工和運營確定的礦產(chǎn)資源不能繼續(xù)勘查開采的范圍。壓覆范圍包括直接壓覆范圍和壓覆影響范圍。壓覆范圍事關(guān)壓覆賠償金額的評估和確定，應(yīng)當引起各方高度重視。礦業(yè)權(quán)人在解決壓覆礦產(chǎn)資源糾紛時，應(yīng)采取積極主動的舉措，通過壓覆礦產(chǎn)資源評估、專業(yè)技術(shù)論證、溝通協(xié)商、法院裁判等方式合法合理確定壓覆范圍。

一、建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源時確定壓覆范圍的相關(guān)依據(jù)

建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源時，為確保工程建設(shè)和探礦、采礦活動互不影響，需要根據(jù)建設(shè)項目所屬行業(yè)的法律法規(guī)、自然資源主管部門關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源評估范圍的規(guī)定，參考相關(guān)技術(shù)規(guī)范，并結(jié)合被壓覆礦產(chǎn)資源的開采方式、開采條件等，確定壓覆范圍。

（一）相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)關(guān)于安全距離的規(guī)定

為保障工程項目安全，鐵路、公路等相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)規(guī)定了工程項目和礦山開采活動之間的安全距離。

《鐵路安全管理條例》第三十四條規(guī)定：“在鐵路線路兩側(cè)從事采礦、采石或者爆破作業(yè)，應(yīng)當遵守有關(guān)采礦和民用爆破的法律法規(guī)，符合國家標準、行業(yè)標準和鐵路安全保護要求。在鐵路線路路堤坡腳、路塹坡頂、鐵路橋梁外側(cè)起向外各1000米范圍內(nèi)，以及在鐵路隧道上方中心線兩側(cè)各1000米范圍內(nèi)，確需從事露天采礦、采石或者爆破作業(yè)的，應(yīng)當與鐵路運輸企業(yè)協(xié)商一致，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定報縣級以上地方人民政府有關(guān)部門批準，采取安全防護措施后方可進行?！?/span>

《公路法》第四十七條第一款規(guī)定：“在大中型公路橋梁和渡口周圍二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范圍內(nèi)，以及在公路兩側(cè)一定距離內(nèi)，不得挖砂、采石、取土、傾倒廢棄物，不得進行爆破作業(yè)及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動?！薄豆钒踩Ｗo條例》第十七條第一款規(guī)定：“禁止在下列范圍內(nèi)從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)等危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動：（一）國道、省道、縣道的公路用地外緣起向外100米，鄉(xiāng)道的公路用地外緣起向外50米；（二）公路渡口和中型以上公路橋梁周圍200米；（三）公路隧道上方和洞口外100米。”

《石油天然氣管道保護法》第三十二條規(guī)定，在穿越河流的管道線路中心線兩側(cè)各五百米地域范圍內(nèi)，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。第三十三條規(guī)定，在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)，除修建鐵路、公路、水利工程等公共工程需要外，禁止采石、采礦、爆破。

《電力設(shè)施保護條例實施細則》第十條規(guī)定：“任何單位和個人不得在距電力設(shè)施周圍五百米范圍內(nèi)（指水平距離）進行爆破作業(yè)。因工作需要必須進行爆破作業(yè)時，應(yīng)當按國家頒發(fā)的有關(guān)爆破作業(yè)的法律法規(guī)，采取可靠的安全防范措施，確保電力設(shè)施安全，并征得當?shù)仉娏υO(shè)施產(chǎn)權(quán)單位或管理部門的書面同意，報經(jīng)政府有關(guān)管理部門批準?！?/span>

（二）自然資源主管部門關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源評估范圍的規(guī)定

自然資源主管部門是建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的審批部門，在實施壓覆礦產(chǎn)資源審批管理過程中，有的省級自然資源主管部門對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源范圍作出了相應(yīng)規(guī)定。

河北省相關(guān)政策規(guī)定：建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源范圍的確定，涉及露天開采的應(yīng)遵循相關(guān)行業(yè)規(guī)定，無行業(yè)規(guī)定或行業(yè)規(guī)定小于300米的，按建設(shè)項目用地邊界外擴300米；涉及地下開采的按《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》（安監(jiān)總煤裝〔2017〕66號）確定壓覆范圍。

浙江省相關(guān)政策規(guī)定：安全范圍依據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范和灌溉用水庫項目最高洪水位以內(nèi)等規(guī)定確定，無規(guī)定或規(guī)定不明確的，建設(shè)單位可委托工程設(shè)計單位論證確定，不論證的，按照建設(shè)用地紅線范圍外推 300 米確定。

江蘇省相關(guān)政策：建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的評估范圍應(yīng)不小于用地邊界外推300米（根據(jù)礦山采礦安全爆破距離規(guī)范），行業(yè)規(guī)定保護范圍大于300米的，按行業(yè)規(guī)定評估。

（三）相關(guān)技術(shù)規(guī)范和礦山開采方式、開采條件

從科學的角度，確定壓覆范圍時，應(yīng)進行科學、嚴格的專業(yè)論證，不能簡單、機械地以相關(guān)規(guī)定距離確定壓覆范圍。對于露天開采的礦產(chǎn)，應(yīng)參考《有色金屬采礦設(shè)計規(guī)范》《冶金礦山采礦設(shè)計規(guī)范》《爆破安全規(guī)程》等礦山開采設(shè)計規(guī)范確定壓覆范圍。對于地下開采的礦產(chǎn)，應(yīng)參考《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設(shè)與壓煤開采規(guī)范》《有色金屬采礦設(shè)計規(guī)范》《冶金礦山采礦設(shè)計規(guī)范》《煤炭工業(yè)礦井設(shè)計規(guī)范》等礦山開采設(shè)計規(guī)范確定壓覆范圍。進行專業(yè)論證時，還應(yīng)充分考慮工程項目類型、壓覆的礦種和開采方式、開采條件等具體情況。

二、建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源時確定壓覆范圍的具體方式

實務(wù)中，針對不同建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的具體情形，通常根據(jù)實際情況采取以下幾種方式確定壓覆范圍。

（一）通過建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估確定壓覆范圍

《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）規(guī)定，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告。評估報告應(yīng)明確壓覆區(qū)邊界拐點坐標、標高及面積，并估算出壓覆的資源儲量。建設(shè)單位編制完成壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告后，應(yīng)提交自然資源主管部門評審備案。經(jīng)評審備案的評估報告作為申請壓覆礦產(chǎn)資源審批的要件，是自然資源主管部門進行壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的依據(jù)。

一般來講，經(jīng)自然資源主管部門批準同意的壓覆范圍，可以作為項目建設(shè)單位對礦業(yè)權(quán)人進行壓覆賠償?shù)囊罁?jù)。但是實踐中，有時雙方未將經(jīng)批準的壓覆范圍作為賠償依據(jù)，主要原因在于：一是有的壓覆礦產(chǎn)資源評估片面強調(diào)為建設(shè)項目選址提供依據(jù)，未能從礦業(yè)權(quán)人角度出發(fā)綜合分析經(jīng)濟、技術(shù)、安全等因素，使得壓覆范圍不能準確反映項目建設(shè)導致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的實際范圍；二是由于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告系由項目建設(shè)單位單方委托形成，加之有的項目建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人之間缺乏溝通，礦業(yè)權(quán)人對壓覆評估的真實性、客觀性不予認可。

（二）項目建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人共同協(xié)商確定壓覆范圍

通過協(xié)商方式確定壓覆范圍的情形主要有兩種：一種是建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，礦業(yè)權(quán)人對建設(shè)單位單方委托評估確定的壓覆范圍不予認可；二是建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，一般無須開展壓覆礦產(chǎn)資源評估和壓覆審批工作，壓覆范圍由建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人協(xié)商確定。

鑒于礦產(chǎn)資源壓覆問題具有較強的專業(yè)性和復雜性，合理確定壓覆范圍往往需要專業(yè)機構(gòu)科學、嚴格地進行論證。項目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人共同委托專業(yè)評估機構(gòu)確定壓覆范圍，是實踐中常見的方式。專業(yè)評估機構(gòu)接受委托后，經(jīng)過評估向委托人出具壓覆影響評估報告（安全影響評估報告、相互影響評估報告等），形成對壓覆范圍的專業(yè)意見。

筆者認為，考慮到建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛的復雜性，以及統(tǒng)籌兼顧礦產(chǎn)資源保護和項目建設(shè)的需要，項目建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人雙方應(yīng)本著相互理解的原則，盡最大可能求同存異達成共識。例如，有的建設(shè)項目直接壓覆礦產(chǎn)資源范圍雖然不大，但項目選址穿越礦產(chǎn)資源賦存的核心區(qū)域，可能導致礦區(qū)全部或大部分無法開發(fā)利用，此時建設(shè)單位應(yīng)盡可能考慮調(diào)整工程選址；確實無法調(diào)整工程選址的，在確定壓覆范圍時應(yīng)充分考慮到壓覆影響區(qū)域。

（三）通過法院或仲裁機構(gòu)的審理確定壓覆范圍

如果項目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人無法通過協(xié)商確定壓覆范圍，導致無法協(xié)商解決壓覆賠償事宜的，礦業(yè)權(quán)人須通過提起訴訟或仲裁的方式審理認定壓覆范圍，進而認定壓覆賠償金額。法院認定壓覆范圍的方式通常有三種：

一是，訴訟前項目建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人已委托專業(yè)機構(gòu)出具壓覆影響評估報告，一方在訴訟中作為證據(jù)向法院提交，法院基于專業(yè)機構(gòu)系雙方共同委托等前提，對壓覆影響評估報告的結(jié)論予以采信。

二是，訴訟前一方單獨委托專業(yè)機構(gòu)出具了壓覆影響評估報告，但在訴訟中對方提出充分理由予以反駁的，訴訟中法院可委托專業(yè)鑒定機構(gòu)對壓覆范圍進行鑒定，根據(jù)鑒定意見最終認定壓覆范圍。

三是，法院根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，參考相關(guān)行政管理政策，基于案件事實情況，在審查當事人提交的專業(yè)論證文件等證據(jù)的基礎(chǔ)上，行使自由裁量權(quán)，審理認定壓覆范圍。

三、礦業(yè)權(quán)人在確定壓覆范圍過程中依法維護自身權(quán)益的幾點建議

壓覆范圍是評估確定壓覆賠償金額的前提，壓覆范圍的確定對于維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益至關(guān)重要。在確定壓覆范圍過程中，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)盡早了解建設(shè)項目有關(guān)信息，提前對壓覆情況進行分析和預判，積極爭取通過協(xié)商方式確定壓覆范圍，同時也應(yīng)做好充分的訴訟準備工作。

（一）提早著手積極應(yīng)對。一是要提前了解建設(shè)項目規(guī)劃選址情況，對建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源情況做出分析和預判。二是對于礦區(qū)范圍內(nèi)新查明的礦產(chǎn)資源儲量，及時履行評審備案程序；新增資源儲量不屬于法定評審備案范圍的，應(yīng)爭取通過自然資源主管部門審核等方式予以確認。三是積極參與壓覆礦產(chǎn)資源評估過程，促使建設(shè)單位在確定壓覆范圍時從經(jīng)濟、技術(shù)、安全等角度綜合全面論證。

（二）充分開展溝通協(xié)商。建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源，礦業(yè)權(quán)人對壓覆礦產(chǎn)資源評估結(jié)果予以認可的，雙方直接根據(jù)壓覆評估結(jié)果確定壓覆范圍。礦業(yè)權(quán)人對壓覆評估結(jié)果不予認可的，應(yīng)堅持在自然資源主管部門進行壓覆審批前協(xié)商確定壓覆范圍，以掌握壓覆賠償工作的主動權(quán)。建設(shè)項目壓覆非重要礦產(chǎn)資源的，應(yīng)在項目開工建設(shè)前協(xié)商確定壓覆范圍，防止建設(shè)項目開工后造成壓覆的既成事實，給礦業(yè)權(quán)人后續(xù)維權(quán)增加難度和障礙。

（三）做好證據(jù)收集工作。為做好訴訟準備工作，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)重點從以下方面準備和收集證據(jù)：一是建設(shè)項目壓覆審批有關(guān)材料，包括壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告及評審意見書、評審備案證明，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源不可避免性論證材料，自然資源主管部門做出的批復文件等；二是建設(shè)項目用地審批材料，包括用地預審意見、項目選址意見書、用地批復等；三是礦山設(shè)計文件，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、初步設(shè)計等；四是礦業(yè)權(quán)人和建設(shè)單位簽訂的壓覆意向書、壓覆賠償協(xié)議等；五是專業(yè)機構(gòu)出具的關(guān)于壓覆范圍的論證文件，通常為壓覆影響評估報告、安全影響評估報告、相互影響評估報告等。