吳永高  冼春雷

引言：在我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，以鐵路、公路為代表的基礎(chǔ)設(shè)施項目的大量建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源現(xiàn)象較為普遍。由于對礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)屬性認(rèn)識的不足，以及基礎(chǔ)設(shè)施投資模式等多種原因，礦產(chǎn)資源壓覆賠償存在爭議焦點多、賠償標(biāo)準(zhǔn)低、解決周期長、司法裁判不一等特點。為幫助各方切實維護(hù)自身合法權(quán)益，筆者針對礦產(chǎn)資源壓覆糾紛中重點難點問題，從壓覆審批、壓覆范圍、訴訟主體、侵權(quán)責(zé)任、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償范圍、訴訟管轄等角度撰寫系列實務(wù)文章，供讀者參考。

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源開發(fā)事關(guān)國計民生和國家安全。為避免和減少建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源，提高礦產(chǎn)資源安全保障能力，法律政策規(guī)定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的，須依法辦理壓覆審批手續(xù)。對于已設(shè)礦業(yè)權(quán)的重要礦產(chǎn)資源，在壓覆礦產(chǎn)資源審批過程中，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)盡早著手做好應(yīng)對工作，注重依據(jù)法律規(guī)定、運用法律手段維護(hù)自身權(quán)益。

一、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的意義

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床?！币虼?，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的一項重要行政審批事項。

《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文件”）進(jìn)一步規(guī)定，凡建設(shè)項目實施后，導(dǎo)致其壓覆區(qū)內(nèi)已查明的重要礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的，都應(yīng)按本通知規(guī)定報批。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。重要礦產(chǎn)資源是指，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個礦種和省級自然資源主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆,但國務(wù)院批準(zhǔn)的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準(zhǔn)的國家重大建設(shè)項目除外。近年來，自然資源部及省級自然資源主管部門針對壓覆重要礦產(chǎn)資源審批又陸續(xù)出臺了有關(guān)文件，對審批權(quán)限、審批要件、審批程序等進(jìn)行了規(guī)范。

筆者認(rèn)為，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的意義有以下兩個方面：

一是盡量避免和減少建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源，提高我國礦產(chǎn)資源安全保障能力。建設(shè)項目選址過程中，經(jīng)查詢發(fā)現(xiàn)壓覆范圍內(nèi)有已查明重要礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位應(yīng)首先考慮調(diào)整選址方案，盡量避免或減少壓覆礦產(chǎn)資源。在進(jìn)行壓覆礦產(chǎn)資源評估過程中，應(yīng)充分開展壓覆重要礦產(chǎn)資源的不可避免性論證、與壓覆礦產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)對比分析等工作。

二是通過壓覆審批和礦產(chǎn)資源儲量管理，能夠使自然資源主管部門及時準(zhǔn)確掌握礦產(chǎn)資源儲量變化情況，摸清礦產(chǎn)資源家底，為做好礦產(chǎn)資源管理提供支撐服務(wù)。

二、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批程序

根據(jù)自然資源部及省級自然資源主管部門關(guān)于壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源涉及壓覆查詢、壓覆評估、評審備案、審查批準(zhǔn)、礦區(qū)范圍變更等事項，建設(shè)單位及礦業(yè)權(quán)人須按照規(guī)定履行有關(guān)審查審批手續(xù)。

（一）申請查詢壓覆礦產(chǎn)資源情況

建設(shè)項目選址前，建設(shè)單位應(yīng)向省級自然資源主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，不壓覆重要礦產(chǎn)資源的，由省級自然資源主管部門出具未壓覆重要礦產(chǎn)資源的證明；確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的，履行壓覆審批程序。

（二）編制評估報告并進(jìn)行評審備案

建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍，委托專業(yè)機構(gòu)編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告。評估報告應(yīng)對建設(shè)項目必要性、壓覆重要礦產(chǎn)資源不可避免性、項目社會經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行充分論證和評價。

評估報告編制完成后，建設(shè)單位應(yīng)申請開展壓覆礦產(chǎn)資源儲量的評審備案程序，取得儲量評審意見書及備案證明。其中，壓覆石油、天然氣、頁巖氣、天然氣水合物和放射性礦產(chǎn)資源的，由自然資源部負(fù)責(zé)評審備案；壓覆其他重要礦產(chǎn)資源的，由省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)評審備案。

《自然資源部辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批服務(wù)的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）中規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府已批準(zhǔn)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)、國務(wù)院已批準(zhǔn)的自由貿(mào)易試驗區(qū)等特定區(qū)域內(nèi)，由省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)組織壓覆重要礦產(chǎn)資源情況的統(tǒng)一調(diào)查評估和錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫工作，不再對區(qū)域內(nèi)的項目建設(shè)主體單獨提出評估要求。

（三）履行壓覆報批程序

1、提交申請材料

項目建設(shè)單位申請壓覆重要礦產(chǎn)資源審批，需提交以下資料：建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批的申請文件；建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告及其評審備案文件；建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容；下級自然資源主管部門出具的建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源初審意見等。

2、審批機關(guān)及審批程序

壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計查明資源儲量數(shù)量達(dá)大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達(dá)到大型并且壓覆占三分之一以上的，由自然資源部審批；壓覆其它重要礦產(chǎn)資源的，由省級自然資源主管部門審批。

自然資源主管部門對申請材料進(jìn)行審查后，符合審批條件的，出具建設(shè)項目壓覆重要礦床（礦產(chǎn)資源）批復(fù)文件；不符合審批條件的，不予批復(fù)并書面告知申請人。

（四）勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更登記

建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批通過后，自然資源主管部門應(yīng)將相關(guān)信息錄入礦產(chǎn)資源儲量數(shù)據(jù)庫，同時通知相關(guān)礦業(yè)權(quán)人在45個工作日內(nèi)到原發(fā)證機關(guān)辦理相應(yīng)的勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更手續(xù)。逾期不辦理的，由原發(fā)證機關(guān)直接進(jìn)行勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍調(diào)整。

（五）壓覆審批和用地審批的關(guān)系

《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令第68號）中規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對單獨選址建設(shè)項目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行查詢核實；壓覆重要礦產(chǎn)資源的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理用地預(yù)審手續(xù)后，完成壓覆礦產(chǎn)資源登記等。

2016年《國土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）中規(guī)定，進(jìn)一步簡化改進(jìn)審查內(nèi)容，改進(jìn)壓覆重要礦產(chǎn)資源的審查，切實提高建設(shè)用地審批效率。用地預(yù)審階段，不再對單獨選址的審批類建設(shè)項目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查。在用地報批階段，建設(shè)項目涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)單位說明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補償問題進(jìn)行協(xié)商、有關(guān)市縣人民政府承諾做好壓礦補償協(xié)調(diào)工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；同時，省級國土資源主管部門應(yīng)督促建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人簽訂補償協(xié)議，按規(guī)定辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批和登記手續(xù)。對未簽訂補償協(xié)議、未辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批登記手續(xù)的，省級人民政府不得轉(zhuǎn)發(fā)用地批復(fù)、市（縣）人民政府不得供地。目前，該規(guī)定因超過5年有效期而失效，自然資源部未對此出臺新的規(guī)定。

有的省級自然資源主管部門文件也規(guī)定，在建設(shè)單位說明已與礦業(yè)權(quán)人就壓礦補償問題進(jìn)行協(xié)商、用地所在市、縣人民政府承諾做好壓礦補償協(xié)調(diào)工作的前提下，在辦理用地審批手續(xù)之后，按規(guī)定辦理壓覆重要礦產(chǎn)資源審批。

筆者認(rèn)為，由于礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)在先，建設(shè)項目申請用地在后，為保障礦業(yè)權(quán)人在先取得的礦業(yè)權(quán)權(quán)益，應(yīng)將壓覆重要礦產(chǎn)資源審批作為辦理用地手續(xù)的前置條件。上述政策從提高用地審批效率出發(fā)，允許建設(shè)單位在履行壓覆賠償義務(wù)前辦理用地審批手續(xù)，弱化了壓覆審批對用地審批的制約作用，在礦產(chǎn)資源壓覆實踐中助長了建設(shè)單位漠視礦業(yè)權(quán)人意愿，不主動與礦業(yè)權(quán)人簽訂賠償協(xié)議，其結(jié)果是侵害了礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，不利于提升礦產(chǎn)資源保障能力。

三、礦業(yè)權(quán)人在壓覆審批過程中有效維護(hù)自身合法權(quán)益的幾點建議

建設(shè)項目壓覆已設(shè)礦業(yè)權(quán)的，壓覆重要礦產(chǎn)資源審批事關(guān)礦業(yè)權(quán)人重大利益。在壓覆審批過程中，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)提高應(yīng)對壓覆問題的預(yù)見性和主動性，盡早著手解決壓覆賠償問題，善于運用法律手段維護(hù)自身權(quán)益。

（一）盡早開展應(yīng)對工作，掌握解決壓覆問題的主動權(quán)

一是向有關(guān)行政機關(guān)聲明權(quán)利。礦業(yè)權(quán)人可將采礦許可證、礦區(qū)范圍圖等信息，以書面函件等形式告知地方政府及有關(guān)部門，要求行政機關(guān)履行項目立項、用地審批等職責(zé)時，充分考慮采礦權(quán)人的在先權(quán)利，涉及壓覆重要礦產(chǎn)資源事項需事先征得采礦權(quán)人同意。

二是及時制止礦區(qū)范圍內(nèi)擅自開展的項目建設(shè)。礦業(yè)權(quán)人應(yīng)對礦區(qū)范圍內(nèi)的土地權(quán)屬、土地性質(zhì)、土地利用現(xiàn)狀等進(jìn)行動態(tài)跟蹤。發(fā)現(xiàn)礦區(qū)內(nèi)出現(xiàn)項目建設(shè)行為的，應(yīng)要求建設(shè)方立即停止建設(shè)撤離礦區(qū)，并可向有關(guān)政府部門舉報違法建設(shè)行為。

三是盡快和項目建設(shè)單位就壓覆賠償問題進(jìn)行溝通協(xié)商，防止建設(shè)項目開工后造成壓覆的既成事實，給礦業(yè)權(quán)人后續(xù)維權(quán)增加難度和障礙。

（二）積極開展協(xié)商談判，及時簽訂壓覆賠償協(xié)議

建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源，系礦業(yè)權(quán)人先設(shè)的礦業(yè)權(quán)與項目建設(shè)主體后取得的建設(shè)用地使用權(quán)之間的沖突，屬于民事法律關(guān)系，雙方應(yīng)通過簽署賠償協(xié)議方式予以解決。由于簽訂壓覆賠償協(xié)議是建設(shè)單位辦理壓覆審批的要件之一，為充分維護(hù)自身權(quán)益，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)盡可能在此階段和建設(shè)單位一次性簽訂內(nèi)容具體詳盡的賠償協(xié)議，對賠償主體、壓覆范圍、壓覆時點、賠償標(biāo)準(zhǔn)、賠償金額確定、賠償款支付時間、違約責(zé)任、爭議解決方式等事項作出明確約定。

（三）慎重對待“不作壓覆處理”

根據(jù)137號文件規(guī)定，建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理?？紤]到壓覆問題事關(guān)礦業(yè)權(quán)人重大利益，壓覆事實的判斷又是一個復(fù)雜和專業(yè)的問題，礦業(yè)權(quán)人在考慮“不作壓覆處理”時應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。第一，對于是否壓覆，要經(jīng)過充分的專業(yè)技術(shù)論證，明確項目建設(shè)是否影響礦礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。第二，經(jīng)過論證表明項目建設(shè)不影響礦產(chǎn)資源開發(fā)的，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)和項目建設(shè)單位簽訂書面協(xié)議，對雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確約定，針對未來可能存在的問題做好法律風(fēng)險防范。