現(xiàn)行壓覆重要礦產資源審批程序

《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，下稱137號文）為現(xiàn)行壓覆重要礦產資源審批程序的主要依據(jù)，但我國也陸續(xù)發(fā)布相關文件予以修改和優(yōu)化，137號文規(guī)定的審批流程已不完全適用。本文將現(xiàn)行審批流程及相關注意事項梳理如下（流程圖以自然資源部負責審批的情形為例）：

（一）查詢壓覆礦產資源情況

137號文規(guī)定，在建設項目選址前，建設單位應向項目所在地省級自然資源主管部門了解礦產資源規(guī)劃、礦產資源分布和礦業(yè)權設置情況。實踐中，一般要求建設單位在查詢時提供建設項目影響區(qū)坐標范圍（包括項目用地范圍及法定安全距離范圍），據(jù)此確定查詢區(qū)域。

1.查詢方式

為優(yōu)化營商環(huán)境，推進“放管服”改革，《自然資源部辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）第三條規(guī)定，2021年5月起，各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門應建立建設項目壓覆重要礦產資源查詢服務系統(tǒng)，涵蓋轄區(qū)范圍內查明礦產資源、礦業(yè)權設置及區(qū)劃、壓覆重要礦產資源審批等基本情況數(shù)據(jù)，方便建設單位通過互聯(lián)網(wǎng)預查詢?；诖?，各省份陸續(xù)啟用查詢系統(tǒng)，部分省份已實現(xiàn)足不出戶網(wǎng)上辦理壓覆礦產資源預查詢，如重慶[1]、河北[2]、寧夏[3]、內蒙古[4]、安徽[5]。

2.受理主體

與137號文規(guī)定應向省級自然資源主管部門進行查詢不同，部分省份實行屬地管理，如陜西省自然資源廳[6]明確規(guī)定，負責查詢的建設單位所在地的市級自然資源主管部門應出具查詢意見。部分省份更是將查詢系統(tǒng)服務延伸至縣級部門，支持就近到自然資源主管部門（或政務服務大廳）查詢，如四川[7]、江西[8]、貴州[9]。

此外，若查詢建設項目影響范圍內不壓覆重要礦產資源的，根據(jù)137號文第四條第一款規(guī)定，應由省級自然資源主管部門出具未壓覆重要礦產資源的證明。該證明原系作為辦理建設項目用地審批的申請文件之一。但根據(jù)《自然資源部關于取消一批證明事項的公告》（2019年第23號）規(guī)定，2019年5月14日起，《未壓覆重要礦產資源證明》已取消，建設單位無需另行取得該證明，而是由政府部門之間進行信息共享，實現(xiàn)壓覆和用地程序之間的銜接。

（二）編制壓覆重要礦產資源評估報告

查詢到建設項目可能存在壓覆重要礦產資源或與礦業(yè)權范圍重疊，確需壓覆重要礦產資源的，建設單位是否需要編制《建設項目壓覆重要礦產資源評估報告》，取決于建設項目所在地是否在特定區(qū)域內：

1.建設項目位于特定區(qū)域內

根據(jù)《國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號）第九條第二款、《自然資源部辦公廳關于做好建設項目壓覆重要礦產資源審批服務的通知》（自然資辦函〔2020〕710號）第一條規(guī)定，經(jīng)國務院或省級人民政府已批準設立的各類開發(fā)區(qū)、國務院已批準的自由貿易試驗區(qū)等特定區(qū)域內的建設項目，由省級自然資源主管部門對特定區(qū)域內查明的重要礦產資源情況統(tǒng)一組織調查評估，并錄入礦產資源儲量數(shù)據(jù)庫，且由相關政府部門在土地出讓或劃撥前，告知建設單位相關建設要求，建設單位無需單獨委托評估。

值得注意的是，對于特定區(qū)域內的建設項目，部分省份如陜西[10]已推行由特定區(qū)域的管理機構或自然資源主管部門，統(tǒng)一向省級自然資源主管部門申請辦理壓覆審批相關手續(xù)（包括壓覆查詢、評審備案、壓覆審批等）。

2.建設項目位于特定區(qū)域外

對于位于前述特定區(qū)域范圍外的建設項目，建設單位應根據(jù)有關工程建設規(guī)范確定壓覆范圍，并委托具有相應地質勘查資質的單位編制《建設項目壓覆重要礦產資源評估報告》。137號文具體規(guī)定了該評估報告的主要內容、附件及附表，各省還可能對評估單位資質要求及具體程序做出詳細要求，如河南[11]要求乙級以上（含乙級）地質勘查資質的單位編制評估報告，因此，建議建設單位提前了解當?shù)刈匀毁Y源主管部門對于評估報告的詳細要求。

（三）辦理壓覆資源儲量評審備案

壓覆意味著壓覆范圍內的已有重要礦產資源不能利用，從而導致礦產資源儲量變化，《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）明確，建設單位應向省級自然資源主管部門（油氣和放射性礦產資源除外）申請辦理壓覆資源儲量評審備案。

結合《自然資源部辦公廳關于礦產資源儲量評審備案管理若干事項的通知》（自然資辦發(fā)〔2020〕26號）《自然資源部辦公廳關于進一步規(guī)范礦產資源儲量評審備案工作的通知》（自然資辦函〔2020〕966號）有關規(guī)定，辦理評審備案的主要事項如下：

• 材料清單：《礦產資源儲量評審備案申請》《礦產資源儲量信息表》《建設項目壓覆重要礦產資源評估報告》；

• 評審主體：自然資源主管部門組織專家或委托礦產資源儲量評審機構進行評審備案；

• 評審方式：會議審查方式，從專家?guī)熘须S機抽選專家組成專家組；

• 評審費用：自然資源主管部門委托礦產資源儲量評審機構開展評審備案工作的，相關費用納入財政預算；

• 評審時間：自受理之日起60個工作日（不含申請人補正修改時間：20個工作日）內完成評審備案；

• 審查結果：形成《礦產資源儲量評審意見書》《礦產資源儲量評審備案信息表》，將評審備案結果納入礦產資源儲量數(shù)據(jù)庫，并通過門戶網(wǎng)站向社會公開評審備案情況。

（四）簽訂補償協(xié)議或取得省級自然資源主管部門承諾

建設項目壓覆的重要礦產資源已設立礦業(yè)權的，因涉及到礦業(yè)權人的法定權利，建設單位還須與礦業(yè)權人簽訂補償協(xié)議，若短期內難以簽訂補償協(xié)議，可與礦業(yè)權人先簽訂意向性協(xié)議。相關規(guī)定主要見于137號文、《國土資源部關于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）、《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號），雖除137號文之外，前述文件均已失效，但因目前國家層面并無新規(guī)，前述文件仍應作為簽訂壓覆補償協(xié)議、意向性協(xié)議的重要參考：

值得注意的是，對于屬自然資源部負責審批的壓覆，目前并不以簽訂補償協(xié)議或意向性協(xié)議為辦理壓覆審批前置條件?！蹲匀毁Y源部關于建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）及礦產資源儲量評審備案申報有關事項的公告》（2020年第66號）附件2《建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）審批服務指南》第九條規(guī)定，建設項目壓覆礦業(yè)權的，應提交“建設單位與被壓覆礦業(yè)權人簽訂的協(xié)議或省級自然資源管理部門對解決壓覆相關事宜的承諾”。換言之，即使未簽訂補償協(xié)議或意向性協(xié)議（獲得礦業(yè)權人許可），有省級自然資源管理部門的相關承諾，建設單位也可申請辦理壓覆審批。

對于屬省級自然資源管理部門審批的壓覆，各省的規(guī)定有所不同，如：廣西辦理壓覆重要礦產資源審批，應提交建設單位與礦業(yè)權人有關協(xié)議或建設項目所在地市、縣人民政府出具的做好壓礦補償協(xié)調工作的承諾書[12]，這與自然資源部規(guī)定基本一致；海南要求辦理建設項目壓覆重要礦產資源審批，須提交與礦業(yè)權人簽訂的補償協(xié)議[13]；河北則要求提交建設單位與礦業(yè)權人簽署的同意壓覆協(xié)議（壓覆補償協(xié)議或互不影響協(xié)議）[14]。

（五）申請取得壓覆審批文件

1.審批權限劃分

重要礦產資源壓覆審批實行分級管理方式，按照被壓覆礦產資源的種類和規(guī)模，分別由自然資源部和省級自然資源主管部門負責。根據(jù)自然資源部《建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）審批服務指南》第一條規(guī)定，壓覆下列已查明的重要礦產資源，由省級自然資源主管部門進行初審，報自然資源部審批：

• 壓覆石油、天然氣、頁巖氣、天然氣水合物、放射性礦產；

• 壓覆《礦產資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產除外）累計查明資源儲量數(shù)量達大型礦區(qū)規(guī)模以上的或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上的；

• 符合上款的煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石礦產資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務院批準的或國務院組成部門按照國家產業(yè)政策批準的國家重大建設項目除外。

除以上重要礦產資源應當報自然資源部審批外，其余重要礦產資源一般由省級自然資源主管部門審批。實踐中也有省級自然資源主管部門將審批權限下放到市一級的自然資源部門的做法，例如，根據(jù)《廣東省人民政府關于調整實施一批省級權責清單事項的決定》（廣東省人民政府令第270號），在廣東省范圍內，建設項目壓覆重要礦產資源審批由地級以上市自然資源主管部門負責。

2.材料清單

對于屬自然資源部負責壓覆重要礦產資源審批的，申請材料如下：

• 建設單位關于壓覆重要礦產資源的申請函；

• 省級自然資源主管部門初審意見；

• 建設項目壓覆礦產資源不可避免性論證材料；

• 壓覆重要礦產資源評估報告（全套）及評審備案文件；

• 建設單位與被壓覆礦業(yè)權人簽訂的協(xié)議或省級國土資源管理部門對解決壓覆相關事宜的承諾；

• 被壓覆礦業(yè)權人有效期內的勘查許可證或采礦許可證復印件。

3.申請方式

《自然資源部關于建設項目壓覆重要礦床（礦產資源）及礦產資源儲量評審備案申報有關事項的公告》（2020年第66號）第一條規(guī)定，自2020年9月25日起，申請人可通過遠程申報系統(tǒng)（http://zwfw.mnr.gov.cn/）提交申請材料，也可在政務大廳現(xiàn)場提交申請材料電子報盤。

4. 審批時間

凡符合審批要求的壓覆重要礦產資源申請，自然資源主管部門自受理之日起20個工作日內，做出準予壓覆或者不準壓覆的決定，并通知申請人和省（區(qū)、市）國土資源廳（局），由?。▍^(qū)、市）國土資源廳（局）通知相關礦業(yè)權人。

（六）勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更登記

《國土資源部辦公廳關于辦理建設項目壓覆礦產資源導致礦業(yè)權范圍變更事項的通知》（國土資廳函〔2015〕771號）第一條規(guī)定，建設項目壓覆礦業(yè)權的，在建設單位按規(guī)定辦理壓覆重要礦產資源審批及登記手續(xù)后，由省級自然資源主管部門通知礦業(yè)權人在45個工作日內到原發(fā)證機關辦理相關勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更手續(xù)、并將壓覆區(qū)內礦業(yè)權應調整的范圍等資料提供給原發(fā)證機關。但根據(jù)《自然資源部關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號）第九條：2020年5月1日起，壓覆礦產資源儲量登記已納入評審備案管理，國土資廳函〔2015〕771號的規(guī)定顯然已“不合時宜”，無法回答“因壓覆造成的勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍變更，礦業(yè)權人何時辦理變更手續(xù)”這一問題。對此，實踐中也操作不一：

對于屬自然資源部負責審批的壓覆，經(jīng)咨詢自然資源部，壓覆重要礦產資源審批完成后，因壓覆礦區(qū)范圍已在評審備案中登記，礦業(yè)權人一般無需另行辦理相應變更手續(xù)，如確實存在評審備案登記的礦區(qū)范圍與審批的壓覆范圍不一致，需要調整的，建議及時辦理礦權變更登記，也可以在辦理礦業(yè)權延期手續(xù)時，直接對礦業(yè)權范圍進行調整。

現(xiàn)行壓覆非重要礦產資源程序

《國土資源部關于規(guī)范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號）規(guī)定了壓覆非重要礦產資源的審批程序，但該部門規(guī)章于2010年12月日廢止，而現(xiàn)行有效的137號文僅對壓覆重要礦產資源作出規(guī)定，造成壓覆非重要礦產資源管理喪失國家層面的明確規(guī)定。法律層面分類管理的不完整，導致實踐層面各自然資源主管部門對于壓覆非重要礦產資源的處理有所不同。

1. 在非重要礦產資源范圍方面。部分省份認為是除重要礦產資源以外的其他礦產資源，如廣西、重慶；部分省份認為是除重要礦產資源及該省優(yōu)勢礦產以外的礦產資源，如河北、浙江（浙江還要求該優(yōu)勢礦產系中型以上礦區(qū)）。

2. 在是否需壓覆審批方面。總體而言，壓覆非重要礦產已逐漸取消審批，但各地區(qū)做法仍有不同：部分省份直接取消壓覆非重要礦產資源審批，如陜西、重慶、河北[17]。有些地區(qū)雖無須審批，但對壓覆非重要礦產資源提出監(jiān)管要求，如廣西明確規(guī)定，建設單位與礦業(yè)權人參照137號文協(xié)商解決補償事宜、且壓覆礦產資源與用地審批掛鉤；浙江壓覆非重要礦產資源的，須經(jīng)省自然資源主管部門審核；根據(jù)《合肥市國土資源管理規(guī)定（試行）》第二十六條，安徽省合肥市要求獨立選址建設項目壓覆非重要礦產資源和未查明儲量的礦產資源的，建設單位應當與相關礦業(yè)權人簽訂協(xié)議書，報市國土資源管理部門出具初審意見。

3. 在監(jiān)管主體方面。部分地區(qū)由省級自然資源主管部門負責，如浙江；有的地區(qū)則將權限下放至市縣級自然資源主管部門，如廣西省可由市縣級自然資源主管部門自行制定監(jiān)管措施，江西省九江市自然資源局可負責其行政區(qū)域范圍內建設項目用地壓覆非重要礦產資源審批[18]。

本文選取了五個較有代表性的省份，對其壓覆非重要礦產資源的管理規(guī)定梳理如下表：

因此，非重要礦產資源壓覆審批政策各省差異大，礦業(yè)權人、建設單位應根據(jù)項目屬地情況予以關注。

壓覆礦產資源審批與建設用地審批的銜接

《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規(guī)定，經(jīng)批準的建設項目需要使用國有建設用地的，應辦理建設項目用地審批手續(xù)。建設用地審批與壓覆礦產資源審批均為建設單位應履行的法定義務，兩程序如何銜接也是實踐中關注的主要問題。需要注意的是，由于壓覆非重要礦產已逐漸取消審批，除部分省份對壓覆非重要礦產資源保留監(jiān)管程序外，僅壓覆重要礦產涉及建設用地審批銜接問題。

綜合《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《建設用地審查報批管理辦法》等規(guī)定，建設項目用地審批程序大致可分為四階段：（1）建設項目用地預審；（2）建設項目用地報批；（3）農用地轉用和土地征收；（4）供應建設用地。137號文第六條、《國土資源部關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號）第二條曾將簽訂壓覆補償協(xié)議、取得壓覆審批文件作為辦理建設用地審批的前置條件，但上述規(guī)定已被更改或廢止。

現(xiàn)行有效的《國土資源部關于改進和優(yōu)化建設項目用地預審和用地審查的通知》（國土資規(guī)〔2016〕16號）第二條第（六）款規(guī)定：“改進壓覆重要礦產資源的審查。用地預審階段，不再對單獨選址的審批類建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查。在用地報批階段，建設項目涉及壓覆重要礦產資源的，在建設單位說明已與礦業(yè)權人就壓礦補償問題進行協(xié)商、有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協(xié)調工作的前提下，可辦理用地審批手續(xù)；同時，省級國土資源主管部門應督促建設單位與礦業(yè)權人簽訂補償協(xié)議，按規(guī)定辦理壓覆礦產資源審批和登記手續(xù)。對未簽訂補償協(xié)議、未辦理壓覆礦產資源審批登記手續(xù)的，省級人民政府不得轉發(fā)用地批復、市（縣）人民政府不得供地?！?/span>

根據(jù)上述規(guī)定，（1）在用地預審階段，自然資源主管部門不再對建設項目是否壓覆重要礦產資源進行審查。（2）在用地報批階段，建設單位不必與礦業(yè)權人簽訂壓覆補償協(xié)議、辦理壓覆審批登記手續(xù)，但前提是：①已與礦業(yè)權人就壓礦補償問題進行協(xié)商；②有關市縣人民政府承諾做好壓礦補償協(xié)調工作；③省級國土資源主管部門應督促建設單位與礦業(yè)權人簽訂補償協(xié)議。（3）直到供地階段，簽訂補償協(xié)議并完成壓覆礦產資源審批手續(xù)，才作為省級政府轉發(fā)用地批復和市（縣）級政府供地的前提條件。

值得注意的是，也有省份作出了比國土資規(guī)〔2016〕16號文更加嚴格的規(guī)定，如江西省自然資源廳在其“建設項目用地預審與選址（權限內）”辦事指南中規(guī)定：辦理用地預審，建設項目需提供壓礦備案證明或壓礦報告審查意見的批復；如未完成壓礦審批工作，可提供建設單位、縣級人民政府和設區(qū)市局三方承諾可先行通過預審。這顯然比國土資規(guī)〔2016〕16號文對用地預審階段不審查壓覆重要礦產資源的規(guī)定更為嚴格，建設單位、礦業(yè)權人也應根據(jù)區(qū)域不同，予以特別關注。