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在先權(quán)利保護(hù)及基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——礦產(chǎn)資源壓覆糾紛系列研究之二

 劉13989130130 2020-05-23

寄語:

在本系列的第一篇文章《礦產(chǎn)資源壓覆糾紛系列研究之一——壓覆概述(點擊可查看全文),我們主要就壓覆的基本定義及初步構(gòu)成要件進(jìn)行了說明。簡要來說,壓覆即地上建設(shè)項目與地下礦產(chǎn)資源產(chǎn)生重疊,并造成該礦產(chǎn)資源無法開采的情形。
此第二篇研究中,我們希望能夠更進(jìn)一步,針對壓覆中出現(xiàn)的權(quán)利沖突問題從不同角度進(jìn)行說明,同時簡單闡述壓覆的基本補(bǔ)償原則,希望能夠得到各位的指正與寶貴意見。

第一部分

權(quán)利沖突分析

實際生活中,涉及壓覆的絕大多數(shù)情形均為地下礦業(yè)權(quán)在先取得后,地上需要興建公路、電廠或是其他建筑物,其范圍恰好與礦權(quán)重疊且導(dǎo)致礦權(quán)無法使用,此時礦業(yè)權(quán)人就會與建設(shè)方多方協(xié)商,協(xié)商不成的,就難免走向訴訟。但是在特殊情況下,會出現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)取得在先、礦業(yè)權(quán)取得在后的情況。此種情況下如何處理相關(guān)規(guī)定中并未明示,在現(xiàn)實中也存在較大爭議,故此我們只有從法律的角落中尋找遺珠,力求拼湊出相應(yīng)的規(guī)則。我們的觀點是:此種情況下礦業(yè)權(quán)的行使不應(yīng)該影響在先建設(shè)用地使用權(quán)的行使,建筑物造成礦產(chǎn)資源不能開采的,不應(yīng)認(rèn)定為壓覆,亦不應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。

我們認(rèn)為,《物權(quán)法》保護(hù)在先權(quán)利的原則是處理礦產(chǎn)資源壓覆糾紛的首要原則

物權(quán)作為物權(quán)人在法定范圍內(nèi)直接支配并排除他人干涉的權(quán)利,具有強(qiáng)烈的排他性特征。因此,《物權(quán)法》第七條“物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)遵守法律,尊重社會公德,不得損害公共利益和他人合法權(quán)益”應(yīng)視為明確了物權(quán)沖突的處理原則,即權(quán)利人在取得物權(quán)后,不得損害其他人的合法物權(quán),自然包括在先的物權(quán),在先物權(quán)應(yīng)具有優(yōu)先性。與此同時,《物權(quán)法》第一百三十六條:

“新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán),不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”之規(guī)定進(jìn)一步明確了在先的物權(quán)優(yōu)先于在后的物權(quán),在后成立的物權(quán)以不妨礙在先物權(quán)的行使為其存在前提。

除物權(quán)法的上述規(guī)定之外,其他法律中也有對在先建設(shè)項目優(yōu)先的情形予以明確規(guī)定。例如:

《礦產(chǎn)資源法》第二十條規(guī)定:

“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門同意,不得在下列地區(qū)開采礦產(chǎn)資源:……(二)重要工業(yè)區(qū)、大型水利工程設(shè)施、城鎮(zhèn)市政工程設(shè)施附近一定距離以內(nèi)”

《公路法》第四十七條規(guī)定:

“在大中型公路橋梁和渡口周圍二百米、公路隧道上方和洞口外一百米范圍內(nèi),以及在公路兩側(cè)一定距離內(nèi),不得挖砂、采石、取土、傾倒廢棄物,不得進(jìn)行爆破作業(yè)及其他危及公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的活動”。

由此可知,保護(hù)在先權(quán)利不受在后權(quán)利的損害,以維護(hù)物權(quán)行使的穩(wěn)定以及已建成的建設(shè)項目安全,是物權(quán)保護(hù)的應(yīng)有之意。

此種意見在最高人民法院的部分案例中得到了體現(xiàn),最高人民法院(2015)民一終字第203號民事判決書中明確:
“樅陽縣地礦事務(wù)服務(wù)中心取得礦業(yè)權(quán)的時間早于西通道輸變電線路的建設(shè)施工,是在先權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第七條‘物權(quán)的取得和行使,應(yīng)當(dāng)尊重社會公德,不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益’的規(guī)定,西通道輸變電線路建設(shè)作為在后權(quán)利,其權(quán)利的行使不得損害樅陽縣地礦事務(wù)服務(wù)中心的在先礦業(yè)權(quán)。”
同時,最高人民法院在(2015)民一終字第112號民事裁定書中明確:
“關(guān)于雙方責(zé)任的認(rèn)定問題。田莊煤礦的采礦權(quán)成立在先,山推股份公司的建設(shè)用地使用權(quán)成立在后。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百三十六條的規(guī)定,山推股份公司及山推機(jī)械公司對于田莊煤礦的在先權(quán)利具有相應(yīng)的注意義務(wù)?!?/section>
結(jié)合上述法條規(guī)定及案例中的審判邏輯,在后的權(quán)利對在先的權(quán)利具有相應(yīng)的注意義務(wù),如果采礦權(quán)成立在先,建設(shè)用地使用權(quán)取得在后,則在后建設(shè)用地使用權(quán)不得損害在先采礦權(quán)行使。反之,如果建設(shè)用地使用權(quán)成立在先,采礦權(quán)成立在后,則土地使用權(quán)作為在先權(quán)利具有優(yōu)先性,合法行使建設(shè)用地使用權(quán)時無需對礦業(yè)權(quán)人予以補(bǔ)償。

結(jié)合上述法律規(guī)定,礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償應(yīng)僅限于新設(shè)土地使用權(quán)與在先礦業(yè)權(quán)沖突的特定情形,相應(yīng)規(guī)定中的壓覆概念應(yīng)該進(jìn)行限縮解釋


我國《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則中僅僅對壓覆進(jìn)行了簡單的概念說明,但并未對壓覆補(bǔ)償?shù)倪m用條件及補(bǔ)償范圍作出具體規(guī)定,但《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2010〕137號,下稱“137號文”)對壓覆補(bǔ)償做了較為細(xì)致的規(guī)定。因此,137號文應(yīng)當(dāng)作為處理壓覆糾紛案件的依據(jù)之一。

137號文第四條第三項中規(guī)定:
建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的,新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議,協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。”

通過上述規(guī)定的文意,可以表明只有新的土地使用權(quán)人才應(yīng)有簽訂協(xié)議補(bǔ)償在先礦業(yè)權(quán)人的義務(wù)故此,我們認(rèn)為土地使用權(quán)人補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)同時滿足如下條件:
①礦業(yè)權(quán)設(shè)置在先;
②土地使用權(quán)設(shè)置在后;
③建設(shè)項目建立在設(shè)置在后的土地使用權(quán)之上;
④建設(shè)項目導(dǎo)致了礦業(yè)權(quán)人的礦產(chǎn)資源不可開采。
換言之,如項目建設(shè)時,土地使用權(quán)人取得土地使用權(quán)在先,而礦產(chǎn)資源之上未設(shè)置礦業(yè)權(quán)或者礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)在后,則土地權(quán)人無需補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人。

上述規(guī)定與《物權(quán)法》第七條和第一百三十六條關(guān)于物權(quán)沖突的處理原則具有一致性。《物權(quán)法》第七條和第一百三十六條均要求新設(shè)立的物權(quán)應(yīng)當(dāng)對已設(shè)立的物權(quán)做出一定“讓步”,即成立在先的物權(quán)應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性,成立在后的物權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以不侵害他人已有的合法物權(quán)為限,如要求在先權(quán)利人補(bǔ)償在后的權(quán)利人,則意味著在后權(quán)利的行使可以干涉在先權(quán)利的行使,既違背了物權(quán)排他性的特征,也有違公平原則。由此,各項物權(quán)之間沖突不但無法解決,各項物權(quán)的行使勢必陷入混亂。

137號文的上述規(guī)定正是體現(xiàn)了《物權(quán)法》保護(hù)在先物權(quán)的精神。建設(shè)項目與礦產(chǎn)資源的沖突,必然涉及土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)之間的沖突。為公平處理此類沖突,137號文要求新的土地使用權(quán)人對在先的礦業(yè)權(quán)人予以補(bǔ)償。反之,如果建設(shè)項目的土地使用權(quán)在先,則無需對礦業(yè)權(quán)人予以補(bǔ)償。

第二部分

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償限度以礦業(yè)權(quán)實際被壓覆范圍為限 

 
137號文第四條第一款第一項規(guī)定:“確需壓覆重要礦產(chǎn)資源的,建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)有關(guān)工程建設(shè)規(guī)范確定建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源的范圍,委托具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的單位編制建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估報告。”根據(jù)上述規(guī)定,壓覆礦產(chǎn)資源的,應(yīng)當(dāng)確定其壓覆范圍,并且壓覆補(bǔ)償限于被壓覆的礦產(chǎn)資源范圍。

另根據(jù)137號文第二條第二款規(guī)定:“建設(shè)項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正??辈殚_采的,不作壓覆處理”之規(guī)定,對于建設(shè)項目與礦區(qū)雖然存在重疊但是不影響正常開采的區(qū)域,不屬于礦產(chǎn)資源壓覆的范疇,故無需進(jìn)行補(bǔ)償。
在司法實踐中,如果礦業(yè)權(quán)僅是部分被壓覆,礦業(yè)權(quán)人主張全部礦業(yè)權(quán)的壓覆損失往往無法得到法院支持。例如:江西省高院在(2015)贛民二終字第52號民事判決書中明確:“根據(jù)省國土資源廳給原審法院的回復(fù)函,贛韶鐵路公司只是部分壓覆本案所涉探礦權(quán)地域范圍,原審判決按照面積比例計算壓覆損失正確,明貴石膏礦上訴主張全部探礦權(quán)壓覆損失,依據(jù)不足,本院不予支持。
 

礦產(chǎn)資源壓覆的補(bǔ)償范圍可包括直接損失與間接損失

根據(jù)137號文規(guī)定,壓覆補(bǔ)償原則上包括

①礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款(無償取得的除外);

②所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

根據(jù)司法實踐中確定的裁判規(guī)則,因上述規(guī)定僅為原則性規(guī)定,實踐中壓覆補(bǔ)償?shù)姆秶⒉幌抻?37號文上述規(guī)定。通常而言,直接損失和間接損失均屬于礦產(chǎn)資源壓覆的補(bǔ)償范圍。

例如:湖北省高院在(2014)鄂民監(jiān)二再字第00002號民事判決書中提出:“本院認(rèn)為:關(guān)于礦產(chǎn)資源的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),法律法規(guī)并未有明確規(guī)定,而國土資源部國土資發(fā)(2010)137號通知僅就補(bǔ)償范圍原則上應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容予以明確,并未將其他補(bǔ)償費用排除在外。本案中,對于堰塘灣煤炭公司的損失,原一審法院委托鑒定機(jī)構(gòu)鑒定的事項即為因宜巴高速公路壓覆堰塘灣煤炭公司北部李家溝煤炭資源所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失,而鑒定機(jī)構(gòu)以此為基礎(chǔ)所評估的對象為‘被壓覆的礦產(chǎn)資源采礦權(quán)價值、可得收益、資產(chǎn)損失及資料費’四個方面,最終評估結(jié)論為878.85萬元,原一、二審判決均依此標(biāo)準(zhǔn)作出判決,而堰塘灣煤炭公司在本案二審上訴中又未對此提出異議,故對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),仍應(yīng)以原一審法院委托的永業(yè)評估公司出具的鑒定結(jié)論為依據(jù)。

與此同時,湖南省高院在(2016)湘民終760號民事判決書中提出:“本案中,高速公路建設(shè)開發(fā)公司在修路過程中沒有與煉興公司就補(bǔ)償問題達(dá)成一致意見的情況下壓覆了其礦區(qū),導(dǎo)致煉興公司不能進(jìn)行正常的開采活動,侵害了煉興公司的采礦權(quán),其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。《中華人民共和國侵權(quán)法》第十九條規(guī)定,侵害他人財產(chǎn)的,財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。故高速公路建設(shè)開發(fā)公司稱賠償應(yīng)以投入資金等直接損失為限的辯解與前述法律規(guī)定不符,本院不予支持。《湖南省國土資源廳關(guān)于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償有關(guān)問題的通知》(湘國土資發(fā)【2013】17號)、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作的通知》湘政辦發(fā)【2015】17號等相關(guān)文件規(guī)定,壓覆礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)賠償?shù)膿p失主要包括所壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)分?jǐn)偟囊牙U采礦權(quán)價款、被壓覆范圍礦業(yè)權(quán)的取得成本、壓覆范圍的直接損失、被壓覆采礦權(quán)開采投資及同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤減已獲投資回報、被壓覆范圍探礦權(quán)的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤。故高速公路建設(shè)開發(fā)公司應(yīng)當(dāng)向煉興公司賠償直接損失外,還應(yīng)考慮投資利潤。……對于煉興公司主張的投資利潤問題。考慮到煉興公司自2006年即開始投資,投資額近2000萬元,也結(jié)合當(dāng)時錳礦不景氣的市場行情,一審法院酌減為600萬元,符合本案的實際情況,對雙方利益做了充分的衡平考慮,本院依法予以維持。煉興公司上訴認(rèn)為一審認(rèn)定的損失偏低,請求二審法院在一審判決的基礎(chǔ)上增加18472975元的請求,本院依法予以駁回。

第三部分

結(jié)語

建設(shè)項目與礦產(chǎn)資源之間的壓覆糾紛的實質(zhì)是土地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)之間的沖突。我們認(rèn)為,結(jié)合《物權(quán)法》和137號文相關(guān)規(guī)定,作為兩項互斥的物權(quán),在處理二者沖突時應(yīng)當(dāng)根據(jù)成立時間的先后順序判斷其優(yōu)先性,如果建設(shè)項目建立在在先的土地使用權(quán)之上,而礦業(yè)權(quán)設(shè)立在后,則不屬于土地使用權(quán)人需要補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人的情形。現(xiàn)行規(guī)定和司法實踐要求根據(jù)實際壓覆的面積作為壓覆補(bǔ)償?shù)挠嬎阋罁?jù),如僅是部分礦產(chǎn)資源被壓覆,則礦業(yè)權(quán)人無法就全部礦產(chǎn)資源范圍主張補(bǔ)償。在涉及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時,實踐中被壓覆的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償范圍并不限于137號文的原則性規(guī)定,礦業(yè)權(quán)人的直接經(jīng)濟(jì)損失和間接經(jīng)濟(jì)損失均屬于可主張的補(bǔ)償范圍。


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