【裁判要旨】

1.行政協(xié)議的概念及特征。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過程中，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議作為一種新型且重要的行政管理和公共服務(wù)方式，將傳統(tǒng)上認(rèn)為水火不容的行政和合同兩種行為方式奇跡般地結(jié)合在一起?，F(xiàn)在多數(shù)人認(rèn)為，行政協(xié)議既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的創(chuàng)造性結(jié)合，其因行政性有別于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行為。行政協(xié)議因協(xié)商一致而與民事合同接近，但又因其為實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)的一種方式而具有行政性而有別于一般民事合同。

2.行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的行政優(yōu)益權(quán)。行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)行政性是必要的，唯有如此才能解釋為什么行政協(xié)議需要在行政程序相關(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定，并且應(yīng)獲得行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)，也能解釋在行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)為什么享有單方變更、解除行政協(xié)議等有別于民事合同的優(yōu)益權(quán)。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議是為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)。不僅簽訂行政協(xié)議本身是實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的方式，而且在履行協(xié)議過程中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的需要單方變更、解除協(xié)議，甚至可以依法單方作出行政強(qiáng)制、行政處罰。

3.行政機(jī)關(guān)因行使行政優(yōu)益權(quán)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任。作為國家機(jī)關(guān)，維護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，在公共利益與私人利益發(fā)生矛盾時，應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是承認(rèn)公共利益優(yōu)先并不否認(rèn)個人利益的存在及實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)訂立后，只有出于實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的需要或者法律政策的重大調(diào)整，必須變更或者解除時，才能行使單方變更、解除權(quán)，并對由此造成公民、法人或者其他組織合法權(quán)益損失，依法予以補(bǔ)償。

4.行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)而承擔(dān)的行政補(bǔ)償責(zé)任的范圍。行政機(jī)關(guān)因公共利益需要或者其他法定理由，單方變更、解除房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，但未依法給予被征收人房屋安置補(bǔ)償?shù)?，?yīng)給予房屋安置補(bǔ)償；造成損失的，亦應(yīng)予以補(bǔ)償。

5.相對方的行政補(bǔ)償請求權(quán)。行政機(jī)關(guān)因公共利益需要或者其他法定理由，單方變更、解除房屋征收補(bǔ)償協(xié)議，但未依法給予被征收人房屋安置補(bǔ)償?shù)?，被征收人可以就因此而造成的損失，請求行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)的法定補(bǔ)償職責(zé)。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申4595號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）向世松，男，1968年10月9日出生，土家族，住貴州省銅仁市碧江區(qū)。

委托訴訟代理人賀華珍（向世松之妻），住貴州省銅仁市碧江區(qū)。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府，住所地貴州省銅仁市碧江區(qū)。

法定代表人黃萬清，該區(qū)區(qū)長。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）貴州省銅仁市碧江區(qū)燈塔街道辦事處，住所地貴州省銅仁市。

法定代表人馬學(xué)東，該辦事處主任。

原審第三人銅仁市九龍房屋拆遷安置有限公司，住所地貴州省銅仁市碧江區(qū)。

法定代表人劉忠群，該公司經(jīng)理。

再審申請人向世松因與貴州省銅仁市碧江區(qū)人民政府（原縣級銅仁市人民政府，以下簡稱碧江區(qū)政府）、貴州省銅仁市碧江區(qū)燈塔街道辦事處（以下簡稱燈塔街道辦）、原審第三人銅仁市九龍房屋拆遷安置有限公司（以下簡稱九龍拆遷公司）房屋征收補(bǔ)償協(xié)議一案，不服貴州省高級人民法院（2016）黔行終844號行政判決，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭，對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

向世松一審訴稱，2011年8月23日，碧江區(qū)政府（原縣級銅仁市人民政府）作為征收人，燈塔街道辦作為實(shí)施征收單位對燈塔街道辦龍?zhí)锎逑慢執(zhí)锲瑓^(qū)房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償安置，并以銅府辦發(fā)〔2011〕168號文件的形式發(fā)出通知。2011年9月18日，燈塔街道辦發(fā)布《龍?zhí)镄鲁钦w搬遷宅基地分配方案》和《通知》。2011年9月30日，燈塔街道辦和其委托的征收實(shí)施單位第三人九龍拆遷公司與向世松簽訂了《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，協(xié)議中約定：實(shí)行異地安置，統(tǒng)一安置在市政府規(guī)定的安置區(qū)內(nèi)，甲方（碧江區(qū)政府）可安置乙方（向世松）宅基地面積120㎡，安置位置在龍?zhí)镄W(xué)至楊家××區(qū)，宅基地編號為04#號；過渡期為18個月，從乙方交房之日起計(jì)算（包括甲方交付安置地之日起的6個月在內(nèi)）；甲方負(fù)責(zé)完成安置地“三通一平”等有關(guān)事項(xiàng)。合同簽訂后，向世松按照合同約定已經(jīng)全面履行了搬遷義務(wù)，碧江區(qū)。根據(jù)合同約定，碧江區(qū)政府最遲應(yīng)在2013年3月30日前完成安置區(qū)“三通一平”工作，向向世松交付120㎡的宅基地，然而，碧江區(qū)，更沒有向向世松交付120㎡的宅基地。向世松多次要求碧江區(qū)政府交付宅基地，碧江區(qū)政府卻以種種理由進(jìn)行搪塞，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條之規(guī)定，碧江區(qū)政府應(yīng)當(dāng)向向世松交付宅基地。請求：1、判決碧江區(qū)政府按照銅府辦發(fā)〔2011〕168號文件精神簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的約定向向世松交付位于下龍?zhí)镄W(xué)至楊家灣安置區(qū)已完成“三通一平”、編號為04#號、面積為120㎡的宅基地。2、本案訴訟費(fèi)用由碧江區(qū)政府、燈塔街道辦承擔(dān)。

貴州省銅仁市中級人民法院一審查明，2011年8月23日，原貴州省銅仁市人民政府（現(xiàn)碧江區(qū)政府，以下簡稱原銅仁市政府）以銅府辦發(fā)〔2011〕168號《市人民政府關(guān)于印發(fā)燈塔辦事處龍?zhí)锎逑慢執(zhí)锲瑓^(qū)房屋征收補(bǔ)償安置實(shí)施方案的通知》（以下簡稱銅府辦發(fā)〔2011〕168號《通知》）公布了《燈塔辦事處龍?zhí)锎逑慢執(zhí)锲瑓^(qū)房屋征收補(bǔ)償安置實(shí)施方案》，該方案確定原銅仁市，燈塔街道辦為實(shí)施征收單位，對燈塔街道辦龍?zhí)锎逑慢執(zhí)锲瑓^(qū)用地規(guī)劃范圍內(nèi)的所有建（構(gòu)）筑物及附屬物進(jìn)行征收，房屋征收補(bǔ)償實(shí)行貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、異地安置三種方式。異地安置方式即正房占地面積180㎡（含180㎡）以內(nèi)安置一塊安置地，180㎡以上安置兩塊安置地，每戶最多安置兩塊安置地，安置地每塊面積為120㎡。2011年9月30日，燈塔街道辦、九龍拆遷公司與向世松簽訂《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，其中約定對向世松實(shí)行異地安置，安置地在原貴州省銅仁市九龍大道原龍?zhí)镄W(xué)至楊家灣安置區(qū)，安置宅基地面積為120㎡，宅基地編號為04＃號，燈塔街道辦負(fù)責(zé)完成安置地“三通一平”工作等。2011年11月，國務(wù)院下發(fā)國函〔2011〕131號文件，撤銷銅仁地區(qū)建制，設(shè)立地級銅仁市。貴州省銅仁市人民政府（以下簡稱銅仁市政府）為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略步驟，調(diào)整和重新制定市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，于2012年4月23日以特急·明電方式向所轄區(qū)縣人民政府下發(fā)了《銅仁市人民政府關(guān)于在銅仁城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)停止私人建房的緊急通知》（銅府發(fā)電〔2012〕3號）。通知要求：“從即日起，銅仁城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)停止審批私人建房申報，已批準(zhǔn)但還未開工建設(shè)的，由審批部門通知建房戶停止建設(shè)；今后在銅仁城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民確因困難或因拆遷需要安置建房的，必須分別由各區(qū)、縣政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，并經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后方可實(shí)施?！?012年11月22日，碧江區(qū)政府作出碧府辦發(fā)〔2012〕272號《碧江區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)燈塔辦事處龍?zhí)锎逑慢執(zhí)锲瑓^(qū)房屋拆遷參與式開發(fā)建設(shè)安置補(bǔ)償方案的通知》（以下簡稱碧府辦發(fā)〔2012〕272號《通知》），該通知對原來的安置方式進(jìn)行了變更，取消了用宅基地進(jìn)行安置的方式，實(shí)行參與式開發(fā)建設(shè)安置。同時明確對原按銅府辦發(fā)〔2011〕168號《通知》簽訂的異地安置拆遷合同廢止。2013年11月貴州省銅仁市國土資源局向銅仁市政府提出審查、請示意見，對貴州省銅仁市川硐城市快速路南部沿線控制性詳細(xì)規(guī)劃C-04-OS地塊（包含本案協(xié)議約定安置地）進(jìn)行掛牌出讓。2013年12月3日銅仁市政府作出了銅府函〔2013〕369號批復(fù)，同意將上述地塊進(jìn)行掛牌出讓。2014年4月14日，經(jīng)過招投標(biāo)，該地塊由銅仁市碧江區(qū)城市建設(shè)開發(fā)投資有限公司（以下簡稱碧江城投公司）競得。同年4月25日，貴州省銅仁市國土資源局碧江分局與碧江城投公司簽訂了《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。碧江區(qū)政府對征收向世松房屋的相關(guān)補(bǔ)償已全部付清。后向世松多次要求碧江區(qū)政府交付按原協(xié)議約定安置區(qū)的宅基地。因碧江區(qū)政府無法履行原協(xié)議，向世松于2014年11月提起民事訴訟，請求碧江區(qū)政府履行原協(xié)議，經(jīng)過一、二審，向世松的起訴被駁回。2015年11月2日，向世松向一審法院提起行政訴訟。

貴州省銅仁市中級人民法院一審作出（2015）銅中行初字第60號行政判決認(rèn)為，《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》合法有效，但由于情勢變更，客觀情況發(fā)生當(dāng)事人在訂立合同時無法預(yù)見的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險的重大變化，不能實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的。碧江區(qū)政府在變更協(xié)議前，需要征得相對方的同意，未征得相對方的同意，單方變更協(xié)議內(nèi)容的行為不合法?，F(xiàn)碧江區(qū)政府已無法繼續(xù)履行原協(xié)議，依法應(yīng)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，給向世松造成損失的應(yīng)予賠償，故判決：一、碧江區(qū)政府與向世松簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》合法有效；二、碧江區(qū)政府對向世松房屋征收補(bǔ)償安置采取補(bǔ)救措施。

向世松不服，向貴州省高級人民法院提出上訴,該院二審查明的事實(shí)與一審判決認(rèn)定的事實(shí)一致。另查明，碧江區(qū)，對原來的安置方式進(jìn)行了變更，取消了用宅基地進(jìn)行安置的方式，實(shí)行參與式開發(fā)建設(shè)安置。其變更的主要內(nèi)容為：正房占地面積在60㎡以內(nèi)的，還一套120㎡安置房，還30㎡商業(yè)性用房；正房占地面積在60㎡至180㎡的，還240㎡安置房（2套120㎡安置房），還50㎡商業(yè)性用房；正房占地面積超過180㎡的，還360㎡安置房（3套120㎡安置房），還70㎡商業(yè)性用房；一戶最多還3套安置房和70㎡商業(yè)性用房，所還安置房和經(jīng)營性用房面積含公攤面積，不足或多余部分按還房時的市場價互補(bǔ)。拆遷戶主體房屋占地面積不足60㎡、180㎡、240㎡的，需按國家征收同類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足60㎡、180㎡、240㎡的參與式建設(shè)土地款。

貴州省高級人民法院二審作出（2016）黔行終844號行政判決認(rèn)為，關(guān)于本案變更、解除原協(xié)議是否合法的問題，本案中，碧江區(qū)政府為加快城市建設(shè)，提升城市形象，對城鎮(zhèn)城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行調(diào)整，將與向世松簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》中安置方式實(shí)質(zhì)性變更為參與式開發(fā)建設(shè)安置方式，該變更、解除行為合法，該院予以認(rèn)可。關(guān)于是否應(yīng)予補(bǔ)償?shù)膯栴}，碧江區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)變更后的碧府辦發(fā)〔2012〕272號《通知》，對向世松履行安置補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，并對向世松因未能按原計(jì)劃建房，過渡期延長等，依法給予補(bǔ)償。燈塔街道辦和九龍拆遷公司只是受委托實(shí)施人，一審認(rèn)定燈塔街道辦不是本案適格被告，其與九龍拆遷公司不承擔(dān)本案責(zé)任正確。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，審判程序合法，但適用法律錯誤。向世松所提依法撤銷一審判決第二項(xiàng)的上訴請求，二審法院予以支持。但向世松所提改判碧江區(qū)政府按照《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的約定向其交付安置區(qū)內(nèi)宅基地的上訴請求，二審法院不予支持。故貴州省高級人民法院判決撤銷一審判決，并由碧江區(qū)政府對向世松房屋被征收拆遷履行行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)；駁回向世松對燈塔街道辦的起訴。

向世松不服，向本院申請?jiān)賹彿Q，（一）一、二審法院判決顯失公平、公正原則，采信不合法證據(jù)，認(rèn)定碧江區(qū)政府將《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》中的安置方式予以實(shí)質(zhì)性變更，由用宅基地安置方式變更為參與式開發(fā)建設(shè)安置方式，該變更、解除的行為合法，屬認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯誤。（二）本案訴爭土地至今還保持自然原貌，《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》約定交付安置宅基地的義務(wù)完全具備履行條件，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。綜上，請求撤銷一、二審判決，依法再審本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)再審申請人提出的請求和理由，并結(jié)合原審審理情況，本案審查的焦點(diǎn)是2011年9月30日燈塔街道辦、九龍拆遷公司與向世松簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》應(yīng)如何履行的問題。行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在行使行政職責(zé)過程中，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議作為一種新型且重要的行政管理和公共服務(wù)方式，將傳統(tǒng)上認(rèn)為水火不容的行政和合同兩種行為方式奇跡般地結(jié)合在一起?，F(xiàn)在多數(shù)人認(rèn)為，行政協(xié)議既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的創(chuàng)造性結(jié)合，其因行政性有別于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行為。行政協(xié)議因協(xié)商一致而與民事合同接近，但又因其為實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)的一種方式而具有行政性而有別于一般民事合同。行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)行政性是必要的，唯有如此才能解釋為什么行政協(xié)議需要在行政程序相關(guān)法律中進(jìn)行規(guī)定，并且應(yīng)獲得行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)，也能解釋在行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)為什么享有單方變更、解除行政協(xié)議等有別于民事合同的優(yōu)益權(quán)。與民事合同主體簽訂合同是為了自身利益不同，行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議是為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)。不僅簽訂行政協(xié)議本身是實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的方式，而且在履行協(xié)議過程中，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的需要單方變更、解除協(xié)議，甚至可以依法單方作出行政強(qiáng)制、行政處罰。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)只有在協(xié)議訂立后出現(xiàn)了由于實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)的需要或者法律政策的重大調(diào)整，必須變更或者解除時，才能行使單方變更、解除權(quán)，由此造成公民、法人或者其他組織合法權(quán)益損失的，亦應(yīng)依法予以補(bǔ)償。

本案中，2011年9月30日燈塔街道辦、九龍拆遷公司與向世松簽訂的《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》并不違反法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，合法有效，當(dāng)事人本應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。但根據(jù)原審法院查明的事實(shí)，2011年11月，國務(wù)院下發(fā)國函〔2011〕131號文件，撤銷銅仁地區(qū)建制，設(shè)立地級銅仁市。新的銅仁市政府為了統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，加快城市建設(shè)，提升城市品味和形象，調(diào)整和重新制定了市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市整體規(guī)劃，案涉《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》涉及的安置宅基地的土地規(guī)劃已變更，該市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)禁止私人建房。碧江區(qū)政府據(jù)此于2012年11月22日作出的碧府辦發(fā)〔2012〕272號《通知》，對原協(xié)議的安置方式進(jìn)行變更，取消用宅基地進(jìn)行安置的方式，實(shí)行參與式開發(fā)建設(shè)安置。二審法院據(jù)此認(rèn)定該變更行為系為了公共利益的需要，該單方變更行為合法，并無不當(dāng)。與此同時，本案所涉地塊亦已掛牌出讓，碧江城投公司經(jīng)過投標(biāo)競得該地塊，并簽訂了《成交確認(rèn)書》、《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，向世松請求按原《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》約定的宅基地進(jìn)行安置建房已無實(shí)現(xiàn)的可能。故向世松要求碧江區(qū)政府按照《房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》的約定向其交付安置宅基地的請求，原審法院不予支持，不違反法律規(guī)定。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條第二款規(guī)定，被告變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十五條第三款規(guī)定，被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協(xié)議，給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償。作為國家機(jī)關(guān)，維護(hù)公共利益是行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，在公共利益與私人利益發(fā)生矛盾時，應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)，但是承認(rèn)公共利益優(yōu)先并不否認(rèn)個人利益的存在及實(shí)現(xiàn)。碧江區(qū)政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協(xié)議，必須對相對人進(jìn)行補(bǔ)償。二審法院判決碧江區(qū)政府對向世松房屋被征收拆遷履行行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，并無不當(dāng)。該行政補(bǔ)償既包括碧江區(qū)政府依據(jù)變更后的碧府辦發(fā)〔2012〕272號《通知》，對向世松進(jìn)行安置補(bǔ)償，亦包括碧江區(qū)政府因單方變更協(xié)議，給向世松造成損失的補(bǔ)償。碧江區(qū)政府應(yīng)及時履行上述補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，向世松亦可就上述補(bǔ)償依法要求碧江區(qū)政府履行法定職責(zé)。

綜上，向世松的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規(guī)定，裁定如下：

駁回向世松的再審申請。

審 判 長　楊科雄

審 判 員　潘勇鋒

審 判 員　郭載宇

二〇一七年六月二十九日

法官助理　蘇國梁

書 記 員　諶虹蓉

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴指南