拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是指拆遷人與被拆遷人就被拆遷人的房屋及其附屬物的拆除而形成的相互間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，被拆遷人騰讓房屋使其被拆除、滅失，拆遷人給予相應(yīng)的作價(jià)補(bǔ)償或?qū)嵭挟a(chǎn)權(quán)調(diào)換予以安置。拆遷人享有將房屋拆遷付諸實(shí)施的權(quán)利同時(shí)享有給被拆遷人補(bǔ)償和安置的義務(wù)；被拆遷人享有取得補(bǔ)償和安置的權(quán)利，同時(shí)享有在公告規(guī)定期內(nèi)騰房讓地的義務(wù)。
　　國(guó)務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的主要內(nèi)容，2001年6月新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第13條規(guī)定（原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定也有類似規(guī)定）：拆遷人與被拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。“在房屋拆遷前，拆遷人與被拆遷人一定要先簽協(xié)議后拆遷，不能先拆后簽或者不簽就拆。”可見，在房屋拆遷中，簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。
　　新合同法沒(méi)有規(guī)定拆遷補(bǔ)償安置合同，對(duì)房屋的拆遷補(bǔ)償安置沒(méi)有涉及。眾所周知，合同自由原則是合同法的基本原則，被稱為合同法的精髓和靈魂，合同當(dāng)事人可以自由的決定是否締結(jié)合同，顯而易見，拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的簽訂與合同法的締約自由原則相悖，合同法不予規(guī)定，是有一定的道理的。“在合同法領(lǐng)域，存在著只有平等主體的民事關(guān)系，國(guó)家公權(quán)力不予介入，國(guó)家公權(quán)力的介入和干預(yù)，會(huì)改變合同的性質(zhì)，使主體之間的關(guān)系發(fā)生變化。”房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議究竟有無(wú)國(guó)家公權(quán)力？國(guó)家公權(quán)力介入何等程度？學(xué)者們看法不一。
　　傳統(tǒng)理論認(rèn)為，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體。拆遷雙方的地位是平等的，不存在被拆遷人要服從拆遷人的問(wèn)題，雙方的合法權(quán)益都受到法律的平等保護(hù)。拆遷人在取得拆遷范圍內(nèi)的土地使用權(quán)時(shí)，就應(yīng)該對(duì)房屋所有權(quán)人給予經(jīng)濟(jì)賠償，這實(shí)際上是一種損失賠償?shù)呢?cái)產(chǎn)關(guān)系。被拆遷人取得的拆遷補(bǔ)償和安置。不是來(lái)源于房屋拆遷主管部門的行政決定，也不是拆遷人的恩賜，而是根據(jù)民法通則的公平、等價(jià)、有償原則和依據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》取得的民事權(quán)益。補(bǔ)償安置不存在國(guó)家公權(quán)力的介入，補(bǔ)償安置是民事法律關(guān)系。或者認(rèn)為，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)脫胎于高度集權(quán)、集中管理的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，難免出現(xiàn)公權(quán)力適度調(diào)控和管理，但不能否認(rèn)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是民事合同。筆者不敢茍同，而認(rèn)為拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議是行政合同。
　　1．合同的目的
　　拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議之目的，從根本上講是為了城市建設(shè)的需要，為了公共利益。拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議可以分為市政建設(shè)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議和非市政建設(shè)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。市政建設(shè)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議顧名思義是為了城市道路、公路、園林綠化、消防設(shè)施等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而由拆遷人與被拆遷人簽訂協(xié)議，拆遷人除了公共利益，沒(méi)有任何私利可言，被拆遷人為了顧全大局，為了公共利益，必須作出犧牲。非市政建設(shè)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議多是由房地產(chǎn)開發(fā)商與被拆遷人（戶）簽訂，房地產(chǎn)開發(fā)商除了本身經(jīng)濟(jì)利益如考慮營(yíng)利、節(jié)約開發(fā)成本之外，也必須考慮公共利益，如城市規(guī)劃、舊城改造、現(xiàn)代化都市建設(shè)等；被拆遷人（戶）雖然可選擇補(bǔ)償或安置的具體地點(diǎn)，但不能借助拆遷機(jī)會(huì)謀利，滿足自身的私欲，只能利用協(xié)議使自己的應(yīng)得權(quán)益固定化、法律化。公共利益是不可代替的，必須獲得實(shí)現(xiàn)，拆遷雙方的意思表示具有不可推卸性，但雙方均不能以命令、脅迫、欺騙等不正當(dāng)?shù)氖侄问箤?duì)方服從自己的意志。意見未達(dá)到一致，合同便不能成立。合同成立表明雙方協(xié)商一致，拆遷人通過(guò)契約的形式將城市建設(shè)、公共利益維護(hù)之目標(biāo)固定化并力爭(zhēng)達(dá)到，較單方的命令、強(qiáng)制行為更有效，更能充分發(fā)揮相對(duì)人的積極性與創(chuàng)造性，也能被被拆遷人理解與接受。
　　2．合同中拆遷人的分析
　　傳統(tǒng)理論認(rèn)為，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，依據(jù)是原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定“本條例所稱拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或者個(gè)人。”筆者則認(rèn)為，同樣是依據(jù)此條款，拆遷人與被拆遷人不是平等的民事主體，這里的建設(shè)單位與個(gè)人是法規(guī)對(duì)拆遷工作的部分授權(quán)。建設(shè)單位在這里實(shí)際上是得到法律法規(guī)授權(quán)的組織，成為行政主體，具有了行政權(quán)能，在拆遷時(shí)履行行政職權(quán)，負(fù)責(zé)處理拆遷安置補(bǔ)償事宜。建設(shè)單位或個(gè)人在拆遷中以自己的名義實(shí)施拆遷行為，并能獨(dú)立承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任，實(shí)際上是授權(quán)性行政主體。這種被授權(quán)組織的活動(dòng)具有雙重性，在拆遷任務(wù)完成之前，行使拆遷補(bǔ)償安置權(quán)利，此時(shí)，建設(shè)單位的民事權(quán)利行使受到限制。比如不得擅自提高或者降低補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大或縮小補(bǔ)償、安置范圍。否則將受到房屋拆遷主管部門的處罰。在拆遷任務(wù)完成之后，就是完全的民事主體，負(fù)責(zé)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，并以營(yíng)利為目的。
　　拆遷人可以自行拆遷，也可以委托拆遷，委托拆遷必須委托給拆遷單位。依據(jù)委托原理，拆遷單位只能以拆遷人的名義實(shí)施拆遷行為并由拆遷人對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。此外，還有一種統(tǒng)一拆遷，拆遷人是當(dāng)?shù)厝嗣裾?dāng)?shù)厝嗣裾锹殭?quán)性行政主體。實(shí)際操作中，當(dāng)?shù)厝嗣裾赡芪薪o拆遷單位或者成立的各種舊城改造指揮部等組織，依據(jù)委托原理，對(duì)外只能以當(dāng)?shù)厝嗣裾拿x并由當(dāng)?shù)厝嗣裾袚?dān)責(zé)任。房屋及其附屬物是公民 、組織居住、生活、生產(chǎn)、辦公、營(yíng)業(yè)之地方，拆遷涉及標(biāo)的物的滅失，所有權(quán)的變更，事關(guān)當(dāng)事人的切身利益，事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定，法規(guī)授權(quán)拆遷人---建設(shè)單位時(shí)比較慎重，比如要求拆遷公告由房屋拆遷主管部門公布，拆遷許可證由房屋拆遷主管部門審查發(fā)放，強(qiáng)制拆遷要求當(dāng)?shù)厝嗣裾M成有關(guān)部門執(zhí)行等，可見當(dāng)?shù)厝嗣裾虿疬w主管行政機(jī)關(guān)也應(yīng)是拆遷執(zhí)法主體。
　　3．拆遷權(quán)的本質(zhì)及相關(guān)糾紛
　　拆遷人與當(dāng)?shù)胤课莶疬w主管部門共同行使拆遷權(quán)，拆遷權(quán)是一種行政權(quán)，是國(guó)家公權(quán)力之一，它可以管理、命令、甚至強(qiáng)制、處罰被管理者，拆遷權(quán)必須由行政主體來(lái)行使。補(bǔ)償安置權(quán)從被拆遷人角度是一種民事權(quán)利，被拆遷人可以放棄，但從拆遷人角度，則是一種行政權(quán)，補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，拆遷人無(wú)權(quán)改變，囿于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平 ，受制于拆遷政策。拆遷補(bǔ)償安置權(quán)對(duì)拆遷人來(lái)講是權(quán)利也是職責(zé)，不能放棄，也不能擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)。拆遷與補(bǔ)償安置存在內(nèi)在聯(lián)系，拆遷必然導(dǎo)致補(bǔ)償安置，補(bǔ)償安置是由拆遷而引起的。實(shí)踐中的糾紛，既有因不服拆遷而引起，也有不滿補(bǔ)償安置的，并且主要是對(duì)補(bǔ)償安置不滿意。公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府或者城市房屋拆遷主管部門依職權(quán)作出的有關(guān)房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等問(wèn)題的裁決不服，依法向人民法院提起訴訟的，以及既沒(méi)有發(fā)拆遷公告，又沒(méi)有依法裁決，即責(zé)令限期拆除并強(qiáng)制執(zhí)行或公告、裁決的期限未到就強(qiáng)制拆遷的具體行政行為不服，依法向人民法院提起訴訟的，無(wú)可非議是行政案件，但對(duì)未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，一般都作為民事案件。房屋拆遷合同糾紛，最高人民法院也作為民事案件案由之一，在《民事案件案由規(guī)定（試行）》中，房屋拆遷合同糾紛被列入房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)合同糾紛。筆者認(rèn)為這是不妥的，所有拆遷補(bǔ)償安置案件都是行政案件。補(bǔ)償安置有國(guó)家公權(quán)力的介入，源于拆遷權(quán)，補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)拆遷人與被拆遷人都不能改變，補(bǔ)償安置協(xié)議是行政合同而非民事合同。
　　4．合同標(biāo)的物所有權(quán)與土地使用權(quán)之關(guān)系
　　合同的標(biāo)的物是被拆遷的房屋及其附屬物，其所有權(quán)主體是特定的公民、法人或其他組織，其所占有的土地使用權(quán)也與房屋不可分離，共同屬于被拆遷人，而其所占有的土地所有權(quán)一般屬于國(guó)家，我國(guó)沒(méi)有土地所有權(quán)市場(chǎng)，只有土地使用權(quán)市場(chǎng)，建設(shè)單位用地可以劃撥方式取得，也可以出讓方式取得，一般多以出讓方式取得，建設(shè)單位向國(guó)家交納一定數(shù)量的土地出讓金，才能取得某一地塊的土地使用權(quán)，有關(guān)拆遷法規(guī)政策要求，拆遷前必須取得土地使用權(quán)。這樣就存在一個(gè)問(wèn)題，在房屋將折而未拆遷之前，該房屋的土地使用權(quán)已被國(guó)家轉(zhuǎn)移或出賣給了他人，無(wú)意中早就剝奪了被拆遷人房屋的土地使用權(quán)，房屋的土地使用權(quán)應(yīng)該與房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移。“國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，讓受雙方是土地使用者之間的關(guān)系，土地使用權(quán)連同附屬建筑物的轉(zhuǎn)讓一并進(jìn)行。”國(guó)家在簽訂被拆遷地塊的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時(shí)，無(wú)意中已經(jīng)“侵犯”了一個(gè)個(gè)被拆遷人的合法權(quán)益。當(dāng)然國(guó)家是可以尋找一定的理由來(lái)“侵犯”的，私有或公有財(cái)產(chǎn)還沒(méi)有神圣到國(guó)家不能侵犯的程度。但公共權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的任何限制，包括剝奪私有財(cái)產(chǎn)和限制權(quán)利人的權(quán)利行使，都只能為了公共利益的目的。公共權(quán)力支持下商業(yè)行為。甚至公共權(quán)力參與的商業(yè)行為，都不可以成為剝奪和限制私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的根據(jù)。比如，政府為進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)所進(jìn)行的拆遷行為，就不能形成對(duì)私有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行剝奪和限制根據(jù)。這種行為應(yīng)該按照購(gòu)買或其他合同方式。
　　5．拆遷人的特權(quán)
　　在民事合同中，一方對(duì)另一方的給付，只有按合同接受或拒絕接受的權(quán)利，而不具備經(jīng)常性的監(jiān)督、指揮權(quán)，而在拆遷合同中，拆遷人不僅對(duì)結(jié)果進(jìn)行受領(lǐng)，而且對(duì)整個(gè)拆遷過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督、指揮。拆遷人因相對(duì)人不履行、不完全履行以及毀約行為，有制裁權(quán)。拖延日期拒不拆遷，有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，并不停止拆遷行為的執(zhí)行。對(duì)提前拆遷的被拆遷人（戶）有獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。有單方面變更合同權(quán)，因國(guó)家公共利益需要或政策的變化，可以變更合同，甚至可解除合同，如拆遷范圍縮小不再拆遷，可以解除已簽訂的合同。需要說(shuō)明，拆遷人的特權(quán)是權(quán)利也是職責(zé)，不能放棄權(quán)利，行政合同的內(nèi)容必須嚴(yán)格符合法律、法規(guī)及政策的規(guī)定，雙方都無(wú)自由處分權(quán)。
　　6．被拆遷人的補(bǔ)償權(quán)
　　傳統(tǒng)理論認(rèn)為，被拆遷人的補(bǔ)償是民法上的損害賠償關(guān)系，筆者不這樣認(rèn)為。拆遷安置補(bǔ)償是行政補(bǔ)償。拆遷人在拆遷過(guò)程中，由于執(zhí)法（適用法律的）行為，給被拆遷人造成或?qū)⒁斐山?jīng)濟(jì)上的損失而給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，這是一種行政補(bǔ)償。拆遷人主觀上無(wú)過(guò)錯(cuò)，也不存在違法行為，并可以先行補(bǔ)償。拆遷人為了公共利益的需要，實(shí)施拆遷，拆遷人的行為是執(zhí)行職務(wù)的行為，無(wú)過(guò)錯(cuò)也要承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，一般以現(xiàn)實(shí)直接損失為限，并不完全適用民法的公平等價(jià)原則。特別是市政道路拆遷，被拆遷人為了公共利益，為了城市道路建設(shè)，為了更多的綠地環(huán)境，為了公共服務(wù)設(shè)施暢通，必須騰讓房屋，為國(guó)家利益作出一定的犧牲。拆遷補(bǔ)償類似于國(guó)家征用土地補(bǔ)償。國(guó)家依法征用土地時(shí)，為了不使被征用人的生產(chǎn)和生活受到較大的影響，國(guó)家公平合理的給予補(bǔ)償。我國(guó)土地管理法第46條、47條等條款規(guī)定了國(guó)家征用補(bǔ)償，日本《土地征用法》對(duì)因公征收而簽訂的合同作出了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)該法的規(guī)定，凡因國(guó)防、公益、公立學(xué)校、鐵路、電信、水利、災(zāi)害防治等可征收之，其征收程序?yàn)橄扔蓛?nèi)閣認(rèn)定該土地為公共利益所必需，再由內(nèi)務(wù)大臣向內(nèi)閣會(huì)議提出認(rèn)定案，經(jīng)二次認(rèn)定后，簽訂征收合同，合同包括土地所在地、地號(hào)、地目、面積，土地所有人及關(guān)系人的姓名、住址，依據(jù)合同 取得的種類與內(nèi)容，取得權(quán)利的時(shí)間與附屬物之交付或遷移期限，補(bǔ)償事項(xiàng)等。我國(guó)不存在土地私有，但房屋存在私有，房屋拆遷補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上國(guó)家補(bǔ)償。被拆遷人針對(duì)特權(quán)行為只能尋求經(jīng)濟(jì)利益平衡，尋求合理適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。不論合同有無(wú)規(guī)定。實(shí)際存在的拆遷滅損、不可預(yù)見的過(guò)渡意外情況，皆可要求合理補(bǔ)償?？v使雙方達(dá)不成協(xié)議，沒(méi)有形成行政合同關(guān)系。但針對(duì)拆遷人的特權(quán)，被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益平衡原則在強(qiáng)制拆遷后仍然存在。.
　　綜上，拆遷補(bǔ)償安置是行政補(bǔ)償。拆遷關(guān)系實(shí)質(zhì)上是行政法律關(guān)系 。拆遷主體是行政主體與行政相對(duì)人，即拆遷人與被拆遷人，如前所述，拆遷人是房屋拆遷主管行政機(jī)關(guān)及法規(guī)授權(quán)的組織。拆遷的客體是拆遷行為：對(duì)房屋的強(qiáng)行拆除行為、回遷或異地安置行為、差價(jià)補(bǔ)償行為、對(duì)拆遷的獎(jiǎng)勵(lì)與制裁行為及其他有關(guān)拆遷的行為。拆遷行為因行政主體的單方意思表示而發(fā)生，因城市建設(shè)的需要而決定拆遷，無(wú)需行政相對(duì)人的同意，但為了體現(xiàn)行政管理的多樣性與靈活性，調(diào)動(dòng)相對(duì)人的積極性，拆遷補(bǔ)償可采取合同的形式進(jìn)行。 合同的目的是為了公共建設(shè)、公共利益。合同的成立必須雙方意思表示一致。但合同中行政主體（拆遷人）一方享有特權(quán)，被拆遷人的意志不能充分體現(xiàn)，平等原則不能嚴(yán)格執(zhí)行，被拆遷人針對(duì)特權(quán)行為只能尋求經(jīng)濟(jì)利益平衡，尋求合理適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償