二戰(zhàn)后，鑒于一些少數民族的悲慘命運嚴重地影響了世界和平，也在一定程度上影響了多數民族的命運，國際社會開始真正深刻反省少數民族權利的保護問題。聯合國大會在一份名為《少數民族命運》的決議中，近乎沉痛地表示“再也不能對少數民族的命運漠然不顧了”。1945年11月的《聯合國教育、科學及文化組織組織法》提出：“現已告結束之此次大規(guī)模恐怖戰(zhàn)爭其所以發(fā)生，既因人類尊嚴、平等與相互尊重等民主原則之遭摒棄，亦因人類與種族之不平等主義得以取而代之，借無知與偏見而散布。”

　　基于歷史上累加的沉痛教訓和人權理念的廣泛傳播，國際社會就少數民族權利的保護問題達成了前所未有的廣泛共識。在聯合國的努力下，從《聯合國憲章》開始，陸續(xù)頒布了一系列保護少數民族權利的公約、宣言和其他國際文件。這些公約、宣言和國際文件，從一般的和特殊的角度規(guī)定了少數民族的權利及其實現途徑或機制，集中體現了國際社會對少數民族權利保護的共識。

　　以尊重人權的名義提出保護少數民族基本權利

　　被認為是聯合國基本大法的《聯合國憲章》在其序言中申明，“欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍，重申基本人權、人格尊嚴與價值以及男女與大小各國平等權利之信念”，“維持正義”；在第一條明確規(guī)定“不分種族、性別、語言或宗教，增進并激勵對于全體人類之人權及基本自由之尊重”。

　　《國際人權憲章》包括《世界人權宣言》、《公民權利政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》，這3個國際法文件幾乎以無差別的形式規(guī)定“人人生而自由，在尊嚴和權利上一律平等”，“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區(qū)別”。其中，《公民權利政治權利國際公約》第18條規(guī)定：“人人有權享受思想、良心和宗教自由。此項權利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨或集體、公開或秘密地以禮拜、戒律、實踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由?！钡?7條規(guī)定：“在那些存在著人種的、宗教的或語言的少數人的國家中，不得否認這種少數人同他們的集團中的其他成員共同享有自己的文化、信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權利?！?/p>

　　《消除一切形式種族歧視國際公約》在規(guī)定禁止歧視的基礎上，強調“專為使若干須予必要保護的種族或民族團體或個人獲得充分進展而采取的特別措施，以期確保此等團體或個人同等享受或行使人權及基本自由者，不得視為種族歧視?！边@是國際社會第一次以公約的形式解釋對種族、民族團體或個人的特別措施不屬于“逆向歧視”。

　　《防止及懲治滅絕種族罪公約》、《戰(zhàn)爭罪及危害人類罪不適用法定時效公約》、《禁止并懲治種族隔離罪行國際公約》3個公約，是為了在生命和生存的意義上，防范對少數民族群體和個人的侵害。其中《戰(zhàn)爭罪及危害人類罪不適用法定時效公約》規(guī)定，對滅絕種族罪、危害人類罪等，“不論其犯罪日期，不適用法定時效”。

　　從不同角度規(guī)定了尊重與保護少數民族的權利

　　其他重要的公約和宣言還有《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》、《取締教育歧視公約》、《在青年中促進各國人民之間和平、互尊和了解的理想的宣言》、《國際文化合作原則宣言》、《種族與種族偏見問題宣言》、《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》、《土著和部落人民公約》(第169 號公約)、《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》等，這些公約和宣言從教育、就業(yè)、文化、種族或民族平等、宗教信仰自由等各個角度規(guī)定了對少數民族權利的尊重與保護。

　　《國際文化合作原則宣言》在其序言中指出：“因為戰(zhàn)爭是在人的心中開始的，所以，保護和平必須建于人的心中?！辈⒃诘?條規(guī)定：“各種文化都具有尊嚴和價值，必須予以尊重和保存；所有文化都是屬于全體人類的共同遺產的一部分，它們的種類繁多，彼此互異，并互為影響?！钡?條規(guī)定：“國際合作在通過其本身的良好行動促進所有文化的提高的同時，應尊重每一種文化的特殊性質?！?/p>

　　《種族與種族偏見問題宣言》的前言指出：“深信各民族、各社會群體無論其構成或民族血統如何，均以自己的創(chuàng)造能力推動了文明及文化進步，而多種文明和文化相互滲透的結果，成為人類的共有財產?！痹诳偣?0項條款中，分別強調“所有個人與群體均有維護其特性的權利，有自認為具有特性并為他人所確認的權利”；“應當在國家及國際范圍內尊重所有群體保持其本身文化特征的權利，以及其獨特的文化生活的發(fā)展。不言而喻，各群體均有充分的自由來決定維護、酌情調整或豐富其認為是本民族特征本質的價值觀念”。在學校教育方面提出“特別要保證課程和課本包括有關人類團結和多樣化的科學與倫理的內容”，“新聞機構和那些負責或從事新聞工作的人員以及全國所有其他組織，必須增進所有個人或群體之間的了解、容忍與友誼，并支持消除種族主義、種族歧視和種族偏見”。

　　關于國家責任，《種族與種族偏見問題宣言》指出，“國家的主要職責是在尊嚴和權利人人完全平等的基礎上，確保所有個人與群體的人權與基本自由”，“各國應在其權力范圍內，并根據憲法原則與程序，通過立法或其他手段，特別在教育、文化和信息領域內采取一切適當措施，遵照《世界人權宣言》和《公民權利政治權利國際公約》所載各項原則，防止、禁止并消除種族主義、種族主義宣傳、種族分隔和種族隔離，并鼓勵宣傳自然科學與社會科學方面關于造成及防止種族偏見和種族主義態(tài)度的知識和研究成果”。“鑒于禁止種族歧視的法律本身尚不全面，各國通過行政機構對種族歧視事例進行系統的調查，通過反對種族歧視行為的法律補救方法的完整體系，通過旨在反對種族偏見和種族歧視的廣泛的基礎教育和研究方案，通過旨在促進群體間真正相互尊重的、積極的政治、社會、教育和文化措施方案，對上述法律作出補充是義不容辭的責任。在可能的情況下，應實施專門方案以促進處于不利地位的群體獲得進展，對于本國國民，則應實施確保其有效參與社會決策進程的計劃”?！叭祟惡透鲊嗣癫徽撈浞N族、膚色及血統，在尊嚴和權利上一律平等的原則，是得到普遍接受和承認的國際法原則。因而一國實行任何形式的種族歧視即構成侵犯國際法的行為，應當承擔國際責任”。

　　《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧視宣言》申述該宣言制定的目的是“考慮到對人權和基本自由的漠視和侵犯，特別是對思想、良心、宗教或任何信仰等自由的權利的漠視和侵犯，已經直接或間接地給人類帶來了戰(zhàn)爭和巨大的痛苦”，“考慮到宗教或信仰對于任何信教或抱有信仰的人來說是他人生觀中的一個基本因素，并考慮到宗教或信仰自由應受到充分的尊重和保障”。

　　《土著和部落人民公約》是在1957 年《土著和部落人口公約》的基礎上修改而成的，按照公約的序言，修改的原因是“認識到這些民族希望在其所居住國家的結構之內，自主管理本民族各類機構、生活方式和經濟發(fā)展，以及保持并發(fā)揚本民族的特點、語言和宗類機構、生活方式和經濟發(fā)展，以及保持并發(fā)揚本民族的特點、語言和宗教的愿望”，是為了“去除早期標準中的同化傾向”。該公約第1條明確規(guī)定“自我確定為土著或部落應被視為是決定本公約條款適用的群體的一個根本標準”；第2條規(guī)定“各政府有責任在有關民族的參與下發(fā)展協調而有系統的行動，以保護這些民族的權利并尊重其作為一個民族的完整性”。

　　與此同時，一些地區(qū)性的公約如《歐洲人權公約》，也在少數民族權利保護上發(fā)揮了作用，體現了歐洲關于少數民族權利（主要是個人權利）保護的共識。

　　在聯合國的體制下，主權國家承擔保護少數民族權利的義務

　　二戰(zhàn)后，少數民族權利保護在世界范圍內形成了名副其實的“國際共識”，產生了真正國際法意義上的有關少數民族權利保護的國際法文件。這些國際法文件，從受保護的權利主體來說，不僅包括了民族或種族、語言、宗教文化上的少數人或少數民族，而且一戰(zhàn)前備受排斥的土著民族也被明確包括在內。從權利保護的范圍和內容來看，不僅囊括了現代國家公民所廣泛享有的政治、經濟、文化和社會權利，而且還包括了利于維持少數民族特性和傳統的群體權利。不僅如此，這一時期的少數民族權利和自由，已經上升為基本人權和自由，這一權利性質的轉換，為約束國家行為提供了人權法意義上的保障。二戰(zhàn)后，主權國家不僅被要求承擔“不干預”的消極義務，而且被賦予了明確的積極義務。

　　從立法框架來看，二戰(zhàn)后的少數民族權利保護立法，覆蓋了全世界幾乎所有的國家和地區(qū)。從法律實施的保障來看，以聯合國為依托，建立起了正式的機構，如人權委員會（人權理事會）、消除種族歧視委員會、防止歧視和保護少數小組委員會（促進和保護人權小組委員會）乃至安理會、國際刑事法院等，制度上有報告及審查制度、締約國指控處理及和解制度、個人申訴制度等以及相應的機制。這些機構、制度和機制的建立和完善，使得以聯合國為中心的少數民族權利保護系統大大超越了脆弱的國際聯盟。在聯合國的體制下，主權國家承擔保護少數民族權利的義務不再完全取決于或受制于主權國家的所謂“國家利益”。

原載《中國民族報》理論版 2012年7月6日