社會(huì)保障是一個(gè)古老的課題，我國(guó)古代統(tǒng)治者開(kāi)展的救災(zāi)濟(jì)貧活動(dòng)，以及歐洲宗教時(shí)期的宗教慈善救助，形成了社會(huì)保障的雛形?，F(xiàn)代保障制度是工業(yè)化的產(chǎn)物。工業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)化和規(guī)?；?，促使越來(lái)越多的勞動(dòng)者從鄉(xiāng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)工作與生活，并構(gòu)成一個(gè)日益龐大的無(wú)產(chǎn)者階層，以往作為家庭或個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)的年老、疾病、工傷、失業(yè)等特定事件，開(kāi)始演變成一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。僅靠政府的濟(jì)貧措施和慈善事業(yè)已不可能解決問(wèn)題，以德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度為先導(dǎo)，社會(huì)保障制度在歐洲國(guó)家率先開(kāi)展起來(lái)。1935年，美國(guó)誕生的《社會(huì)保障法》，標(biāo)志著現(xiàn)代社會(huì)保障體系從社會(huì)保險(xiǎn)制度朝著綜合性社會(huì)保障制度發(fā)展跨了一大步。社會(huì)保障制度正式成為一種社會(huì)制度，形成以政府為主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)公民在暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。社會(huì)保障制度的建立對(duì)于解除勞動(dòng)者的后顧之憂(yōu)和穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)公平等方面具有良好的作用，

從社會(huì)保障的發(fā)展歷程來(lái)看，社會(huì)保障從封建社會(huì)官辦、民辦以及宗教慈善事業(yè)，發(fā)展到工業(yè)社會(huì)的正式制度安排，走過(guò)了一條從統(tǒng)治者的恩賜到國(guó)民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利的道路，社會(huì)保障制度的形成反映了人們對(duì)公平的追求。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度經(jīng)過(guò)上百年的發(fā)展，逐漸形成了多種理論學(xué)派。這些學(xué)派雖然在理念、制度選擇等方面各有不同，但他們的理論體系中都或多或少地包含了社會(huì)公平的思想，這些理論為我們建設(shè)社會(huì)公平保障體系提供了思想源泉。

1.德國(guó)新歷史學(xué)派。該學(xué)派主張實(shí)行全面的社會(huì)保障計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)平等與民主化。認(rèn)為福利國(guó)家的發(fā)展是工業(yè)文明和政治民主發(fā)展的必然結(jié)果，福利國(guó)家能夠消除資本主義社會(huì)的痛苦，可以不通過(guò)暴力革命的方式就達(dá)到消除貧困和實(shí)現(xiàn)平等的社會(huì)目的;能夠培養(yǎng)利他主義、互助精神和社會(huì)一體化思想，符合人類(lèi)建立更平等、更公正的理想社會(huì)的愿望。該學(xué)派是現(xiàn)代社會(huì)保障事業(yè)的積極推動(dòng)者，其強(qiáng)調(diào)的公平性成為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的根本原則，是西方資本主義國(guó)家建立社會(huì)保障制度的一個(gè)重要理論基礎(chǔ)。

2.凱恩斯主義學(xué)派。凱恩斯認(rèn)為，社會(huì)保障是克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一個(gè)重要手段，其社會(huì)保障思想是社會(huì)保障理論一個(gè)新的里程碑，并直接導(dǎo)致社會(huì)保障事業(yè)在全世界范圍內(nèi)的建立和發(fā)展。在凱恩斯國(guó)家干預(yù)思想中，社會(huì)保障占有相當(dāng)重要的地位。他主張通過(guò)累進(jìn)稅和社會(huì)福利等辦法重新調(diào)節(jié)國(guó)民收入的分配，縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平。國(guó)家對(duì)社會(huì)福利領(lǐng)域的干預(yù)有助于增加消費(fèi)傾向，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)的均衡。國(guó)家干預(yù)和提高消費(fèi)傾向與實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是社會(huì)保障制度的主要理論依據(jù)，從而使得凱恩斯成為建立現(xiàn)代社會(huì)保障制度的理論奠基人。

3.新劍橋?qū)W派。該學(xué)派認(rèn)為，國(guó)民收入分配和再分配的不合理是資本主義生產(chǎn)方式的頑疾。這種不合理，只有通過(guò)國(guó)家干預(yù)才能解決，因此主張國(guó)家必須采取分配政策，使國(guó)民收入再分配趨向合理和公平，使個(gè)人收入趨向均等化。由于新劍橋?qū)W派的出發(fā)點(diǎn)是解決社會(huì)分配的不公平問(wèn)題，其核心思想與實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配均等化和社會(huì)保障的宗旨是完全一致的，其分配均等化主張大大促進(jìn)了社會(huì)保障制度的發(fā)展，尤其對(duì)就業(yè)保障、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利的發(fā)展和完善起到了很大的推動(dòng)作用。

4.貝弗里奇報(bào)告中的福利國(guó)家思想。在現(xiàn)代社會(huì)保障制度的發(fā)展過(guò)程中，第二次世界大戰(zhàn)是一個(gè)分水嶺。二戰(zhàn)以后，社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)入新的階段，福利國(guó)家紛紛出現(xiàn)，其先驅(qū)是英國(guó)。貝弗里奇正是英國(guó)這一時(shí)期倡導(dǎo)發(fā)展社會(huì)保障的代表人物，他所提出的《貝弗里奇報(bào)告》提出了一整套對(duì)英國(guó)全體公民均適用的福利國(guó)家指導(dǎo)原則，設(shè)計(jì)了一整套從"搖籃到墳?zāi)?全面廣泛的社會(huì)福利計(jì)劃，從而獲得了"福利國(guó)家之父"的稱(chēng)號(hào)。貝弗里奇提出的福利體系具有廣泛的適用性和公平性。他提出四條基本原則:(1)普遍性原則，社會(huì)保障應(yīng)該是普遍而非選擇性的;(2)滿(mǎn)足最低需求原則，社會(huì)保障應(yīng)旨在維持生存所需的最低限度的收入并防止貧困;(3)充分就業(yè)原則，貝弗里奇認(rèn)為，一個(gè)沒(méi)有維持充分就業(yè)以防止大規(guī)模失業(yè)的社會(huì)保障計(jì)劃是不能令人滿(mǎn)意的;(4)費(fèi)用共擔(dān)原則，社會(huì)保障計(jì)劃實(shí)行由雇員、雇主和財(cái)政部三方承擔(dān)社會(huì)保障費(fèi)用的原則。按照這些原則，貝弗里奇設(shè)計(jì)的社會(huì)保障計(jì)劃涵蓋了養(yǎng)老、疾病、殘疾、死亡、工傷、失業(yè)和家庭津貼七大保障項(xiàng)目。

社會(huì)保障是一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，關(guān)系到社會(huì)全體成員切身利益的經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，其在配置資源、調(diào)節(jié)分配、引導(dǎo)消費(fèi)、促進(jìn)生產(chǎn)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面發(fā)揮了積極的作用。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史證明:社會(huì)保障是社會(huì)的"穩(wěn)定器"和"安全網(wǎng)"，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的"推動(dòng)器"和"穩(wěn)定器"，好的社會(huì)保障制度對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起著重要的作用。

但應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還很不完善，社會(huì)保障還處于比較低的層次，覆蓋面較低、資金匱乏，其調(diào)節(jié)功能也非常有限。在這樣的背景下，我們黨提出構(gòu)建社會(huì)公平保障體系，就是要完善現(xiàn)行社會(huì)保障制度的不足，彌補(bǔ)其缺陷，發(fā)揮其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展"調(diào)節(jié)器"、"穩(wěn)定器"的作用;以維護(hù)社會(huì)公平為基點(diǎn)，調(diào)節(jié)收入分配、緩解貧富差距、緩和社會(huì)矛盾，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

我國(guó)社會(huì)公平保障體系應(yīng)有兩方面的含義:

一是突出公平。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，為了追求生產(chǎn)力的快速發(fā)展，我們更多地強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先。但是過(guò)度強(qiáng)調(diào)效率和效益，必然引起優(yōu)勝劣汰，也必然出現(xiàn)一部分人陷入困境甚至遭到市場(chǎng)淘汰。這既造成社會(huì)不公，也為和諧社會(huì)建設(shè)埋下了隱患。鑒于此，我們提出社會(huì)公平保障體系，就是要改變以往那種強(qiáng)調(diào)效率、忽略公平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀、收入分配政策;要發(fā)揮社會(huì)保障的分配調(diào)節(jié)機(jī)制，減少貧富差距，緩解社會(huì)矛盾;要以社會(huì)公平為先導(dǎo)，構(gòu)建適合全民參與的社會(huì)保障制度。今后，我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)要逐漸向弱勢(shì)群體傾斜，從國(guó)家財(cái)政、政策、法規(guī)等各個(gè)方面保證低收入人群享受社會(huì)保障權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平。

二是社會(huì)公平保障體系的最終目標(biāo)是社會(huì)公平。胡錦濤同志指出，要把維護(hù)社會(huì)公平放到突出的位置，綜合運(yùn)用多種手段，依法建立"權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平"為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。[2]要達(dá)到此目的，我國(guó)的社會(huì)保障體系要做到:(1)強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員參與機(jī)會(huì)的平等，即任何社會(huì)成員只要符合法律規(guī)定的條件，不論其地位、職業(yè)、貧富等均應(yīng)納入社會(huì)保障范圍，保證為所有社會(huì)成員提供機(jī)會(huì)公平的保障。(2)社會(huì)保障要通過(guò)對(duì)全體社會(huì)成員的基本生活保障，使得社會(huì)成員克服先天不足或生活困難，有條件參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，保障社會(huì)發(fā)展的起點(diǎn)公平。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要消除轉(zhuǎn)型過(guò)程中不同行為主體在占有公有資產(chǎn)上的不平等，減少?gòu)?qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)利用公共權(quán)力來(lái)謀取個(gè)人或集團(tuán)利益的行為，創(chuàng)造一個(gè)規(guī)則公平、競(jìng)爭(zhēng)有序的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。(3)社會(huì)保障應(yīng)為國(guó)民在發(fā)展過(guò)程中遇到的意外災(zāi)禍、失業(yè)和疾病等狀況提供保障，為失業(yè)者提供失業(yè)保險(xiǎn)和職業(yè)培訓(xùn)，為社會(huì)成員的疾病和工傷提供保險(xiǎn)和救助，使得他們盡快重返工作崗位。(4)通過(guò)社會(huì)保障體系對(duì)國(guó)民收入的再分配功能，在一定程度上縮小社會(huì)成員分配上的不公，通過(guò)對(duì)"收"和"支"的調(diào)整，縮小貧富差距，緩解社會(huì)矛盾，最終達(dá)到和諧發(fā)展，共同富裕。

各國(guó)政府實(shí)行的社會(huì)保障基本政策可分為兩大類(lèi):一類(lèi)是社會(huì)保險(xiǎn);另一類(lèi)是社會(huì)救濟(jì)。這兩類(lèi)方式相互補(bǔ)充，構(gòu)成社會(huì)保障制度的主體。其中，社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)論是從費(fèi)用支出還是從受益人數(shù)來(lái)看，都是主要的。社會(huì)保險(xiǎn)是一種通過(guò)社會(huì)力量轉(zhuǎn)移消費(fèi)能力，分擔(dān)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。當(dāng)代社會(huì)保險(xiǎn)的內(nèi)容包括了養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等方面，為社會(huì)成員避免因自然的或社會(huì)的原因陷入貧困提供了巨大的安全網(wǎng)。社會(huì)救濟(jì)則是針對(duì)特定弱勢(shì)群體(如失業(yè)者、單身母親、兒童等)提供的由政府支付的補(bǔ)助。社會(huì)救濟(jì)不同于社會(huì)保險(xiǎn)，它是單純的政府行為，只是針對(duì)社會(huì)中的低收入人群，但社會(huì)救濟(jì)卻是社會(huì)保障體系中不可缺少的組成部分，作為社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充，社會(huì)救濟(jì)有效地保護(hù)了弱勢(shì)群體，維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

按照政府的參與程度不同，國(guó)外社會(huì)保障體系可分為以下幾類(lèi):

該模式是基于社會(huì)保障是公民的普遍權(quán)利而建立的，其最大特征是社會(huì)保險(xiǎn)以更為統(tǒng)一的形式覆蓋了所有的社會(huì)成員，不論其經(jīng)濟(jì)地位和職業(yè)狀況如何，年滿(mǎn)65歲都可以獲得統(tǒng)一金額的基本養(yǎng)老金。除基本養(yǎng)老金之外，還有與退休前收入相關(guān)的附加養(yǎng)老金，但如果退休前收入較低或工齡較短影響附加養(yǎng)老金的金額，政府即予以補(bǔ)貼。因此，附加養(yǎng)老金與貢獻(xiàn)相聯(lián)系的程度也就相對(duì)減弱了。目前，北歐國(guó)家和英國(guó)的社會(huì)保障基本上可歸入此類(lèi)。

英國(guó)是實(shí)行全面福利制度最早的國(guó)家。二戰(zhàn)后，英國(guó)對(duì)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的社會(huì)福利項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整和改革，協(xié)調(diào)和統(tǒng)一了諸多分散的福利項(xiàng)目，提高了福利項(xiàng)目使用的效率，同時(shí)尋求新的籌資方式。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，到20世紀(jì)80年代末，已經(jīng)形成了體系完善的社會(huì)保障制度。其主要內(nèi)容包括退休養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)民保健服務(wù)等。

瑞典的社會(huì)保障體系則更具有典型意義，也更極端。瑞典建立了更為廣泛和優(yōu)厚的公共補(bǔ)貼制度，它與社會(huì)保險(xiǎn)一起構(gòu)成平等程度高、保障標(biāo)準(zhǔn)高的社會(huì)保障體系。在這種方式下，社會(huì)保障成為政府對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的有力工具，通過(guò)向收入來(lái)源中斷或收入不足的失業(yè)者、殘廢者、退休工人發(fā)放社會(huì)保證金，給農(nóng)民等低收入人群增加工資待遇等方式，減少收入差異。

該模式是帶有濃厚的社會(huì)主義色彩，具有絕對(duì)公平特征的社會(huì)保障體系。當(dāng)然，這種全方位的福利制度，過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平，也導(dǎo)致效率的損失，會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)財(cái)力緊張的發(fā)展中國(guó)家而言，該模式還會(huì)使自己背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其最大特征是以建立在不同職業(yè)基礎(chǔ)上的社會(huì)保障體系作為社會(huì)保障主體，充分反映了職業(yè)和收入的特點(diǎn)，并由一系列行業(yè)和地區(qū)組織分開(kāi)管理的基金組成，分別提供社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)成員繳納和接受保險(xiǎn)金額依據(jù)職業(yè)和收入情況而定。在社會(huì)保險(xiǎn)主體之外，還有一個(gè)起補(bǔ)充作用的公共補(bǔ)貼制度，如對(duì)有孩子的家庭實(shí)行的住房補(bǔ)貼等。這一模式很好地兼顧了公平與效率，通過(guò)國(guó)家公共補(bǔ)貼等方式，有效地調(diào)節(jié)了收入差異，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障的調(diào)節(jié)功能。

多數(shù)歐洲大陸國(guó)家及戰(zhàn)后日本都可歸入這一模式。德國(guó)是這一模式的典型國(guó)家。德國(guó)的社會(huì)保障體系完備，內(nèi)容豐富，管理嚴(yán)格，設(shè)計(jì)合理。其社會(huì)保障機(jī)構(gòu)實(shí)行行業(yè)組織管理或地區(qū)組織管理，除失業(yè)保險(xiǎn)外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)均由勞資雙方共同參與自治管理，不隸屬于政府機(jī)構(gòu)。德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等。社會(huì)救助則由政府統(tǒng)一實(shí)行，包括生育補(bǔ)助和兒童補(bǔ)貼、社會(huì)補(bǔ)貼、社會(huì)救濟(jì)金等。

日本在20世紀(jì)五六十年代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期建立了覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，也是以不同職業(yè)為基礎(chǔ)而區(qū)分的。從社會(huì)保險(xiǎn)中最大的種類(lèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)來(lái)看，日本目前有三大養(yǎng)老保險(xiǎn):第一種是公共養(yǎng)老保險(xiǎn)，稱(chēng)為原生年金，分別由公務(wù)員、公共公司、私立學(xué)校等六種不同職業(yè)構(gòu)成，約覆蓋全國(guó)10%的家庭。第二種是雇傭5人以上的私營(yíng)企業(yè)中的勞動(dòng)者均可參加的計(jì)劃，保險(xiǎn)費(fèi)按收入的一定比例繳納，政府補(bǔ)貼20%，年滿(mǎn)60歲以后可按原工資收入的相應(yīng)比例領(lǐng)取養(yǎng)老金。第三種是國(guó)民保險(xiǎn)年金。所有未包括上述兩種保險(xiǎn)計(jì)劃的人都參加這一保險(xiǎn)，主要是個(gè)體勞動(dòng)者、農(nóng)民等，覆蓋全國(guó)45%的家庭。參加者繳納統(tǒng)一比例的保險(xiǎn)費(fèi)，政府提供35%的補(bǔ)貼，65歲以后可獲得基本是同一比率的養(yǎng)老金。

德國(guó)模式鮮明地反映了貢獻(xiàn)與享受相聯(lián)系的原則，但是其共濟(jì)性較弱，不同職業(yè)群體之間的再分配難以實(shí)行，日本則以政府財(cái)政補(bǔ)貼的辦法進(jìn)行適度調(diào)節(jié)。

與政府大包大攬的"全民福利模式"相反，該模式下政府僅對(duì)特定對(duì)象提供社會(huì)保障，主要是針對(duì)那些生活貧困者，其余社會(huì)成員通過(guò)市場(chǎng)途徑來(lái)尋求社會(huì)保障。這種模式是典型的市場(chǎng)型保障制度。政府的主要手段是社會(huì)救濟(jì)金和公共補(bǔ)貼。

澳大利亞的社會(huì)保障體系最具有代表性。在澳大利亞，公共養(yǎng)老金和失業(yè)金的發(fā)放是根據(jù)政府對(duì)申請(qǐng)者的收入調(diào)查后決定的，而不是根據(jù)其參加社會(huì)保險(xiǎn)的記錄。其社會(huì)保障體系主要包括:養(yǎng)老金、殘疾人撫恤金、孤兒撫恤金、寡婦津貼、失業(yè)救濟(jì)金等。其資金來(lái)源主要是靠個(gè)人所繳納的社會(huì)保障稅和企業(yè)為其雇員繳納的社會(huì)保險(xiǎn)稅組成，并輔以政府對(duì)特殊人群的財(cái)政支付。

美國(guó)的社會(huì)保障制度也可歸于此類(lèi)，與西歐國(guó)家相比，它更趨向于對(duì)低收入工人的傾斜。美國(guó)的公共補(bǔ)助、社會(huì)救濟(jì)也都是針對(duì)特定對(duì)象(貧困者)而設(shè)計(jì)的，如醫(yī)療補(bǔ)助和食品券等。美國(guó)個(gè)人保障的完成很大程度上還要依賴(lài)于私人年金制度，這是一種市場(chǎng)型的保障制度，美國(guó)因此有眾多發(fā)達(dá)的養(yǎng)老基金組織。

這一體系主要存在于發(fā)展中國(guó)家和欠發(fā)達(dá)國(guó)家，由于受經(jīng)濟(jì)條件制約，國(guó)家給公民提供的社會(huì)保障很少，一般是靠個(gè)人積累或社會(huì)單項(xiàng)保障。

這一模式比較成功的是新加坡。在醫(yī)療方面，新加坡實(shí)行強(qiáng)制性?xún)?chǔ)蓄，每個(gè)人在銀行都有一個(gè)獨(dú)立的賬戶(hù)。賬戶(hù)上的錢(qián)只能用來(lái)繳納本人或直系親屬的醫(yī)療費(fèi)。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，新加坡實(shí)行公積金制度，公積金由雇主和雇員共同繳納，養(yǎng)老保障公積金實(shí)質(zhì)上是一種完全積累模式，由中央公積金管理局依法管理。

雖然各國(guó)的社會(huì)保障體系在維護(hù)社會(huì)公平上各有差異，但公平始終是各國(guó)在社會(huì)保障制度發(fā)展過(guò)程中所秉承的主線(xiàn)。西方國(guó)家普遍建立起全民參與、覆蓋全面的社會(huì)保障體系，并通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政府轉(zhuǎn)移支付等手段，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助，既保證了全體社會(huì)成員機(jī)會(huì)平等地享受社會(huì)保障的權(quán)利，又有效地調(diào)節(jié)了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，并通過(guò)社會(huì)保障的收入再分配功能，縮小了社會(huì)成員之間的貧富差距，維護(hù)了社會(huì)公平。

我國(guó)的社會(huì)保障制度已經(jīng)有50余年的歷史。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)行以《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為代表的"低工資、高就業(yè)、高補(bǔ)貼、高福利"的國(guó)家包著企業(yè)，企業(yè)包著職工的統(tǒng)包政策。這種大一統(tǒng)的保障體制解除了職工的后顧之憂(yōu)，同時(shí)也喪失了"動(dòng)力"機(jī)制，乃至給后來(lái)的體制變革背上了沉重的歷史包袱。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)逐步走向獨(dú)立，企業(yè)保險(xiǎn)隨之走向社會(huì)統(tǒng)籌。但是，原有的高福利、高贍養(yǎng)費(fèi)率又導(dǎo)致高繳費(fèi)率，社會(huì)統(tǒng)籌的推進(jìn)異常艱辛。

基本思路進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的定位和國(guó)企改革的進(jìn)一步深化，我國(guó)社會(huì)保障制度開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)體制和制度創(chuàng)新的階段。在體制上，圍繞"一個(gè)中心、兩個(gè)確保、三條保障線(xiàn)"作了大量艱苦工作;在制度創(chuàng)新方面，將個(gè)人賬戶(hù)制度引入養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，形成"低水平、廣覆蓋、多層次、雙方負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合"的基本思路(如右圖)。

隨著市場(chǎng)化改革的加快，我國(guó)社會(huì)保障體系在維系經(jīng)濟(jì)改革和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、保障社會(huì)穩(wěn)定方面取得了一定成效。但也應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度還存在許多問(wèn)題，在維護(hù)社會(huì)公平方面做得還很不夠，主要表現(xiàn)在:

1.農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。我國(guó)社會(huì)保障體系在建立之初走的就是一條城鄉(xiāng)分割的道路，城市社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度存在巨大差異，并處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)。我國(guó)社會(huì)保障體系在建立之初就以城市為主，社會(huì)保障資金主要撥付給城市。到目前為止，我國(guó)城市社會(huì)保障建設(shè)已相當(dāng)完備，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助及最低生活保障制度，城市居民不但享有穩(wěn)定的制度保障，而且其社會(huì)保障水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民。相比之下，農(nóng)村的社會(huì)保障體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，養(yǎng)老保險(xiǎn)還沒(méi)有全面開(kāi)展，醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)也僅在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。從社會(huì)保障支出的量來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障城鄉(xiāng)差異更大。統(tǒng)計(jì)表明，1991-2005年城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。[5]這種城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障制度，嚴(yán)重扭曲了社會(huì)保障制度的公平原則，人們僅僅因?yàn)槌錾淼某青l(xiāng)差異，其享受的"福利待遇"便有天壤之別。這種制度安排不但沒(méi)有維護(hù)社會(huì)公平，反而加劇了城鄉(xiāng)差距，與社會(huì)公平保障體系的要求十分不符。

2.尚未建立面向農(nóng)民工等邊緣群體的社會(huì)保障制度。農(nóng)民工作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，其為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。但在現(xiàn)行的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，從農(nóng)村分離出來(lái)的農(nóng)民工并沒(méi)有被城市所接受，他們既不是真正意義上的農(nóng)民，也不是純粹的工人，在社會(huì)保障體系中亦被邊緣化。我國(guó)頒布實(shí)施的城市居民最低生活保障條例中就明確規(guī)定:持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這種保障便把進(jìn)城打工的農(nóng)民工排除在外。事實(shí)上，隨著市場(chǎng)化改革的深入，農(nóng)民工已經(jīng)成為城市不可缺少的組成部分。許多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)到城市打工，從事著許多高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的工作，辛勤的工作卻得不到基本的社會(huì)保障，這對(duì)他們是極大的不公。而且農(nóng)民工與城市居民相比，農(nóng)民工往往面臨更大的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、工傷風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)等，他們承受風(fēng)險(xiǎn)的能力也更弱，更需要社會(huì)保障的扶助。這是社會(huì)公平保障體系建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。

3.收入調(diào)節(jié)力度較弱，再分配功能扭曲。社會(huì)保障制度的一個(gè)重要功能就是通過(guò)收入再分配來(lái)調(diào)節(jié)貧富差距，"熨平"社會(huì)不公，以實(shí)現(xiàn)保證社會(huì)公平和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。但在實(shí)踐中，我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度的調(diào)節(jié)力度弱化，收入再分配功能扭曲，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。以2001年為例，該年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比為2.90，而含社會(huì)保障收入之后，上升為3.44，社會(huì)保障使城鄉(xiāng)居民收入差距增加了18%。這說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度不但沒(méi)有發(fā)揮再分配的"調(diào)節(jié)器"作用，反而還拉大了這一趨勢(shì)。即使對(duì)城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障來(lái)看，也存在不合理的地方。城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障主要局限于政府機(jī)關(guān)、國(guó)有單位等，而一些個(gè)體戶(hù)、私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)則被邊緣化，甚至游離于其外。社會(huì)保障在不同行業(yè)、不同所有制之間的待遇存在較大差異，形成的結(jié)果通常是，效益越好的企業(yè)或單位，職工收入越高，社會(huì)保障反而越全面，與社會(huì)保障的初衷背道而馳。如現(xiàn)在社會(huì)比較關(guān)注的一些壟斷部門(mén)的職工，其工資本身就明顯偏高，再加上社會(huì)保障的二次分配，與其他部門(mén)的職工的收入差距更加明顯。

公平原則的提出，為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)提供了新的方向和思路，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)社會(huì)公平保障體系建設(shè)包括:

1.積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，保障每一位公民享受社會(huì)保障的權(quán)利。農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題，已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)公平保障體系建設(shè)的主要障礙，有必要積極推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。(1)盡快建立和完善農(nóng)村最低生活保障及救災(zāi)制度。最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享受的基本權(quán)利，是農(nóng)村居民維持生活的最后防線(xiàn)。相對(duì)于城鎮(zhèn)居民相對(duì)完善的最低生活保障制度，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度可以根據(jù)農(nóng)村的具體發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以根據(jù)情況適時(shí)地實(shí)現(xiàn)與城市最低生活保障制度的銜接。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)加大中央財(cái)政支持力度，保證農(nóng)村貧困農(nóng)民的基本生存需要。(2)盡快建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。對(duì)于農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，要進(jìn)一步完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，可通過(guò)稅、費(fèi)留存轉(zhuǎn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的辦法來(lái)解決貧困地區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題;對(duì)于富裕地區(qū)，可鼓勵(lì)農(nóng)民適當(dāng)繳納一定費(fèi)用再建立個(gè)人賬戶(hù)。

2.完善我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，建立有效的籌資、繳費(fèi)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面。其一，要進(jìn)一步開(kāi)辟社會(huì)保障的籌資渠道，彌補(bǔ)社會(huì)保障資金的缺口。一方面，借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)征社會(huì)保障稅。我國(guó)目前社會(huì)保障資金主要采用繳費(fèi)的方式，這使得籌資方式的約束力較差，開(kāi)征社會(huì)保障稅增強(qiáng)了籌資剛性，提高了社會(huì)保障抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有利于建立一個(gè)比較穩(wěn)定的規(guī)范的收入來(lái)源渠道。另一方面，針對(duì)高收入人群征收個(gè)人收入累進(jìn)稅、遺產(chǎn)稅等也是拓寬資金來(lái)源、縮小居民收入差距的有效手段。其二，應(yīng)盡快把農(nóng)民工納入到社會(huì)保障體系中來(lái)。對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)于已經(jīng)城市化的農(nóng)民工(常年居住在城市，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的生活來(lái)源和相對(duì)固定的住所等)，逐步接納到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來(lái);對(duì)于其他的農(nóng)民工，也不能置之不理，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r，設(shè)立專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。

3.堅(jiān)持公平原則，加大社會(huì)保障再分配調(diào)節(jié)力度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人收入水平反向關(guān)聯(lián)的彈性保障支付機(jī)制。我國(guó)應(yīng)改變目前按人頭實(shí)施保障的傳統(tǒng)做法，建立起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人收入水平反向關(guān)聯(lián)的彈性保障支付機(jī)制。這就要求社會(huì)保障體系逐漸向低收入人群轉(zhuǎn)移，而對(duì)于自我保障能力很強(qiáng)的人，則應(yīng)減少社會(huì)保障投入。為此，政府要加強(qiáng)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，增加財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入，主要用于兩個(gè)方面:一是增加對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)助支出，這既可以增加對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金的投入，落實(shí)破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)職工的分流安置，又可彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌缺口，化解轉(zhuǎn)軌時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn);二是增加對(duì)社會(huì)福利性社會(huì)救濟(jì)和優(yōu)撫的投入，強(qiáng)化對(duì)低收入階層的救助，保障公民的基本生存需要。

4.加強(qiáng)社會(huì)公平保障體系的立法工作。強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平是社會(huì)公平保障制度的內(nèi)在要求，它必須以社會(huì)保障法律制度的統(tǒng)一性來(lái)具體實(shí)現(xiàn)。社會(huì)公平保障體系建設(shè)離不開(kāi)法律法規(guī)的支持、監(jiān)督和引導(dǎo)。主要包括:制定社會(huì)保障基本法--《社會(huì)保障法》，明確實(shí)施社會(huì)保障的基本原則、范圍及項(xiàng)目;加快社會(huì)保障項(xiàng)目的單項(xiàng)法規(guī)建設(shè)，逐步制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》、《失業(yè)保險(xiǎn)法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》等法律;建立完善社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善其工作職能，保障勞動(dòng)者的社會(huì)保障權(quán)益不受侵犯。