一、現(xiàn)行社會(huì)保障體系的主要缺陷

　　改革開放以來(lái)，尤其是最近10多年來(lái)，我國(guó)在社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，取得了重大的進(jìn)展，為社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)。但是，由于理念、思路、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中存在的各種偏差，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展還存在許多問(wèn)題，社會(huì)保障體系運(yùn)行的績(jī)效還不能令人滿意。我們從以下幾個(gè)方面來(lái)討論。

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)保障對(duì)縮小收入差距的貢獻(xiàn)不足

　　社會(huì)保障以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為己任，因此，要通過(guò)社會(huì)保障制度的實(shí)施逐步縮小收入差距，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、提高低收入群體的消費(fèi)能力和消費(fèi)信心，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障制度在這方面還有差距。

　　1、社會(huì)保障制度安排的群體差異。按照《憲法》的精神和社會(huì)保障的原理，任何一個(gè)社會(huì)成員都享有社會(huì)保障的權(quán)利。但是，現(xiàn)行社會(huì)保障體系中的部分項(xiàng)目對(duì)不同社會(huì)群體在制度安排上有較大的差別，一部分社會(huì)成員享有比較完備的社會(huì)保障，而另一部分社會(huì)成員只能享受少量社會(huì)保障項(xiàng)目，或者其保障待遇存在較大的差別。這種差別主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)和其他勞動(dòng)者之間。在城鄉(xiāng)之間，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者一般享有政府提供的比較完整的社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)，而農(nóng)村勞動(dòng)者則沒(méi)有這么多的保障，他們?nèi)狈ι鐣?huì)化的生育保障、就業(yè)保障、職業(yè)傷害保障和住房保障，近幾年推行的合作醫(yī)療制度的保障水平很低，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋率很低且保障待遇也很低。在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和其他勞動(dòng)者之間，社會(huì)保障的待遇差別很大。養(yǎng)老保障方面，國(guó)家機(jī)關(guān)和全額撥款事業(yè)單位退休人員的退休工資一般是企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金的兩倍以上，而大多數(shù)老年農(nóng)民則未能得到政府提供的一分錢養(yǎng)老金。醫(yī)療保障的待遇差距也很明顯：機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工，除了有基本醫(yī)療保險(xiǎn)外，還有公務(wù)員醫(yī)療補(bǔ)助，而企業(yè)職工往往只有基本醫(yī)療保險(xiǎn)，很少有補(bǔ)充性醫(yī)療保險(xiǎn)。從這幾年的情況看，各個(gè)群體的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)籌資額度之比大約為——農(nóng)民：城鎮(zhèn)居民：企業(yè)職工：公務(wù)員=1：3：10：20。

　　2、社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際覆蓋率不高。社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)中勞動(dòng)者的基本權(quán)益。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的努力，各地社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面逐步擴(kuò)大，但與全覆蓋的要求相比仍然還有一定差距，未能做到“應(yīng)保盡?！?。這表明，還有一部分勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益尚未實(shí)現(xiàn)。根據(jù)我們的調(diào)查，下列幾個(gè)人群的社會(huì)保險(xiǎn)參保率較低。一是私營(yíng)企業(yè)職工和個(gè)體工商戶的雇工。二是建筑、商貿(mào)類企業(yè)職工。三是個(gè)體勞動(dòng)者、靈活就業(yè)人員。四是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)以及民辦非企業(yè)單位中的外地農(nóng)民工。社會(huì)保險(xiǎn)參保率不高的主要原因有三：一是制度設(shè)計(jì)不合理?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)時(shí)貫徹了 “社會(huì)保險(xiǎn)制度改革為國(guó)有企業(yè)改革配套”的原則，使得這些制度難以適應(yīng)私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等非國(guó)有部門、以及處于高速流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工的參保需要。二是社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難，使得處于流動(dòng)狀態(tài)的勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，影響了他們參保的積極性。三是部分地方政府認(rèn)識(shí)不到位，社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法力度不夠。

　　3、最低生活保障制度能緩解貧困但對(duì)縮小收入差距作用不大。最低生活保障制度是一項(xiàng)十分重要的社會(huì)保障制度，我國(guó)先后在城鄉(xiāng)逐步實(shí)施。這一制度的實(shí)施，為全體國(guó)民提供了保障基本生活的最后一道防線。但是，該項(xiàng)制度定位于緩解貧困，而不是縮小收入差距。關(guān)于這一點(diǎn)，李實(shí)教授有過(guò)實(shí)證研究，他的結(jié)論是：最低生活保障制度對(duì)于緩解貧困有作用，對(duì)縮小收入差距作用很小。

　?。ǘ┥鐣?huì)保障對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需貢獻(xiàn)不足

　　社會(huì)保障制度的普遍實(shí)施，將通過(guò)基金給付以增加全社會(huì)的消費(fèi)，同時(shí)因?yàn)橛斜Ｕ隙黾永习傩盏南M(fèi)信心，也可以通過(guò)發(fā)展社會(huì)保障相關(guān)的產(chǎn)業(yè)而促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然而，我國(guó)目前離這種理想狀態(tài)還有較大的差距。

　　1、部分人群、部分風(fēng)險(xiǎn)未納入制度化保障。如前所述，目前政府為農(nóng)村居民設(shè)置的社會(huì)保障項(xiàng)目較少，因此還有一個(gè)龐大的群體的風(fēng)險(xiǎn)保障體系不全。而且，即便是已經(jīng)設(shè)置明確可以參加的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，還有很多人沒(méi)有加入，也就是實(shí)際覆蓋率不高，這就意味著還有很多人缺乏社會(huì)保險(xiǎn)。

　　2、部分人群、部分項(xiàng)目的保障水平較低。由于制度定位的原因，現(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障待遇和籌資水平都很低，農(nóng)村醫(yī)療救助的籌資水平也很低，所以，農(nóng)民健康保障的水平依然很低，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用主要依靠自己解決。養(yǎng)老保障方面，最近政府出臺(tái)了關(guān)于農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的新辦法，其籌資和保障水平也很低，且只是在10％的地方試點(diǎn)。

　　3、部分人群、部分項(xiàng)目的保障得而又失。由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移難，許多流動(dòng)就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受到損害，尤其是大量的農(nóng)民工，他們往往被作為“新人”對(duì)待，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能接續(xù)，只能選擇退保，而退保只能拿到個(gè)人賬戶這部分。這就意味著他或她的基礎(chǔ)養(yǎng)老金權(quán)益全部喪失。更有甚者，由于種種原因，一些農(nóng)民工連個(gè)人賬戶積累額也沒(méi)能得到。還有一部分“中人”，由于一些地方不承認(rèn)本地區(qū)以外的視同繳費(fèi)年限，因而這部分權(quán)益喪失。

　　4、部分人群、部分項(xiàng)目的保障有名無(wú)實(shí)。根據(jù)我在部分地區(qū)的調(diào)查，某些地方工作不到位，某些地方資金不到位，導(dǎo)致最低生活保障制度和部分專項(xiàng)救助項(xiàng)目難以全面落實(shí)，使得部分保障項(xiàng)目有名無(wú)實(shí)。

　　5、社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分。社會(huì)保障相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，例如老年服務(wù)業(yè)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、老年用品制造業(yè)等的發(fā)展，不僅能夠滿足社會(huì)保障事業(yè)的需要，而且可以形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，但由于制度和政策不到位，目前我國(guó)均比較薄弱。

　?。ㄈ┠承┱卟焕谏鐣?huì)穩(wěn)定與和諧

　　社會(huì)保障制度安排必須有長(zhǎng)遠(yuǎn)而系統(tǒng)的考慮，然而，由于缺乏科學(xué)的決策機(jī)制，這幾年我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域有不少非理性的決策，影響著社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

　　1、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、某些省市國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位繼續(xù)執(zhí)行公費(fèi)醫(yī)療制度。1998年以來(lái)，全國(guó)各地絕大多數(shù)地方進(jìn)行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，普遍實(shí)施職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但是，迄今為止中央國(guó)家機(jī)關(guān)和部分省市的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位尚未進(jìn)行社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，仍然執(zhí)行建國(guó)初期（1950年代）建立的公費(fèi)醫(yī)療制度。由于新舊制度的待遇差距較大，群眾對(duì)此反響強(qiáng)烈。

　　2、事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)。近10年來(lái)，農(nóng)村、企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障待遇差距越拉越大，引起了社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。前幾年，中央多次提出要加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，但是2008年卻提出只對(duì)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革試點(diǎn)，后來(lái)又由于輿論反對(duì)聲音強(qiáng)烈而暫緩。這就導(dǎo)致了各相關(guān)群體間的矛盾。

　　3、企業(yè)養(yǎng)老金大幅提標(biāo)。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平過(guò)高，企業(yè)養(yǎng)老金相對(duì)較低，這幾年政府持續(xù)大幅度提高企業(yè)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，這雖然在一定程度上緩解了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間養(yǎng)老金待遇過(guò)分懸殊的矛盾，但同時(shí)也大大增加了基金的支付壓力，造成了企業(yè)在職人員工資與退休人員養(yǎng)老金的倒掛現(xiàn)象，并且擴(kuò)大了城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距等一系列負(fù)面影響。

　　4、為農(nóng)民工單建社會(huì)保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度難以適應(yīng)處于高速流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工的參保需求，為解決這一問(wèn)題，有人提出要為農(nóng)民工單獨(dú)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度。這種觀點(diǎn)者名為“從實(shí)際出發(fā)”，實(shí)質(zhì)是把農(nóng)民工當(dāng)作“二等公民”，理所當(dāng)然地受到學(xué)界的嚴(yán)厲批評(píng)和社會(huì)輿論的譴責(zé)。

　　5、社會(huì)保障某項(xiàng)項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，加上社會(huì)保險(xiǎn)基金投資實(shí)際回報(bào)率低，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)居民社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金和土地被征用人員社會(huì)保障制度均存在嚴(yán)重的基金風(fēng)險(xiǎn)，這在很大程度上影響到國(guó)民對(duì)于社會(huì)保障的信心。

　　6、地區(qū)間政策不平衡。由于社會(huì)保障決策機(jī)制的缺陷，各地出臺(tái)的社會(huì)保障政策不平衡，導(dǎo)致互相攀比，引出眾多的矛盾。

　　二、社會(huì)保障體系建設(shè)理念反思

　　近幾年社會(huì)保障領(lǐng)域面臨的問(wèn)題，尤其是在經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，與社會(huì)保障理念有密切關(guān)系。理念的偏差，導(dǎo)致指導(dǎo)思想的偏差，進(jìn)而導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的缺陷，因而實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中必然會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。從這幾年的出現(xiàn)的問(wèn)題看，社會(huì)保障理念的偏差集中在下列幾個(gè)問(wèn)題上。

　?。ㄒ唬┥鐣?huì)保障對(duì)象：市民，還是全體國(guó)民？

　　從學(xué)理上講，社會(huì)保障權(quán)是公民權(quán)，因此，社會(huì)保障制度的覆蓋對(duì)象是全體國(guó)民。作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系核心部分的社會(huì)保險(xiǎn)，早期只是覆蓋工薪勞動(dòng)者，但隨著時(shí)代的變遷，許多國(guó)家通過(guò)政府直接經(jīng)辦保險(xiǎn)以解決國(guó)民部分風(fēng)險(xiǎn)保障問(wèn)題，于是，部分社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)擴(kuò)展為公民權(quán)。過(guò)去我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)在城鎮(zhèn)，現(xiàn)在應(yīng)該讓農(nóng)民享受“國(guó)民待遇”。前段時(shí)間，還有領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為“農(nóng)民，國(guó)家沒(méi)有承諾給予保障”，在這些人眼里，給農(nóng)民一些社會(huì)保障是一種恩惠，這是很落后的觀點(diǎn)了，應(yīng)該盡快摒棄！

　　還有一種觀點(diǎn)，需要澄清。在1990年代，我國(guó)盛行一句話——“社會(huì)保險(xiǎn)制度改革為國(guó)有企業(yè)改革配套”， 這實(shí)際上是把社會(huì)保險(xiǎn)制度的地位定錯(cuò)了。在這種觀點(diǎn)指導(dǎo)下形成的現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)于私營(yíng)企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等非國(guó)有部門以及處于高速流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工的適應(yīng)性就很弱。于是社會(huì)保險(xiǎn)只是少數(shù)人的權(quán)利，而不是全體勞動(dòng)者的權(quán)利。事實(shí)上，社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)當(dāng)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中一個(gè)獨(dú)立的運(yùn)行體系，全體勞動(dòng)者都應(yīng)該受到社會(huì)保險(xiǎn)體系的保障。

　?。ǘ┥鐣?huì)保障目標(biāo)：縮小收入差距，還是擴(kuò)大收入差距？

　　社會(huì)保障的核心價(jià)值是追求社會(huì)公平，因此，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)以縮小收入差距為目標(biāo)，但是，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障的部分項(xiàng)目在制度設(shè)計(jì)時(shí)還沒(méi)有貫徹這一原則。例如，現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保障和社會(huì)醫(yī)療保障項(xiàng)目中，越是地位高、收入高的人群，其社會(huì)保障項(xiàng)目越全、其保障待遇越高；反之，地位越低、收入越低的人群，其社會(huì)保障項(xiàng)目越少、其保障待遇則越低。前者在一次分配時(shí)已經(jīng)得到較多的利益了，在二次分配時(shí)繼續(xù)多得利；后者在一次分配時(shí)利益少，二次分配時(shí)利益還是少。從這個(gè)意義上說(shuō)，我們的這種再分配制度強(qiáng)化了收入差距。更令人不安的是，今年出臺(tái)的國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，竟然提出多繳費(fèi)者可以得到更多的財(cái)政補(bǔ)貼，這必然導(dǎo)致農(nóng)村中窮者越窮、富者越富。

　?。ㄈ┥鐣?huì)保障體系：多層次，還是單一層次？

　　十多年以前，學(xué)界基本達(dá)成共識(shí)——社會(huì)保障制度改革的原則是“廣覆蓋、低水平、多層次”，這幾年有新的更加完整的提法——全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)。所謂全覆蓋，就是要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，這里有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題需要明確：一是哪些項(xiàng)目覆蓋城鄉(xiāng)居民？二是其保障水平如何？所謂?；?，就是要確定適度的保障水平，這個(gè)水平要根據(jù)社會(huì)成員風(fēng)險(xiǎn)保障的基本需要與社會(huì)的籌資能力來(lái)確定，也就是通常所說(shuō)的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。所謂多層次，是指社會(huì)保障體系由基本保障和補(bǔ)充保障兩部分構(gòu)成，政府直接舉辦的各社會(huì)保障項(xiàng)目只提供社會(huì)成員的基本保障，這是第一層次。在此基礎(chǔ)上，充分利用社會(huì)力量發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)保障事業(yè)，包括家庭、各用人單位、各社會(huì)團(tuán)體、各類民間組織，建立第二層次、第三層次的保障。所謂可持續(xù)，即社會(huì)保障的各項(xiàng)制度要能夠長(zhǎng)期持續(xù)健康地運(yùn)行。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的可持續(xù)，需要：適度的保障水平＋科學(xué)的制度設(shè)計(jì)＋有效的管理服務(wù)。其中確定適度的保障水平十分關(guān)鍵。只有?；?，才能全覆蓋；只有?；荆拍芸沙掷m(xù)；只有?；荆拍芙⑵鸲鄬哟物L(fēng)險(xiǎn)保障體系。

　?。ㄋ模┥鐣?huì)保障責(zé)任：政府、用人單位、勞動(dòng)者、社會(huì)成員各自承擔(dān)什么責(zé)任？

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，政府具有為全體社會(huì)成員提供基本風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)的職責(zé)，因此，社會(huì)保障項(xiàng)目根據(jù)社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)保障需求與政府的職責(zé)來(lái)確定。一般認(rèn)為基本生活保障、住房保障、生育保障、教育保障、就業(yè)保障、職業(yè)傷害保障、健康保障、養(yǎng)老保障等是社會(huì)保障的基本項(xiàng)目。對(duì)于這些項(xiàng)目，政府應(yīng)該直接提供保障服務(wù)，但政府所提供的服務(wù)只是基本的保障，而不是高水平的、很體面的保障，否則就會(huì)影響社會(huì)效率，培養(yǎng)出懶漢來(lái)。對(duì)于基本項(xiàng)目以外、基本保障水平以上的那部分風(fēng)險(xiǎn)保障需求，應(yīng)該借助社會(huì)的力量和市場(chǎng)的機(jī)制來(lái)滿足，此時(shí)政府的職責(zé)是制定有關(guān)規(guī)則，并承擔(dān)監(jiān)管之職責(zé)，以保證其規(guī)范、健康、有序地運(yùn)行，而不是直接包辦。此外，還需要明確各級(jí)政府之間的職責(zé)，妥善處理中央與地方關(guān)系、上下級(jí)政府關(guān)系和地區(qū)之間的利益關(guān)系。

　　三、“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)保障改革與建設(shè)的重點(diǎn)

　　“十二五”期間，我國(guó)社會(huì)保障體系改革與建設(shè)的主要目標(biāo)是進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)保障制度的公平性和可持續(xù)性，進(jìn)一步提高社會(huì)保障制度運(yùn)行的績(jī)效，具體地說(shuō)，有以下幾個(gè)方面：一是社會(huì)保障各基本項(xiàng)目在“制度全覆蓋”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“人員全覆蓋”；二是控制和縮小社會(huì)保障待遇的群體差別；三是為社會(huì)保障各項(xiàng)目長(zhǎng)期持續(xù)健康運(yùn)行打好基礎(chǔ)。為此，必須完善體系、優(yōu)化制度。

　　（一）完善體系

　　根據(jù)前面的討論，我們需要一個(gè)更加有效的社會(huì)保障體系，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。這里的關(guān)鍵是要以社會(huì)公平的理念，以縮小群體間基本保障待遇差距為目標(biāo)，進(jìn)一步完善多層次社會(huì)保障體系?，F(xiàn)階段的重點(diǎn)任務(wù)是：

　　1、加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。要朝著社會(huì)養(yǎng)老保障制度全社會(huì)統(tǒng)一的方向，加快改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度，改造職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)全體工薪勞動(dòng)者（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)及各類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織中的從業(yè)人員）社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，再創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，統(tǒng)一后的基本模式是——國(guó)民年金＋個(gè)人賬戶。機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革的核心是，制定科學(xué)合理的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，達(dá)成合理的目標(biāo)替代率，妥善處理歷史問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)新舊制度的平穩(wěn)過(guò)渡。

　　2、加快建立老年津貼制度。根據(jù)現(xiàn)行制度安排，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要有三個(gè)：一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度，以國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位正式在編人員為保障對(duì)象；二是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以企業(yè)和其他各類社會(huì)組織成員以及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者為保障對(duì)象；三是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以農(nóng)民為保障對(duì)象。從制度安排看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋對(duì)象以外的城鎮(zhèn)居民尚缺乏社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障。從制度實(shí)際推進(jìn)的情況看，城鎮(zhèn)缺乏社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障的人群約占城鎮(zhèn)人口的30%，這里包括現(xiàn)在已經(jīng)處于老齡階段無(wú)法參加現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的老年人，也包括尚未參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的中青年人；在農(nóng)村，由于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度剛剛試行，未參保的比率在80%以上。為了盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障覆蓋全民的目標(biāo)，建議在“十二五”期間盡早實(shí)施老年津貼制度。所謂老年津貼制度，即由政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排資金為老年居民提供生活津貼。這一制度在國(guó)際有成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，例如加拿大、澳大利亞、丹麥等國(guó)；在國(guó)內(nèi)，上海市、北京市、浙江省、廣東省和江蘇省的部分地區(qū)也有成效很好的探索?，F(xiàn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也是老年津貼制度與個(gè)人賬戶制度的結(jié)合，因此，凡已實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū)可以認(rèn)為已經(jīng)建立了農(nóng)民老年津貼制度?！笆濉逼陂g的重點(diǎn)是為城鎮(zhèn)老年居民和尚未施行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度地區(qū)的老年農(nóng)民實(shí)施老年津貼制度。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠覆蓋100%的國(guó)民，因此，我國(guó)老年津貼制度還要準(zhǔn)備為由于各種原因而未能參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人群提供最低的養(yǎng)老補(bǔ)助。

　　3、加快中央國(guó)家機(jī)關(guān)和部分省市國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)醫(yī)療保障制度改革。目前，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和部分省市的國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位尚未進(jìn)行社會(huì)醫(yī)療保障制度改革，仍然執(zhí)行建國(guó)初期（1950年代）建立的公費(fèi)醫(yī)療制度。這是社會(huì)醫(yī)療保障領(lǐng)域不公平的一個(gè)重要表現(xiàn)，建議在“十二五”期間完成改革。

　　4、加快城鄉(xiāng)居民社會(huì)醫(yī)療保障制度整合。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)醫(yī)療保障體系由職工醫(yī)保、城居醫(yī)保、新農(nóng)合和醫(yī)療救助組成，簡(jiǎn)稱“三險(xiǎn)一助”或“3＋1”模式。未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是從“3＋1”模式發(fā)展成為“2＋1”模式，再發(fā)展到“1＋1”模式。這里的“2＋1”是指職工醫(yī)保＋城鄉(xiāng)居民醫(yī)保＋醫(yī)療救助，其中城鄉(xiāng)居民醫(yī)保是指將新農(nóng)合與城居醫(yī)保整合之后的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，在這一模式下，凡有工作單位的勞動(dòng)者強(qiáng)制參加職工醫(yī)保，其他勞動(dòng)者和社會(huì)成員參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保?！?＋1”是指全民醫(yī)療保險(xiǎn)＋醫(yī)療救助，這一模式下，全體社會(huì)成員均參加統(tǒng)一的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，再輔之以醫(yī)療救助。事實(shí)上，新農(nóng)合與城居醫(yī)保制度是性質(zhì)完全相同的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，由于分屬不同的部門經(jīng)辦管理，制度之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)，出現(xiàn)兩個(gè)參保群體間待遇攀比、重復(fù)參保等現(xiàn)象，造成財(cái)政重復(fù)補(bǔ)助、重復(fù)建設(shè)和社會(huì)資源浪費(fèi)。因此，要根據(jù)城市化和社會(huì)醫(yī)療保障體系發(fā)展的趨勢(shì)，按照社會(huì)醫(yī)療保障制度公平性、可持續(xù)性和資源優(yōu)化配置的原則，積極推進(jìn)這兩項(xiàng)制度的整合，提高其籌資水平與保障待遇水平，并創(chuàng)造條件逐步與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并軌，朝著全民健保制度的方向努力。

　　5、積極探索農(nóng)民意外傷害保障機(jī)制。按照現(xiàn)行制度安排，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織均有職業(yè)傷害保障制度（工傷保險(xiǎn)制度）。農(nóng)民也是勞動(dòng)者，也有職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)，但是一直沒(méi)有職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障制度。倘若農(nóng)民勞動(dòng)受傷，只能由自己負(fù)責(zé)，主要原因是，無(wú)法運(yùn)用社會(huì)化籌資手段，建立社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。我們認(rèn)為，應(yīng)該積極探索。不一定要采取純粹的社會(huì)保險(xiǎn)手段，而是可以采用政府補(bǔ)貼、支持并委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦的方法來(lái)進(jìn)行。

　　6、積極探索城鄉(xiāng)居民（農(nóng)民、非正規(guī)就業(yè)者和城鎮(zhèn)居民）生育保障機(jī)制。近十多年來(lái)，農(nóng)民工數(shù)量大幅度增加，但生育保險(xiǎn)參保人數(shù)并未同步增加，“打工妹”的生育保障問(wèn)題十分突出。事實(shí)上，現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度只有少數(shù)人享受，農(nóng)村居民長(zhǎng)期以來(lái)都沒(méi)有生育保障，城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)人群也沒(méi)有生育保障，因此，今后一個(gè)時(shí)期，我們需要在這個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)，積極探索城鄉(xiāng)居民生育保障機(jī)制。

　　7、加快發(fā)展補(bǔ)充性保險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，最佳的風(fēng)險(xiǎn)處理方案通常是多種風(fēng)險(xiǎn)處理措施的組合，因此，需要建立多層次社會(huì)保障體系。再?gòu)娜肆Y源管理的視角出發(fā)，各用人單位應(yīng)當(dāng)依法為員工辦理各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)通過(guò)形式多樣的補(bǔ)充性保障——員工福利計(jì)劃以吸引人才和留住人才。因此，政府要制定政策，鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)和互助合作型保險(xiǎn)，其中商業(yè)保險(xiǎn)由保險(xiǎn)公司舉辦，互助合作保險(xiǎn)則是指民間組織舉辦的各種不以營(yíng)利為目的的保險(xiǎn)。

　　8、大力發(fā)展慈善事業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)業(yè)。慈善事業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)保障體系中占有重要地位。發(fā)展慈善事業(yè)需要有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，也有賴于政府職能的準(zhǔn)確定位，同時(shí)需要建立良好的機(jī)制，以規(guī)范慈善活動(dòng)行為，提高慈善活動(dòng)的效率和社會(huì)公信力，從而實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展。與此同時(shí)，要積極發(fā)展老年服務(wù)業(yè)、老年用品制造業(yè)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)保障服務(wù)產(chǎn)業(yè)，以進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系，并促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　9、進(jìn)一步提升社會(huì)保障經(jīng)辦與服務(wù)能力。社會(huì)保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，既要有良好的體系設(shè)計(jì)和科學(xué)的制度安排，又要有高效的管理和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，一要科學(xué)、規(guī)范設(shè)置社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；二要加強(qiáng)政策制定、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、監(jiān)察、爭(zhēng)議處理、基層服務(wù)等環(huán)節(jié)的隊(duì)伍建設(shè)，逐步提高社會(huì)保障經(jīng)辦人員素質(zhì)；三要提升社會(huì)保障管理、經(jīng)辦的信息化程度。

　?。ǘ﹥?yōu)化制度社會(huì)保障是長(zhǎng)期的事業(yè)，各項(xiàng)社會(huì)保障制度必須能夠持續(xù)健康運(yùn)行，但是現(xiàn)行某些制度還存在嚴(yán)重的缺陷。因此，要順應(yīng)城市化、人口老齡化、勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化和就業(yè)形式多樣化的趨勢(shì)，優(yōu)化社會(huì)保障制度，增強(qiáng)開放性、包容性和科學(xué)性，降低基金風(fēng)險(xiǎn)，提高實(shí)際覆蓋率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　1、改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度。現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)際覆蓋率不高，且其可持續(xù)性受到質(zhì)疑，亟待改進(jìn)。關(guān)鍵是要增強(qiáng)其社會(huì)保險(xiǎn)制度的科學(xué)性、開放性和包容性。

　?。?）要明確社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍，任何用人單位及其員工毫無(wú)例外的均應(yīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)。

　?。?）要根據(jù)勞動(dòng)者基本風(fēng)險(xiǎn)的保障需求和政府職責(zé)合理確定社會(huì)保險(xiǎn)各個(gè)項(xiàng)目的保障待遇水平，建立科學(xué)的約束機(jī)制，控制社會(huì)保險(xiǎn)待遇的非理性增長(zhǎng)。

　　（3）完善社會(huì)保險(xiǎn)籌資機(jī)制，加大財(cái)政投入，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，規(guī)范繳費(fèi)行為，降低綜合費(fèi)率，減輕用人單位的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，建立資金儲(chǔ)備，改善籌資結(jié)構(gòu)。

　　（4）實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)障礙轉(zhuǎn)移。積極創(chuàng)造條件，尋找提高社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次與明確地方政府責(zé)任的結(jié)合點(diǎn)，改進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)辦法，建立地區(qū)間社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益結(jié)算機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

　?。?）要對(duì)歷史債務(wù)進(jìn)行估算、分析，并作出妥善的處理，減少代際矛盾。

　?。?）拓寬社會(huì)保險(xiǎn)籌資渠道，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的水平，降低社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行成本。

　?。?）建立健全社會(huì)保險(xiǎn)精算制度，使社會(huì)保險(xiǎn)基金管理建基于科學(xué)的理論與方法。

　　2、逐步降低社會(huì)救助和社會(huì)福利制度的戶籍關(guān)聯(lián)度。社會(huì)救助和社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分，這些年我國(guó)在社會(huì)救助與社會(huì)福利制度有許多創(chuàng)新，為社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，有一難點(diǎn)一直沒(méi)有突破，那就是社會(huì)救助、社會(huì)福利與戶籍制度密切關(guān)聯(lián)。某人具有某地的城鎮(zhèn)戶籍，意味著他（她）可以享受當(dāng)?shù)卣峁?、與城鎮(zhèn)戶籍相關(guān)、具有排他性的若干公共服務(wù)，例如，城鎮(zhèn)居民最低生活保障、教育救助、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、住房救助等各項(xiàng)社會(huì)救助服務(wù)；經(jīng)濟(jì)適用房制度、廉租房制度和租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排等住房福利待遇；子女在城鎮(zhèn)公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。所以，城鎮(zhèn)戶籍是有相當(dāng)含金量的一種權(quán)利。外來(lái)就業(yè)人員一般不享有這些權(quán)利，所以，其在城鎮(zhèn)生活的成本和風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)戶籍人口。從城市化、勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)看，社會(huì)救助、社會(huì)福利與戶籍制度的這種關(guān)聯(lián)度應(yīng)當(dāng)逐步降低。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于兩個(gè)方面。一是確立社會(huì)救助與社會(huì)福利的公民權(quán)利，二是合理界定當(dāng)事人對(duì)于本居住地的貢獻(xiàn)。我們建議，根據(jù)當(dāng)事人在本居住地居住時(shí)間的長(zhǎng)短來(lái)分類確定其享受社會(huì)救助與社會(huì)福利的權(quán)利，而不是現(xiàn)在用是否擁有戶籍來(lái)簡(jiǎn)單分類。此外，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是尋找一種有效的融資機(jī)制，逐漸把這些城鎮(zhèn)公共服務(wù)內(nèi)容提供給那些已經(jīng)進(jìn)入城市、并以城市為主要收入來(lái)源和生活地的農(nóng)村戶籍人員。

　　3、優(yōu)化社會(huì)保障制度運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行，需要有適宜的社會(huì)環(huán)境，其中包括人口生育政策、退休政策、醫(yī)療衛(wèi)生體制、藥品流通體制、社會(huì)誠(chéng)信體系、金融體系等。由于計(jì)劃生育政策、尤其是獨(dú)生子女政策的有效實(shí)施，我國(guó)部分地區(qū)面臨著人口老齡化的壓力和勞動(dòng)力短缺的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在繼續(xù)穩(wěn)定人口總規(guī)模的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)移到改善人口結(jié)構(gòu)、提高人口素質(zhì)上。所以要在穩(wěn)定低生育水平的前提下，適時(shí)適度調(diào)整生育政策，建議在雙方獨(dú)生子女夫婦生育二孩政策的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)施城鄉(xiāng)一體的“一方為獨(dú)生子女的夫婦可以生育二個(gè)孩子”政策。在此之前，盡快取消鼓勵(lì)放棄生育的政策。隨著預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，退休政策需要作相應(yīng)的調(diào)整，建議在綜合分析利弊得失的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧就業(yè)與退休政策，適時(shí)適度提高法定退休年齡，并在有條件的地方實(shí)行彈性退休制，鼓勵(lì)推遲退休，杜絕提前退休，尤其是要建立提前退休者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)成本的分擔(dān)機(jī)制。要加快醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革，完善社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用結(jié)算機(jī)制，有效控制醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用上漲?，F(xiàn)階段，社會(huì)保障領(lǐng)域的不誠(chéng)信現(xiàn)象比較嚴(yán)重，用人單位瞞報(bào)員工人數(shù)、瞞報(bào)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)、少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象有之，保障對(duì)象騙取社會(huì)保障給付金的欺詐行為有之，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和藥品流通企業(yè)的非道德行為有之，因此，要建立有效的機(jī)制，懲惡揚(yáng)善，健全社會(huì)保障誠(chéng)信體系。