全國人大財經(jīng)委關(guān)于“十二五”規(guī)劃綱要社會保障問題的專題調(diào)研報告

根據(jù)全國人大常委會關(guān)于“十二五”規(guī)劃綱要編制若干重要問題專題調(diào)研工作的總體安排，全國人大財經(jīng)委成立了由韓寓群、烏日圖副主任委員負責，呂薇、李本公、何曉衛(wèi)、周堅衛(wèi)、湯小泉、胡浩委員等參加的調(diào)研組，于2010年4月至6月就社會保障問題開展了專題調(diào)研。調(diào)研組在京聽取了國家發(fā)改委、財政部、人力資源和社會保障部等部門的情況匯報以及中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等單位的專家意見；赴天津、北京、廣東、四川、重慶、福建、安徽等七省市進行了實地調(diào)研，與地方政府有關(guān)部門、經(jīng)辦機構(gòu)以及參保人員深入座談。在此基礎(chǔ)上，調(diào)研組經(jīng)過認真分析研究，并結(jié)合近兩年財經(jīng)委對社會保障問題的研究成果，提出以下調(diào)研報告。

一、“十一五”期間社會保障事業(yè)發(fā)展的基本情況

“十一五”期間，伴隨我國經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)較快發(fā)展，我國社會保障事業(yè)步入快速發(fā)展的歷史時期。各級政府以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障和改善民生為目的，加快推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，在制度構(gòu)建、資金投入、規(guī)范管理以及法制建設(shè)等諸多方面做了大量工作，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度建設(shè)方面有突破性進展，取得了改革開放以來最為顯著的成果。

（一）城鎮(zhèn)職工社會保險制度進一步完善。“十一五”期間，國務(wù)院和地方政府加大工作力度，進一步完善城鎮(zhèn)職工社會保險相關(guān)制度。著力推動城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，制定實施了基本養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法；研究建立全國范圍內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算機制，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度已在部分地區(qū)開始實施；各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)努力提高管理水平和服務(wù)意識，五項險種的覆蓋面都有了較大提高。根據(jù)人力資源和社會保障部提供的數(shù)據(jù)，截至2009年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險的參保人數(shù)已經(jīng)分別達到2.35億、2.20億、1.27億、1.49億和1.09億人，與“十五”期末相比，分別增長了約34％、59％、20％、75％和102％。社會保險的待遇水平也有了很大提高，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平2010年達到了月均1369元，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的最高支付限額提高到職工年均工資的6倍，失業(yè)、工傷、生育保險的待遇也都有所提高。

（二）開始建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，向全體居民“老有所養(yǎng)”的目標邁進。建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是“十一五”期間我國社會保障體系建設(shè)的一項重大舉措，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要組成部分。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立對確保農(nóng)村居民基本生活，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進社會公平，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定意義十分重大，同時對改善心理預(yù)期、促進消費、拉動內(nèi)需也具有重要作用。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推出，從制度上保證了農(nóng)民能夠定期領(lǐng)取養(yǎng)老金，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，對于改善農(nóng)民生活水平具有深遠歷史意義。2009年該制度在全國10％左右的縣市先行試點，2010年試點范圍擴大到了全國23%的縣市，目前已覆蓋近6000萬農(nóng)村居民，并受到了試點地區(qū)農(nóng)民的普遍歡迎。有關(guān)部門在前期試點基礎(chǔ)上，正在總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)制度，力爭盡早在全國范圍內(nèi)全面推行。

（三）全面推行城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會醫(yī)療保障體系。“十一五”期間，在完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，國務(wù)院在全國范圍內(nèi)繼續(xù)全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，目前參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的人員已經(jīng)超過8.3億。與此同時，各地開始全面實施城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，覆蓋范圍包括城鎮(zhèn)非就業(yè)居民、未成年人、大學(xué)生等特殊人群。2009年，中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見強調(diào)指出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層次醫(yī)療保障體系。經(jīng)過幾年的探索和實踐，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度一起，基本構(gòu)成了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會醫(yī)療保障體系。在此制度框架下，實際參加醫(yī)療保險和享受醫(yī)療保障的人數(shù)逐年大幅增長。

（四）建立實施農(nóng)村最低生活保障制度，社會福利事業(yè)健康快速發(fā)展。“十一五”期間，以最低生活保障制度為重點內(nèi)容的社會救濟取得突破性進展，覆蓋城鄉(xiāng)居民的最低生活保障制度體系初步形成。為切實解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國務(wù)院決定從2007年起開始在全國建立實施農(nóng)村最低生活保障制度，從制度層面賦予了全體國民平等受助的法律地位。這項政策措施的實施，對于逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距，保證全體居民享有基本生活保障權(quán)利，意義十分重大。城市最低生活保障制度不斷規(guī)范，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，救助管理和流浪未成年人救助保護工作扎實開展。目前城市居民享受最低生活保障人數(shù)已經(jīng)達到2327.8萬人、1141.1萬戶，農(nóng)村居民享受最低生活保障人數(shù)達到4966.8萬人、2381.2萬戶。城鄉(xiāng)低保對象保障水平、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)水平、優(yōu)撫對象撫恤補助標準等均有較大增長。

各級政府積極開展社會福利事業(yè)專項計劃。針對兒童福利機構(gòu)的藍天計劃、殘疾孤兒的明天計劃、農(nóng)村五保供養(yǎng)的霞光計劃等廣泛開展。推動建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的社會福利養(yǎng)老體系。同時支持福利企業(yè)的優(yōu)化組合，不斷拓寬殘疾人的就業(yè)渠道。積極開展社會慈善事業(yè)，加快建立覆蓋全國城市的慈善機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，支持各類民間慈善事業(yè)，加強對社會捐贈資金的監(jiān)督管理，努力提高慈善事業(yè)的公信力和影響力。

（五）財政對社會保障事業(yè)的投入逐年加大。“十一五”以來，財政對社會保障工作的支出逐年增加。全國財政社會保障支出從2006年的4362億元增長到2009年的7560億元，增幅超過70%，其中用于撫恤和社會福利救濟支出和用于補充社會保險基金支出分別增長133%和87%。中央財政對社會保障的投入不斷加大。2006至2009年，中央財政安排企業(yè)職工養(yǎng)老保險補助資金4121億元，2010年預(yù)算安排1523億元，比上年增長14.8%。2006至2010年，中央財政下?lián)?SPAN lang=EN-US>823億元用于提高企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金水平。2009至2010年，中央財政安排新農(nóng)保補助資金100億元，確保新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。2007至2009年，中央財政預(yù)算安排城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險補助資金81.5億元，2010年中央財政預(yù)算安排80億元。財政支持力度的加大，保證了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的順利實施，為企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平的連續(xù)多年提高創(chuàng)造了條件，并促進了關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員享有基本醫(yī)療保險等一些歷史遺留問題的初步解決。

（六）社會保障法制建設(shè)不斷加強。“十一五”期間，全國人大、國務(wù)院及有關(guān)部門高度重視有關(guān)社會保障的立法工作。社會保險法于2007年正式進入立法程序，目前已經(jīng)進入三審。社會救助法于2009年和2010年連續(xù)兩年列入全國人大常委會立法計劃，國務(wù)院有關(guān)部門已將草案向全社會征求意見。這期間涉及社會保障問題的相關(guān)法律也得到修改完善，如2006年修訂的未成年人保護法、2008年修訂的殘疾人保障法中分別對福利機構(gòu)收留撫養(yǎng)孤兒和對生活確有困難的殘疾人給予社會救助等問題做出了明確規(guī)定。這些法律的制訂和修改為我國社會保障事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實法律基礎(chǔ)。

總體上看，在各級政府及全社會的共同努力下，“十一五”規(guī)劃綱要中提出的關(guān)于增加財政社會保障投入、擴大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險覆蓋范圍以及提高最低生活保障標準等社會保障目標已基本實現(xiàn)。以社會保險、社會救濟、社會福利為主要組成部分的中國特色社會保障體系建設(shè)邁出了堅實步伐，社會保障體系在促進經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定方面正在發(fā)揮越來越重要的作用，并為“十二五”期間推進社會保障事業(yè)的進一步發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

二、“十二五”時期社會保障面臨的形勢與問題

即將進入的“十二五”時期，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展向更高水平、更高層次跨越發(fā)展的關(guān)鍵時期。未來五年，我國經(jīng)濟有望繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展的良好勢頭，已經(jīng)初步構(gòu)建的社會保障制度體系、服務(wù)體系和積累的實踐經(jīng)驗，將會為繼續(xù)推進以改善民生為重點的社會保障體系建設(shè)創(chuàng)造良好條件。但我們也應(yīng)當清醒認識到，當前及今后一段時期經(jīng)濟社會發(fā)展中長期存在的一些深層次矛盾和問題將會影響和制約社會保障體系建設(shè)，如人口老齡化加劇、人口流動性加快、人口居住集聚等人口問題將長期制約經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；利益多元化趨勢更加明顯，社會進入矛盾凸顯期；就業(yè)形勢不容樂觀，社會保障迫切需要深化體制改革和加快制度整合等。我們認為，“十二五”期間，我國社會保障事業(yè)將處于重要的發(fā)展戰(zhàn)略機遇期。面對人民群眾對社會保障要求和期望的不斷提高，社會保障事業(yè)發(fā)展狀況與形勢的總體需要還很不適應(yīng)，一些重要問題需要認真加以解決。

一是政府在社會保障體系建設(shè)中的責任不夠明確，財政社會保障支出偏低。社會保障屬于公共產(chǎn)品，建立社會保障制度是政府的重要職責。政府在各項社會保障制度中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，監(jiān)督制度的運行，履行相應(yīng)的擔?；蚧I資責任。市場經(jīng)濟發(fā)達國家的財政社會保障支出占國家財政支出比重一般達到30%以上，而我國這一比重卻長期偏低，“十一五”期間前四年均徘徊在10%-11%之間，與“十五”期間基本持平。財政投入偏低的主要原因是政府在社會保障制度中的責任不明確：一是沒有從制度上明確財政所應(yīng)擔當?shù)慕巧＠?，在城?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險等社會保險制度中，政府財政主要是通過一些專項補貼的方式彌補缺口，而不是作為一種穩(wěn)定的籌資來源；而在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度中，由于明確了財政作為穩(wěn)定的繳費資金來源，發(fā)展要順利得多；二是中央政府和地方政府在基本的社會保障項目中的責任沒有劃分清楚，很多情況下都是“相機抉擇”而非“依法執(zhí)行”。

二是社會保障制度和政策“碎片化”亟待整合。我國社會保險制度建立之初僅是針對國有企業(yè)職工，對于建立覆蓋全民的社會保障系統(tǒng)并沒有一個統(tǒng)一規(guī)劃。各地在社會保障制度實施過程中，受傳統(tǒng)的按照城鄉(xiāng)、所有制、身份等區(qū)分社會保障模式的習(xí)慣影響，逐漸形成了針對特定人群而設(shè)計的不同社會保障制度。一些地方的社會保險體系按照參保人員身份的不同形成了針對城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民工、未成年人、大學(xué)生、機關(guān)事業(yè)單位人員、生活困難人員等多項獨立制度。各種制度覆蓋人群相對固定，相互之間又缺乏有效銜接，已明顯難以適應(yīng)勞動力自由流動的需要，影響了全國統(tǒng)一勞動力市場的形成，還造成制度間的不公平。即使同一保險制度下，不同地區(qū)的實施方案也不盡相同。社會救助制度和社會保險制度之間也因缺少必要銜接而難以統(tǒng)籌考慮。

三是社會保險統(tǒng)籌層次較低。我國目前的城鎮(zhèn)職工社會保險制度包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險五個種類。截至2009年底，基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌的只是個別省份，多數(shù)省份僅是建立了省級調(diào)劑金制度，而且調(diào)劑的能力很有限，還有100多個地市級統(tǒng)籌地區(qū)和1000多個縣級統(tǒng)籌地區(qū)；醫(yī)療保險，80%以上地區(qū)為縣級統(tǒng)籌，共有2620個統(tǒng)籌地區(qū)；失業(yè)保險，目前4個直轄市已經(jīng)實行了省級統(tǒng)籌，其他省區(qū)設(shè)區(qū)的市20%實行市級統(tǒng)籌，其余多數(shù)為縣級統(tǒng)籌；工傷保險，目前已有三個直轄市實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，全國約51.1%的地市實現(xiàn)了地市級統(tǒng)籌，其余為縣級統(tǒng)籌；生育保險，各地普遍采取了與醫(yī)療保險同步推進的原則，實行與醫(yī)療保險相同的統(tǒng)籌層次。按照統(tǒng)收統(tǒng)支的標準來衡量，當前城鎮(zhèn)職工的五項社會保險均以地市級或縣級統(tǒng)籌為主，提高社會保險統(tǒng)籌層次的改革任務(wù)任重道遠。

四是社會保障制度的管理運行效率不高。社會保障制度的管理運行效率偏低問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是現(xiàn)行社會保障經(jīng)辦體制難以適應(yīng)當前保障人數(shù)快速增長的現(xiàn)實需求。從調(diào)研情況看，各地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)普遍存在人員緊張、社會救助經(jīng)辦機構(gòu)非專業(yè)化和服務(wù)效率較低等問題。如四川省，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法在全國范圍內(nèi)的實施和新農(nóng)保的推進，面對全省2000萬外出農(nóng)民工和6700多萬農(nóng)業(yè)人口這樣龐大的服務(wù)對象，經(jīng)辦能力嚴重不足。廣東省現(xiàn)有的醫(yī)療保險管理隊伍基本是1998年建立起來的，但參保人數(shù)已由當年的200多萬發(fā)展到目前的4600萬，增長超過20倍，管理能力明顯不能適應(yīng)現(xiàn)實需求。在管理體制上，社會保險、社會救助與社會福利，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度分別歸口于不同的主管部門管理，制約和影響了社會保障制度的運行效率。二是社會保險基金的管理難以適應(yīng)快速增長的基金保值增值需要。2009年底，五項社會保險的基金結(jié)余規(guī)模已經(jīng)達到1.5萬億元，結(jié)余基金在各統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)分散管理，未能發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，資金運用只能局限于銀行存款和購買國債等少數(shù)幾種方式，不利于實現(xiàn)社會保障基金的保值增值要求。

三、“十二五”期間發(fā)展社會保障事業(yè)的政策建議

“十二五”期間是我國深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推進經(jīng)濟社會全面發(fā)展極為重要的歷史時期。作為社會的“安全網(wǎng)”、“減震器”，社會保障事業(yè)的發(fā)展水平直接關(guān)系到黨和政府所確立的一系列經(jīng)濟社會發(fā)展目標的順利實現(xiàn)。

黨的十七大對建立中國特色社會保障體系做出了全面部署，提出要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系，到2020年實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障的目標。我們認為，“十二五”期間，應(yīng)該按照這一總體目標要求，遵循“廣覆蓋、保基本，多層次、可轉(zhuǎn)移，高效能、可持續(xù)”原則，加快建立比較完善的具有中國特色社會保障體系。

——廣覆蓋、?；荆?/B>憲法規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”因此，使最廣大人民享有基本的社會保障，既是民眾分享國家改革發(fā)展成果的重要體現(xiàn)，也是憲法的要求。制度的廣覆蓋決定了國家層面使全體公民真正公平地享有社會保障權(quán)利，只能定位于保障基本生活。這是由我國長期處于社會主義初級階段的基本國情決定的，也是國外發(fā)展社會保障制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)給予我們的重要警示。