針對檢察機(jī)關(guān)不起訴的輕罪案件和社會危害性相對較小的經(jīng)濟(jì)犯、行政犯，開展行刑反向銜接是實(shí)現(xiàn)輕罪治理、完善犯罪治理、織密法治之網(wǎng)的路徑之一?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）規(guī)定，人民檢察院對于決定不起訴案件，應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》提出，健全檢察機(jī)關(guān)對決定不起訴的犯罪嫌疑人依法移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)給予行政處罰、政務(wù)處分或者其他處分的制度；最高人民檢察院出臺的《關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》進(jìn)一步明確系統(tǒng)內(nèi)部行刑反向銜接工作。當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)按照黨中央要求和最高人民檢察院部署，打開了行刑反向銜接由行政檢察部門牽頭負(fù)責(zé)的工作新局面。

本文擬從行刑反向銜接與輕罪治理的內(nèi)涵、關(guān)系，以及輕罪案件非罪化處理后行刑反向銜接工作如何開展進(jìn)行探討，以期能夠在輕罪治理語境下，妥善處理檢察機(jī)關(guān)不起訴案件，完善犯罪治理模式。

一、行刑反向銜接與輕罪治理

行刑銜接，也稱為行刑對接、兩法銜接，指行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接，包括行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的疑似刑事犯罪案件移送刑事偵查機(jī)關(guān)，以及刑事偵查、審查起訴機(jī)關(guān)將不認(rèn)為是犯罪但是需要行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)兩種。行刑反向銜接即突出公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)將不認(rèn)為是犯罪但需要行政處罰的案件移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但不限于此，人民法院審理后認(rèn)為被告人的行為不構(gòu)成犯罪，或者構(gòu)成犯罪但不需要判處刑罰的，又或者雖然應(yīng)當(dāng)判處刑罰但同時應(yīng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)在結(jié)案后將案卷副本移送到相關(guān)行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)依照人民法院提供的證據(jù)材料，按照程序作出行政處罰。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪案件時，如果發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人的行為不構(gòu)成犯罪，但應(yīng)給予行政處罰的，也應(yīng)當(dāng)將案件移送到相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。本文語境下的反向銜接是相對狹義的銜接，特指檢察機(jī)關(guān)不起訴案件的行刑銜接。

黨的十八大以來，嚴(yán)重暴力犯罪率和重刑率大幅下降，以醉酒駕駛、幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動，以及掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益等為代表的輕罪案件和社會危害性相對較小的經(jīng)濟(jì)、行政類犯罪率大幅上升，檢察機(jī)關(guān)的不起訴率和法院判處3年以下有期徒刑及以下刑罰的案件占比持續(xù)上升。刑事犯罪形態(tài)和犯罪結(jié)構(gòu)的“雙降雙升”，意味著輕微犯罪已成為刑事司法的主要調(diào)整對象。

對輕微犯罪的治罪與治理好不好，一定程度上關(guān)系社會治理法治化水平高不高。針對上述危害性相對較小的案件，尤其是其中的不起訴案件，檢察機(jī)關(guān)充分運(yùn)用反向銜接機(jī)制，行政檢察接續(xù)刑事檢察做好“不刑”案件的后續(xù)工作，織密法治之網(wǎng)，在這個層面上來實(shí)現(xiàn)輕罪治理目的。

二、行刑反向銜接與非罪化處理標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化要求完善非罪化處理機(jī)制，探索分層出罪制度，完善裁量出罪標(biāo)準(zhǔn)，把好案件“入口關(guān)”。一方面，把握好實(shí)體裁量出罪標(biāo)準(zhǔn)。充分理解、準(zhǔn)確運(yùn)用《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第13條“但書”的規(guī)定，加強(qiáng)對行為違法性實(shí)質(zhì)性判斷，對“情節(jié)顯著輕微危害不大的”依法不作為犯罪處理。另一方面，完善程序裁量出罪制度。《刑事訴訟法》第177條第2款規(guī)定的相對不起訴制度，實(shí)質(zhì)上是一種程序出罪制度。應(yīng)用足用好相對不起訴裁量權(quán)，規(guī)范和完善相對不起訴標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)探索適當(dāng)擴(kuò)大適用范圍，將適用條件把握在“可能判處3年以下有期徒刑”的案件，充分發(fā)揮其訴訟過濾功能。對于上述“出罪”案件，不能“免刑免罰”“不訴了之”，應(yīng)根據(jù)案件具體分析“出罪”原因，把握非罪化處理標(biāo)準(zhǔn)，適用行刑反向銜接，做好不起訴的后半篇文章。

（一）法定不起訴案件

根據(jù)《刑事訴訟法》第16條規(guī)定，符合相關(guān)法定情形的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。針對上述規(guī)定，在作出法定不起訴決定后，是否移送作行政案件處理，仍要予以分析研判。

一是針對情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認(rèn)為是犯罪的案件。首先確定其是否違反行政法，再考察違法程度是否達(dá)到了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。如果未違反行政法律法規(guī)，則無行刑銜接可能性。如果違反行政法律法規(guī)，還要根據(jù)案件具體類型、違法情節(jié)等綜合考量。

二是針對犯罪已過追訴時效期限的案件。根據(jù)《刑法》第87條刑事追訴時效期限的規(guī)定，刑事案件未被發(fā)現(xiàn)，至少須經(jīng)過5年才不予追究責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第36條規(guī)定，違法行為在2年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至5年。行政違法行為最長處罰時效是5年，所以一旦過了刑事追訴時效，一般情況下，就沒有再予以行政處罰可能。

三是針對經(jīng)特赦令免除刑罰的案件。經(jīng)特赦令免除刑罰是指國家對特定的犯罪分子免除其刑罰的全部或一部分的執(zhí)行。特赦不會留下犯罪前科，但被特赦的罪犯如果再次犯罪，就有可能構(gòu)成累犯。此種情況，筆者認(rèn)為已經(jīng)在刑法上予以定罪評價，即便符合行政處罰的條件，也不宜給予人身罰，至于資格罰以及申誡罰在符合的情況下，應(yīng)該執(zhí)行。

四是針對依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的案件。該類案件遵循不告不理原則，需要受害人到法院提起控告，法院才受理。刑法告訴才處理的案件包括侮辱誹謗、暴力干涉婚姻自由、虐待、侵占，以及檢察機(jī)關(guān)沒有提起公訴但被害人有證據(jù)證明有輕微刑事犯罪等刑事案件。這類輕微刑事案件一般不宜主動介入給予行政處罰，激化矛盾糾紛。但是產(chǎn)生一定社會影響，又不構(gòu)成犯罪的，屬于治安管理處罰等案件類型，則應(yīng)該考慮予以行政處罰。

五是針對犯罪嫌疑人、被告人死亡的案件。因?yàn)橹黧w不存在，沒有行政處罰的基礎(chǔ)，需要承擔(dān)民事責(zé)任的另論。

（二）相對不起訴案件

根據(jù)《刑事訴訟法》第177條第2款規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。針對情節(jié)輕微的違法犯罪案件，可以不予刑事處罰。但是不予刑事處罰，是否降格處理，則須存在行政處罰的必要性和可能性。在司法實(shí)踐中，一些常見的犯罪類型，比如盜竊、故意傷害、詐騙等不構(gòu)成刑事犯罪的類型，則由治安管理處罰方面的法律法規(guī)兜底予以行政處罰；危險駕駛、交通肇事類案件，則由道路交通安全方面的法律法規(guī)兜底予以行政處罰；涉及非法狩獵類案件，則可以適用野生動物保護(hù)方面的法律法規(guī)予以行政處罰。針對類似上述的行政犯才存在“或刑或行”可能性，否則只能“免刑免罰”。

在相對不起訴案件中，行為人已經(jīng)是涉及嚴(yán)重違法，處于罪與非罪邊緣，刑事降格處理后，理論上必須作出相應(yīng)行政處罰。但是，還須審查予以處罰的必要性。有幾類案件不宜再予以行政處罰。譬如，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理傷害案件規(guī)定》第30條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的毆打他人或者故意傷害他人身體的行為，情節(jié)較輕尚不夠刑事處罰，具有下列情形的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，公安機(jī)關(guān)可以依法調(diào)解處理：親友、鄰里或者同事之間因瑣事發(fā)生糾紛，雙方均有過錯的；未成年人、在校學(xué)生毆打他人或者故意傷害他人身體的；行為人的侵害行為系由被害人事前的過錯行為引起的；其他適用調(diào)解處理更易化解矛盾的。

針對上述情形，公安機(jī)關(guān)依法調(diào)解處理，可不予行政處罰，更有利于矛盾糾紛的化解。同時，結(jié)合司法部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見〉若干問題的解答三》中關(guān)于“被不起訴人的違法行為屬于違反治安管理行為時提出檢察意見需要注意問題”的解答，進(jìn)行綜合判定。

總之，檢察機(jī)關(guān)在相對不起訴案件中，要注意非罪化處理措施，須兼顧形式公平和實(shí)質(zhì)公平，避免“一刀切”地適用“不刑不罰”或片面要求“或刑或罰”，要立足個案具體情形，針對被不起訴人已經(jīng)受到相關(guān)懲處的，或者已達(dá)成刑事和解并積極修復(fù)被損害法益的，為減少社會對立面、積極恢復(fù)社會關(guān)系，應(yīng)審慎提出檢察意見。

（三）存疑不起訴案件

存疑不起訴又稱證據(jù)不足不起訴，證據(jù)不足不起訴又分為兩種情形：一種是案件經(jīng)過補(bǔ)充偵查之后，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的情況下所作出的不起訴決定；另一種是檢察院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在非法取證行為，依法對該證據(jù)予以排除后，其他證據(jù)不能證實(shí)犯罪嫌疑人犯罪的。對于存疑不起訴案件，主要審查的是作為行政犯的違法犯罪事實(shí)“有無”存疑，還是以一定的數(shù)額等因素作為構(gòu)成犯罪要件的，涉及定罪金額、數(shù)量存疑。此外，在證明違法犯罪事實(shí)的“有無”上，還涉及行政案件與刑事案件證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)的差別。行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)達(dá)到“確實(shí)、充分”的標(biāo)準(zhǔn)，即要求行政機(jī)關(guān)對其作出的行政行為的合法性、合理性舉出充分證據(jù)。刑事案件要嚴(yán)格執(zhí)行“排除合理懷疑”原則。由于證明標(biāo)準(zhǔn)不一致，針對“有無”的情況，如果未達(dá)到刑事案件證明標(biāo)準(zhǔn)，再判定是否符合行政處罰證明標(biāo)準(zhǔn)。至于將數(shù)額作為構(gòu)成犯罪要件，涉及金額或者數(shù)量多少存疑的，一般符合行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。同時，需要注意的是，在存疑不起訴案件中，因沒有刑事責(zé)任生成，其行刑反向銜接移送的內(nèi)容是行政違法線索，這也是和法定不起訴與相對不起訴存在顯著區(qū)別的地方。

（四）附條件不起訴案件

根據(jù)司法部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見〉若干問題的解答二》文件精神，被附條件不起訴的未成年人，在考驗(yàn)期內(nèi)沒有實(shí)施新的犯罪或者沒有發(fā)現(xiàn)其在決定附條件不起訴以前有漏罪需要追訴，沒有違反治安管理規(guī)定或者附條件不起訴監(jiān)督管理規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的情形，考驗(yàn)期滿，人民檢察院應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。在開展行刑反向銜接工作中，應(yīng)當(dāng)慎重。違反《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定情形的，可以建議公安機(jī)關(guān)等優(yōu)先適用矯治教育措施，實(shí)現(xiàn)分級預(yù)防和有效干預(yù)；不存在違反上述法律法規(guī)情形，存在違反其他行政規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合個案實(shí)際情況，審慎判斷是否需要移送行政主管部門給予行政處罰。

三、輕罪治理語境下行刑反向銜接注意事項(xiàng)

為推動刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接、無縫對接，做好不起訴后半部文章，針對一些輕罪小案“出罪”后高質(zhì)效、妥善處理，才能推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化工作。在檢察履職中要注意把握行刑銜接案件中的證據(jù)轉(zhuǎn)化、法律適用以及分歧問題的調(diào)和等。

（一）注意證據(jù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用

行政檢察部門審查偵查機(jī)關(guān)取得的證據(jù)材料，對于是否能夠直接運(yùn)用產(chǎn)生疑問，在檢察意見書制發(fā)后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣存在這個問題。《刑事訴訟法》及相關(guān)法律法規(guī)對于正向行刑銜接程序中，行政機(jī)關(guān)調(diào)取哪些證據(jù)能夠直接在刑事訴訟中采用有明確規(guī)定，但是行刑反向銜接中刑事證據(jù)向行政證據(jù)轉(zhuǎn)化問題，目前尚研究較少。但是普遍認(rèn)為在證明標(biāo)準(zhǔn)上，刑事證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)高于行政證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，所以在行刑反向銜接中，對于符合證據(jù)“三性”的刑事證據(jù)都可以作為檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察意見書時的依據(jù)。同時，針對證據(jù)的轉(zhuǎn)化、采信方面加強(qiáng)與檢察意見書制發(fā)對象的溝通，向其闡釋檢察機(jī)關(guān)認(rèn)識，并尊重行政機(jī)關(guān)對行政證據(jù)運(yùn)用的獨(dú)立判斷。

（二）注意法律兜底條款的應(yīng)用

針對非行政案件，不予刑事處罰后，就不存在行政處罰依據(jù)了。譬如，職務(wù)犯罪不起訴案件，無相關(guān)行政處罰條款規(guī)制。有人認(rèn)為是否需要給予行政處罰是通過對案件進(jìn)行審查，綜合考慮案件事實(shí)、證據(jù)及社會影響等因素來判斷，不能以法律是否有明文規(guī)定來判斷。譬如，《中華人民共和國治安管理處罰法》中沒有具體規(guī)定合同詐騙違法行為如何行政處罰，但從《行政處罰法》立法本義可以得出，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，均可給予行政處罰，所以合同詐騙作為違反行政管理秩序行為，是可以作出行政處罰的。在公法領(lǐng)域，法無授權(quán)不可為，筆者認(rèn)為沒有行政法律法規(guī)明確規(guī)定需要予以處罰的行為，不宜過多適用一些法律法規(guī)的兜底條款，而應(yīng)以不處罰為原則來把握非罪化處理標(biāo)準(zhǔn)。

（三）注意對分歧案件處理的溝通

在行刑反向銜接中存在一定的執(zhí)法司法認(rèn)識偏差，譬如，交通肇事犯罪不起訴案件的處理。檢察機(jī)關(guān)與道路交通管理部門關(guān)于對不起訴人是否吊銷機(jī)動車駕駛證認(rèn)識上存在重大分歧。根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第101條規(guī)定，違反道路交通安全法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)生重大交通事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并由公安機(jī)關(guān)交通管理部門吊銷機(jī)動車駕駛證；又根據(jù)《刑事訴訟法》第12條規(guī)定，未經(jīng)人民法院依法判決，對任何人不得確定有罪。對被不起訴人由交管部門吊銷其駕駛證是否有法律依據(jù)，是否存在執(zhí)法風(fēng)險各地看法不一。

分歧在于如何理解《道路交通安全法》第101條規(guī)定中的“構(gòu)成犯罪”，如果“構(gòu)成犯罪”指的是在犯罪構(gòu)成方面已達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)，而不是《刑事訴訟法》第12條所規(guī)定的追責(zé)層面，則可以根據(jù)《道路交通安全法》第101條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，依法再作出罰款或者吊銷資質(zhì)等行政處罰決定。如果把“構(gòu)成犯罪”理解成法院作出有罪判決，則行刑銜接過程中會出現(xiàn)一定障礙。

針對該情況，則須結(jié)合司法部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于推進(jìn)行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見〉若干問題的解答二》精神，重點(diǎn)審查以下兩方面。一是被不起訴人是否存在違反行政法律法規(guī)的行為。具體來講，就是審查該起交通肇事犯罪案件，是否存在嚴(yán)重違反道路交通安全法律法規(guī)的行為。并不是所有交通肇事犯罪案件都以行為人嚴(yán)重違反道路交通安全法律法規(guī)為前提。在審查個案中，如果確實(shí)存在足以吊銷機(jī)動車駕駛證的違反道路交通安全法規(guī)行為，可以提出吊銷機(jī)動車駕駛證意見，不必依據(jù)法院的有罪判決。二是有無制發(fā)檢察意見書的必要性。如果不存在嚴(yán)重違反道路交通安全法律法規(guī)情形，但確實(shí)構(gòu)成交通肇事犯罪的，則沒有吊銷機(jī)動車駕駛證的處罰基礎(chǔ)。同時，在檢察機(jī)關(guān)不起訴后，因沒有法院的有罪判決，檢察機(jī)關(guān)與道路交通管理部門又存在分歧，則須考量通過召集相關(guān)行政機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會等方式，達(dá)成司法執(zhí)法共識后，再根據(jù)具體情況決定是否制發(fā)檢察意見書，這樣才能實(shí)現(xiàn)反向銜接工作由“接得住”向“接得好”邁進(jìn)。

檢察機(jī)關(guān)在開展行刑反向銜接、實(shí)踐輕罪治理工作中，還要準(zhǔn)確把握職能定位，積極發(fā)揮主導(dǎo)作用。針對制發(fā)檢察意見書后，行政機(jī)關(guān)怠于履職抑或是違法履職行為，還要加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督工作。同時，在檢察監(jiān)督中注重厘清檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界，做到監(jiān)督不缺席、不越位，在監(jiān)督中充分尊重行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行規(guī)律，確保在推進(jìn)輕罪治理現(xiàn)代化中強(qiáng)化檢察擔(dān)當(dāng)，在完善中國特色犯罪治理模式上體現(xiàn)檢察作為。

（作者系湖北省天門市人民檢察院黨組書記、檢察長曾志軍，湖北省天門市人民檢察院三級檢察官張玉斌，本文刊載于《法治時代》雜志2025年第2期）