地方上經(jīng)常會接到咨詢，城鎮(zhèn)子女能否繼承父母的宅基地，能否翻建。宅基地繼承牽涉到利益之重，承載的社會關(guān)注之廣。本人在轉(zhuǎn)載該答復(fù)的時候也說過，這個答復(fù)只是重復(fù)了過去的文件規(guī)定，沒有新的提法，沒有回答繼承取得后能否翻建的問題，現(xiàn)在宅基地改革管理又劃到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，很有可能就不再理會。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在多個答復(fù)中對此態(tài)度都是否定的，石哥認(rèn)為這是對宅基地管理制度不太熟悉，對繼承翻建的意義認(rèn)識不到位導(dǎo)致的，具文分析。

一、宅基地是具有身份性質(zhì)的社員權(quán)利

1950年《中華人民共和國土地改革法》沒收了地主的土地及其在農(nóng)村中多余的房屋，分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有，為鼓勵地主自食其力，也分配同樣的一份。土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營，買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

上個世紀(jì)60年代人民公社時期共有4個《農(nóng)村人民公社工作條例》，施行時間最長的是1962 年 9 月27日中共八屆十中全會通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。草案規(guī)定：“全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用。社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有?！鞭r(nóng)村人民公社作為社會主義的集體經(jīng)濟(jì)組織，分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級。人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)。農(nóng)民帶著私有土地進(jìn)入生產(chǎn)隊(duì)，隨著人民公社化的全面完成，農(nóng)村已經(jīng)不存在農(nóng)民私有的土地了，都成為生產(chǎn)隊(duì)所有。人民公社，作為政社合一的組織，又是社會主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織，擁有集體土地的所有權(quán)，是集體土地的所有權(quán)人。后來變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三級集體經(jīng)濟(jì)組織，按照《國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，土地所有權(quán)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體所有或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。屬于村民小組集體所有的土地應(yīng)當(dāng)由其集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書。對于村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書。在土地登記簿的“權(quán)利人”和土地證書的“土地所有權(quán)人”一欄，集體土地所有權(quán)主體按“хх組（村、鄉(xiāng)）農(nóng)民集體”填寫。1982年《憲法》關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定，毋寧說是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)現(xiàn)狀的法律認(rèn)可。

針對草案貫徹執(zhí)行中的問題，1963年中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題做一些補(bǔ)充規(guī)定通知（中發(fā)（63）193號）進(jìn)一步明確，社員的宅基地仍歸各戶長期使用，長期不變。社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣后，宅基地使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有。

1998年《土地管理法》修訂，刪除了1986年《土地管理法》關(guān)于城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民使用集體土地建住宅的規(guī)定。1999年5月6日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（國辦發(fā)〔1999〕39號）第一次明確，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。但對已經(jīng)依法取得的宅基地使用權(quán)，包括原在農(nóng)村合法取得的宅基地和因合法取得房屋而占用宅基地的，2020年7月22日自然資源部《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答》明確，經(jīng)公告無異議或異議不成立的，由該農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織出具證明,可依法確權(quán)登記。

可以看出，宅基地使用權(quán)有三種取得方式，由原土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來的，1998年前通過宅基地審批或者購買房屋取得的，1998年后通過宅基地審批方式取得的。第一種情形受到所在土地所有權(quán)人的限制，其他兩種情形取得均無此限制。通過審批方式取得的宅基地在1998年后需要滿足的是本村村民身份，只是一種行政管理上的身份。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2019]6號）（以下簡稱宅基地審批通知）要求，符合宅基地申請條件的農(nóng)戶，以戶為單位向所在村民小組提出宅基地和建房（規(guī)劃許可）書面申請。村民小組收到申請后，應(yīng)提交村民小組會議討論，并將申請理由、擬用地位置和面積、擬建房層高和面積等情況在本小組范圍內(nèi)公示。村民小組通過后提交村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會（以下簡稱村級組織）審查，村級組織重點(diǎn)審查提交的材料是否真實(shí)有效、擬用地建房是否符合村莊規(guī)劃、是否征求了用地建房相鄰權(quán)利人意見等，不涉及宅基地分配。明顯是將宅基地的分配作為本農(nóng)民集體（村民小組）的管理事項(xiàng)，從這個意義看，宅基地帶有濃郁的農(nóng)民集體成員身份性質(zhì)色彩。

二、宅基地與農(nóng)房權(quán)利人應(yīng)當(dāng)一致

作為村民的社員福利性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快建設(shè)農(nóng)房，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前是不辦理空閑宅基地使用權(quán)登記的?！洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》對此也有規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。

《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》規(guī)定，申請宅基地使用權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的宅基地使用權(quán)人。申請宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)登記的主體為用地批準(zhǔn)文件記載的宅基地使用權(quán)人。為保護(hù)耕地，集約節(jié)約用地，1998年修訂的《土地管理法》確定了一戶一宅的原則，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。因此宅基地的申請和審批都必須以戶為單位進(jìn)行申請。宅基地審批通知對此做了明確規(guī)定?！秶临Y源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2016〕191號）規(guī)定，宅基地使用權(quán)應(yīng)按照“一戶一宅”要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。宅基地批準(zhǔn)使用后一直未辦理登記，若原批準(zhǔn)使用人死亡的，只要“戶”中還有其他成員，批準(zhǔn)使用人的死亡就不影響該“戶”的宅基地使用權(quán)，可由現(xiàn)在的戶主申請登記。

宅基地使用權(quán)是戶內(nèi)成員共有的權(quán)利，該共有屬于具有家庭關(guān)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是不分份額的共同共有，但與《民法典》規(guī)定的共同共有不同的是，共有權(quán)只能在戶內(nèi)分配，不能繼承，類似“增人不增地，減人不減地”的 承包經(jīng)營權(quán)。原則上無論宅基地審批前后成為戶內(nèi)成員的，都自動成為宅基地的共有權(quán)人，可以依據(jù)戶籍信息直接申請變更登記，增加共有權(quán)人?！皯簟痹瓌t上應(yīng)以公安部門戶籍登記信息為基礎(chǔ)，同時應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)厣暾堈亟ǚ康臈l件。根據(jù)戶籍登記信息無法認(rèn)定的，可參考當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地家庭承包中承包集體土地的農(nóng)戶情況，結(jié)合村民自治方式予以認(rèn)定。

我國將房屋和土地使用權(quán)視為不同的物，為了物盡其用，確保兩者權(quán)利主體一致，維護(hù)不動產(chǎn)交易簡便安全，確定了兩個原則：建筑物所有權(quán)人與建設(shè)用地使用權(quán)人一般保持一致的權(quán)屬認(rèn)定原則和“地隨房走、房隨地走”的房地一體流轉(zhuǎn)原則。最高人民法院民法典貫徹實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組出版的《民法典物權(quán)編理解與適用》一書中認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)賦予建設(shè)用地使用權(quán)和地上物一并處分規(guī)定以強(qiáng)制性效力，審判實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)避免出現(xiàn)判決確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)人和地上物所有權(quán)人權(quán)利主體不一致的情形。要擴(kuò)大適用范圍，將建筑物等所有權(quán)歸屬于建設(shè)用地使用人所有作為一般性的裁判規(guī)則。非建設(shè)用地使用權(quán)人在建設(shè)用地上建造建筑物，在基于合作建房合同（約定建造一方僅僅取得使用建筑物的債權(quán)）、出于為建設(shè)用地使用權(quán)人謀利益的目的等情況下，建筑物的所有權(quán)也歸屬于建設(shè)用地使用權(quán)人。

按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，不能只對房屋或者土地（已建成的房屋）進(jìn)行單獨(dú)的登記，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“房地一體登記”的原則進(jìn)行登記，更有利于物權(quán)關(guān)系的簡單明確，減少糾紛發(fā)生。若原土地使用權(quán)人未對地上物轉(zhuǎn)讓與土地使用權(quán)一并處分，或未達(dá)成一致，也應(yīng)當(dāng)視為一并處分。對于宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)在審核過程中應(yīng)審核不動產(chǎn)登記簿或土地權(quán)屬來源材料記載的權(quán)利主體與房屋符合規(guī)劃或者建設(shè)的相關(guān)材料等記載的權(quán)利主體是否一致。宅基地上建設(shè)的農(nóng)房，即使可能是城市居民或其他子女出資建造，但也應(yīng)有此條規(guī)定的適用，應(yīng)認(rèn)為農(nóng)房的產(chǎn)權(quán)屬于宅基地使用權(quán)人，即本戶村民共同共有，至于不在戶口本上的外部親戚朋友的出資，可以作為債權(quán)法律關(guān)系處理，比如享有部分房間的使用權(quán)等。

同一宗宅基地上多個房屋屬于不同權(quán)利人，申請辦理房地一體不動產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形進(jìn)行處理：屬于新型農(nóng)村社區(qū)或多（高）層多戶農(nóng)民公寓的，按照《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》第四十三條，參照國有建設(shè)用地使用權(quán)及建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定，辦理宅基地等集體土地上的建筑物區(qū)分所有權(quán)登記。屬于因繼承、分家析產(chǎn)等原因，造成房地權(quán)利主體不一致，若遺囑或者分家析產(chǎn)協(xié)議對宅基地作了明確分割，分割的宅基地經(jīng)縣（市）自然資源主管部門認(rèn)定符合不動產(chǎn)單元劃定標(biāo)準(zhǔn)，可以分別辦理登記；若遺囑或者分家析產(chǎn)協(xié)議對宅基地未作明確分割的，按照宅基地使用權(quán)共同共有辦理登記。屬于存在民事糾紛的，待糾紛解決后予以確權(quán)登記。

另一方面，由于宅基地是以“戶”分配和使用的，只有“戶”中已沒有其他成員，方發(fā)生繼承。農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織給成員分配的福利性質(zhì)財(cái)產(chǎn)，帶有身份性質(zhì)，按照《繼承法》的規(guī)定，身份性質(zhì)的權(quán)利不能繼承，因此城市戶口子女不能單獨(dú)繼承農(nóng)村宅基地。但宅基地上的房屋屬于個人的合法財(cái)產(chǎn)可以繼承。按照房地一體原則，繼承人繼承農(nóng)村宅基地上的房屋，按照“地隨房走”的原則進(jìn)而取得房屋占用范圍的宅基地使用權(quán)?！恫粍赢a(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定，非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。

三、繼承取得的宅基地使用權(quán)能否改擴(kuò)建、能否翻建

需要明確的是城鎮(zhèn)子女繼承取得的宅基地使用權(quán)能否改擴(kuò)建、能否翻建。從《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用原有宅基地進(jìn)行農(nóng)村村民住宅建設(shè)的規(guī)劃管理辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。

《福建省農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村村民在依法取得的原有住宅用地范圍內(nèi)翻建住宅，符合土地利用總體規(guī)劃且未改變土地用途的，由村委會簽署意見，并經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源管理機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，不辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)，直接辦理規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)。

因此在原址范圍內(nèi)改建，不涉及新增建設(shè)用地，只需規(guī)劃主管部門辦理規(guī)劃建設(shè)許可手續(xù)即可，即使城鎮(zhèn)居民繼承取得的宅基地使用權(quán)也是可以的。但擴(kuò)建涉及新增建設(shè)用地，農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織給成員分配的福利性質(zhì)財(cái)產(chǎn)，帶有身份性質(zhì)，不能給非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用。

至于翻建，由于會導(dǎo)致房屋滅失，城鎮(zhèn)子女是通過繼承宅基地上房屋依據(jù)地隨房走的原則取得宅基地使用權(quán)的。那么理論上宅基地使用權(quán)隨著地上的房屋滅失而消滅。但是這只是理論上的推導(dǎo)，并未有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)范性文件明確，城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)村房屋后不能進(jìn)行翻建，而只見于一些答復(fù)當(dāng)中，認(rèn)為不能作為限制依據(jù)。

從規(guī)劃許可的角度，沒有必要糾結(jié)或者審查宅基地是否屬于繼承取得的，是否是本村村民。只要取得宅基地有合法權(quán)源，符合規(guī)劃，即應(yīng)予以辦理鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。按照《自然資源部宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答》等文件規(guī)定，非本村村民取得農(nóng)村宅基地的還有因易地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用宅基地的，1999年國辦發(fā)〔1999〕39號文件印發(fā)前，回原籍村莊、集鎮(zhèn)落戶的職工、退伍軍人、離（退）休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺同胞等合法取得的宅基地，或因合法取得房屋而占用宅基地的情形。與城里人繼承取得的宅基地情形是一樣的，都不是本村村民。但對這三類非本村村民的宅基地一概不允許翻蓋，既侵犯了權(quán)利人合法權(quán)益，又可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口繼續(xù)流出沒有流入，繼續(xù)惡化鄉(xiāng)村空心化的趨勢。

有人認(rèn)為依據(jù)《國家土地局確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。如果不批準(zhǔn)城鎮(zhèn)居民繼承取得的農(nóng)房進(jìn)行翻建，等倒塌后村集體就可以收回來增加村集體資產(chǎn)。

這種說法是抓了芝麻丟了西瓜，只看眼前不看長遠(yuǎn)。實(shí)際上大多數(shù)的宅基地都是沒有經(jīng)濟(jì)價值的，那些熱鬧的網(wǎng)紅村位于極佳的地理位置，總量還是比較少的，而且要不斷的投入宣傳。允許城鎮(zhèn)子女對繼承取得的宅基地進(jìn)行翻蓋，既可以維持房屋的狀態(tài)，不至于倒塌，又可以通過改建和修繕改善居住環(huán)境和村容村貌。如果不許翻蓋，由于老房子居住體驗(yàn)很差，難以住人，則房屋既無法流動起來為人利用，也無法退出繼續(xù)處于閑置狀態(tài)，是社會財(cái)富的浪費(fèi)，還可能造成房屋質(zhì)量安全引發(fā)的社會風(fēng)險。

另一方面，城市居民有回鄉(xiāng)養(yǎng)老的需求，城鄉(xiāng)一體化及鄉(xiāng)村振興也需要城市資金、人才的回村反哺，如果放開繼承房屋的宅基地翻建，有利于擴(kuò)大新農(nóng)村建設(shè)的資金來源，吸引進(jìn)城的人口回流農(nóng)村創(chuàng)業(yè)，可以緩解當(dāng)前鄉(xiāng)村振興面臨的人才困境、信息困境、資源困境。這些翻建或者繼承的宅基地可以成為合作建房的來源，為宅基地退出培育市場，激活宅基地流轉(zhuǎn)市場。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕84號）的規(guī)定，各?。▍^(qū)、市）可以根據(jù)本地實(shí)際，制定管理辦法，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。宅基地的管理要從如何有利于農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興的角度考慮，限定在繼承取得的宅基地，既不會導(dǎo)致資本無序下鄉(xiāng)圈地，又能有效利用城市人才、信息、資金等資源。

對于繼承后能否出售，個人認(rèn)為只要買方符合宅基地取得的資格限制，主要是一戶一宅和本村村民成員，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后即可出售。宅基地本身并非不能轉(zhuǎn)讓，可以在本村村民之間流轉(zhuǎn)。是否要賣方必須是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，認(rèn)為不必做此要求，一方面沒有法律法規(guī)或者文件如此規(guī)定，另一方面，城鎮(zhèn)居民繼承農(nóng)房使用宅基地，本是立法上不得不從人倫、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等角度做出的妥協(xié)性安排，實(shí)際上與宅基地屬于社員權(quán)的性質(zhì)相悖。茍能通過出售恢復(fù)宅基地的社員權(quán)性質(zhì)，并有利于促進(jìn)宅基地的盤活利用，保障本村集體成員的居住權(quán)益，符合宅基地管理的規(guī)范和目的，有何樂而不為，何以膠柱鼓瑟，置群眾利益而不顧。

有的地方村民愿意將宅基地退給村委會等集體經(jīng)濟(jì)組織，也未嘗不可。村集體作為宅基地的所有權(quán)人，可以收回注銷宅基地使用權(quán)，并登記為農(nóng)房所有權(quán)和集體土地所有權(quán)。