房屋搬遷補(bǔ)償行政協(xié)議糾紛的類型及司法審查進(jìn)路——基于367份搬遷協(xié)議行政裁判文書(shū)的實(shí)證分析

神州國(guó)土 2023-05-18 發(fā)布于河北

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房屋搬遷補(bǔ)償行政協(xié)議糾紛

的類型及司法審查進(jìn)路

——基于367份搬遷協(xié)議行政裁判文書(shū)的實(shí)證分析

張祺煒

內(nèi)容提要

房屋搬遷補(bǔ)償協(xié)議是行政機(jī)關(guān)實(shí)施協(xié)議搬遷項(xiàng)目過(guò)程中與相對(duì)人簽訂的協(xié)議，其不同于法定房屋、土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議之處在于，搬遷協(xié)議的簽訂、履行等存在法律法規(guī)缺位、協(xié)議簽訂主體多元等情形，導(dǎo)致搬遷協(xié)議行政案件占比較大、行政機(jī)關(guān)敗訴率較高。法院在對(duì)協(xié)議搬遷的合法性予以一定程度認(rèn)可的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)搬遷協(xié)議行政糾紛主要類型、運(yùn)行機(jī)理以及司法審查方式作進(jìn)一步探索和思考，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法拆遷，保護(hù)被搬遷人合法權(quán)益，統(tǒng)一裁判尺度的目的。

關(guān)鍵詞

房屋搬遷補(bǔ)償協(xié)議非法定征收拆遷協(xié)議司法審查模式程序?qū)彶?實(shí)體審查

房屋搬遷補(bǔ)償行政協(xié)議（以下簡(jiǎn)稱搬遷協(xié)議）并非法定概念或協(xié)議種類，又被稱為非征收拆遷補(bǔ)償協(xié)議、房屋拆遷協(xié)議、不動(dòng)產(chǎn)搬遷收購(gòu)協(xié)議等。搬遷協(xié)議與國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議、集體土地征地補(bǔ)償安置協(xié)議區(qū)別在于，搬遷協(xié)議沒(méi)有明確的法律依據(jù)，協(xié)議所涉地塊一般未履行法定征收程序，行政機(jī)關(guān)通過(guò)與被搬遷人簽訂協(xié)議，就房屋、土地等搬遷補(bǔ)償安置達(dá)成一致意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)征地、拆遷之目的。雖然《土地管理法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）等對(duì)征地拆遷程序有明確規(guī)定，但搬遷協(xié)議亦時(shí)常見(jiàn)諸于行政管理實(shí)踐之中。由于搬遷協(xié)議的簽訂、履行等存在法律法規(guī)缺位、協(xié)議簽訂主體多元等情形，極易導(dǎo)致被搬遷人權(quán)利受侵害，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)規(guī)避土地用途管制的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。協(xié)議搬遷通常關(guān)涉當(dāng)?shù)刂卮箜?xiàng)目、區(qū)域規(guī)劃、政策落實(shí)等，法院難以對(duì)協(xié)議搬遷行為以無(wú)法律規(guī)定為由做“釜底抽薪”式的審查，只能在對(duì)協(xié)議搬遷行為予以一定程度認(rèn)可的基礎(chǔ)上，以保障被搬遷人安置補(bǔ)償利益不受損害為基本思路作出裁判。本文以包含各級(jí)法院的367份搬遷協(xié)議行政裁判文書(shū)為樣本，對(duì)搬遷協(xié)議行政糾紛的產(chǎn)生原因、運(yùn)行機(jī)理以及司法審查方式作進(jìn)一步探索和思考，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法拆遷，保護(hù)被搬遷人合法權(quán)益，統(tǒng)一裁判尺度的目的。

一、搬遷協(xié)議行政糾紛的主要特點(diǎn)

行政協(xié)議被譽(yù)為“柔性”行政管理方式，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間體現(xiàn)的是合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂搬遷協(xié)議，理論上本應(yīng)發(fā)揮在征地拆遷中“潤(rùn)滑劑”的作用，從而減少?zèng)_突、對(duì)抗，更快捷地實(shí)現(xiàn)行政管理目的。但實(shí)踐中，因搬遷協(xié)議引發(fā)的糾紛，并不比征收決定、補(bǔ)償決定甚至強(qiáng)制拆除行為少，同時(shí)，與民事合同糾紛更多體現(xiàn)于協(xié)議履行、變更、解除等不同，搬遷協(xié)議糾紛多圍繞協(xié)議簽訂過(guò)程展開(kāi)。搬遷協(xié)議存在諸多值得關(guān)注和解決的領(lǐng)域。

（一）協(xié)議簽訂主體多元

《征補(bǔ)條例》第25條規(guī)定了征收補(bǔ)償條例簽訂主體為房屋征收部門(mén)，《土地管理法實(shí)施條例》第29條則規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府組織有關(guān)部門(mén)與被征收人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。上述法定征地拆遷協(xié)議的簽訂主體較為明確、穩(wěn)定。搬遷協(xié)議的簽訂主體則較為多元，通常包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，甚至還包括村集體經(jīng)濟(jì)組織、拆遷公司等。這對(duì)當(dāng)事人及時(shí)、正確維權(quán)產(chǎn)生了一定影響，也容易引發(fā)搬遷協(xié)議是否屬于行政協(xié)議的爭(zhēng)議。

（二）行政機(jī)關(guān)敗訴率較高

行政機(jī)關(guān)實(shí)施協(xié)議搬遷項(xiàng)目的法律規(guī)定缺位、協(xié)議簽訂主體多元等情形，是導(dǎo)致搬遷協(xié)議案件行政機(jī)關(guān)敗訴率較高的主要原因。有的行政機(jī)關(guān)為盡早簽訂協(xié)議、推進(jìn)項(xiàng)目，加之具體實(shí)施搬遷的人員素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致在簽訂協(xié)議過(guò)程中更容易滋生恣意，甚至采用暴力逼遷行為，由此導(dǎo)致協(xié)議被法院撤銷(xiāo)、確認(rèn)無(wú)效或者違法。與之相反，國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償協(xié)議基于其程序規(guī)范、協(xié)議簽訂主體法定等原因，通常不會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。

（三）協(xié)議搬遷項(xiàng)目和法定征收拆遷項(xiàng)目可能交織

實(shí)踐中，有的協(xié)議搬遷項(xiàng)目與法定征收拆遷項(xiàng)目重疊。即使相關(guān)地塊被納入征收范圍，行政機(jī)關(guān)仍優(yōu)先選擇協(xié)議搬遷，直到出現(xiàn)無(wú)法達(dá)成協(xié)議的“釘子戶”再采用法定征收途徑。此種方式容易引發(fā)相同地塊不同被征收人之間補(bǔ)償?shù)牟还?、不透明。有的地塊行政機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)議搬遷方式后，只剩下幾戶甚至一戶被搬遷人，此時(shí)行政機(jī)關(guān)再作房屋征收決定，容易被當(dāng)事人認(rèn)為是“量身定做”而引發(fā)質(zhì)疑。

二、搬遷協(xié)議行政糾紛的主要類型

行政機(jī)關(guān)實(shí)施協(xié)議搬遷過(guò)程中引發(fā)的爭(zhēng)議主要包括，一是針對(duì)搬遷協(xié)議本身提出異議，如認(rèn)為協(xié)議違法、無(wú)效、可撤銷(xiāo)，要求履行協(xié)議等；二是因簽訂協(xié)議衍生的糾紛，如當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未與之簽訂協(xié)議而直接起訴要求安置補(bǔ)償。

（一）請(qǐng)求履行協(xié)議

行政機(jī)關(guān)與被搬遷人簽訂協(xié)議后，被搬遷人或者利害關(guān)系人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未履行或者未完全履行協(xié)議提起訴訟。如于某訴某鎮(zhèn)政府要求履行拆遷補(bǔ)償協(xié)議案中，于某認(rèn)為鎮(zhèn)政府未履行拆遷協(xié)議約定的安置單體住宅的義務(wù)提起訴訟。又如王某訴某街道辦事處要求履行農(nóng)村危房補(bǔ)償安置協(xié)議案中，王某認(rèn)為在其已經(jīng)履行交房義務(wù)的情況下，街辦以房屋權(quán)屬不明為由拒絕履行協(xié)議違反約定。

（二）請(qǐng)求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效

此類案件的起訴人通常非協(xié)議簽訂人而是利害關(guān)系人，包括家庭成員、房屋共有人、遺產(chǎn)繼承人、公房租賃人等，原告一般認(rèn)為其對(duì)被搬遷房屋享有所有權(quán)或繼承權(quán)，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)原告同意與其他人簽訂搬遷協(xié)議。如陳某訴某住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局房屋搬遷協(xié)議案中，陳某認(rèn)為住建局與成某簽訂的搬遷協(xié)議中包含陳某的廠房，要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效。又如江某訴某街道辦事處房屋搬遷協(xié)議案中，江某認(rèn)為其是被搬遷房屋的所有權(quán)人，街辦與江某女婿簽訂協(xié)議無(wú)效。

（三）認(rèn)為簽訂協(xié)議無(wú)法律依據(jù)屬違法協(xié)議

當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在未履行征地手續(xù)、未發(fā)布征收決定的情形下，實(shí)施協(xié)議搬遷，導(dǎo)致簽訂的協(xié)議因違反法定職權(quán)、未遵守法定程序而屬于違法協(xié)議。如周某訴某街道辦事處房屋搬遷協(xié)議案中，周某認(rèn)為，被告在沒(méi)有合法有效批準(zhǔn)文件的情形下以某項(xiàng)目六期及周邊地塊項(xiàng)目動(dòng)遷指揮部的名義，對(duì)聯(lián)合村三組實(shí)施拆遷違法。又如蔡某訴某鎮(zhèn)政府房屋搬遷協(xié)議案中，原告認(rèn)為被告未有任何征收土地、房屋的合法手續(xù)，而是借用某大道建設(shè)的名義，建設(shè)未經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)的工業(yè)園區(qū)，屬于重大明顯違法。

（四）請(qǐng)求撤銷(xiāo)協(xié)議

相對(duì)人簽訂協(xié)議后，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在簽訂協(xié)議時(shí)存在欺詐、脅迫、顯示公平等可撤銷(xiāo)情形，要求法院撤銷(xiāo)協(xié)議。如謝某訴某鎮(zhèn)政府房屋搬遷協(xié)議案中，謝某認(rèn)為鎮(zhèn)政府通過(guò)欺詐、脅迫的方式逼其簽訂協(xié)議，要求撤銷(xiāo)。周某訴某住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某街道辦事處房屋搬遷協(xié)議案中，周某認(rèn)為拆遷公司工作人員對(duì)其采取暴力手段、尋釁滋事以及人身安全受到嚴(yán)重威脅后被迫簽訂協(xié)議，要求撤銷(xiāo)。又如明某訴某街道辦事處房屋搬遷協(xié)議案中，明某認(rèn)為案涉協(xié)議是空白協(xié)議，不是其真實(shí)意思表示，要求撤銷(xiāo)。

（五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未與原告簽訂協(xié)議，直接起訴要求被告安置補(bǔ)償

此類案件原告提起訴訟不是直接針對(duì)協(xié)議，而是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)與其他人簽訂協(xié)議，未與之簽訂協(xié)議，直接起訴要求行政機(jī)關(guān)安置補(bǔ)償。如施某芹、趙某訴某街道辦事處要求履行安置補(bǔ)償職責(zé)案中，原告認(rèn)為街辦將施某芹與其父親施某根作為一戶，并與施某根簽訂協(xié)議不合理，要求將施某芹、趙某作為一戶予以安置補(bǔ)償。

三、搬遷協(xié)議行政案件的程序?qū)彶橐c(diǎn)

（一）受案范圍

搬遷協(xié)議的法律屬性是對(duì)搬遷協(xié)議糾紛進(jìn)行司法審查的邏輯起點(diǎn)，它決定了搬遷協(xié)議的受案范圍。行政機(jī)關(guān)基于對(duì)合法性審查的“逃避”，多認(rèn)為屬于民事合同。如有觀點(diǎn)認(rèn)為，“協(xié)議搬遷方式從法理上分析應(yīng)當(dāng)屬于民事行為，根據(jù)民法意思自治的原則，簽訂協(xié)議只要體現(xiàn)當(dāng)事人的真實(shí)意圖在法律上就應(yīng)當(dāng)予以支持，搬遷協(xié)議的內(nèi)容和格式也不宜采用征收協(xié)議格式，這樣能夠真正體現(xiàn)其民事性質(zhì)?！卑徇w協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目的而簽訂的協(xié)議，如果將搬遷協(xié)議視為民事協(xié)議，雖然從相對(duì)人利益保護(hù)的角度而言可能并無(wú)差別，但可能導(dǎo)致“公法遁入私法”，忽略了對(duì)行政機(jī)關(guān)合法性的審查，不利于規(guī)范依法行政。因此，司法主流觀點(diǎn)已將搬遷協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。

對(duì)于受案范圍，要注意的是民事途徑和行政途徑的一致性問(wèn)題。如果當(dāng)事人就某一搬遷協(xié)議是否合法有效已經(jīng)提起過(guò)民事訴訟，且民事訴訟就協(xié)議的實(shí)體內(nèi)容作出裁判的，當(dāng)事人又提起行政訴訟要求履行協(xié)議，為保持協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定以及裁判方式的一致性，此時(shí)首先應(yīng)指引當(dāng)事人提起民事訴訟為宜。如錢(qián)某訴某街道辦事處要求履行協(xié)議案中，法院認(rèn)為，原告對(duì)案涉協(xié)議提起的訴訟，已經(jīng)一、二、再審民事裁判確認(rèn)為民事糾紛，原告認(rèn)為被告未履行協(xié)議，也應(yīng)提起民事訴訟，遂裁定駁回錢(qián)某的起訴。當(dāng)然，如果此時(shí)當(dāng)事人提起了民事訴訟，但民事訴訟以案涉協(xié)議已經(jīng)由法律明確系行政協(xié)議為由不予受理，法院就應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議解釋》）第8條規(guī)定，作為行政案件受理。

（二）原被告資格

1.搬遷協(xié)議的原告

搬遷協(xié)議案件中，具有原告主體資格的除協(xié)議相對(duì)人外，基于“利害關(guān)系”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，通常還包括家庭成員、房屋共有人、遺產(chǎn)繼承人、公房租賃人等。一般的房屋承租人與房屋征收行為之間不具有利害關(guān)系，不能成為房屋征收決定、補(bǔ)償決定行政案件的原告。但搬遷協(xié)議可能涉及承租人的屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)，因此，一般的房屋承租人也可以成為搬遷協(xié)議案件的原告。

2.搬遷協(xié)議的被告

《行政協(xié)議解釋》第4條規(guī)定，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。因行政機(jī)關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。搬遷協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)作為協(xié)議主體一方自不待言，但這里的行政機(jī)關(guān)應(yīng)指實(shí)質(zhì)意義上的而非形式意義上的。所謂形式意義即協(xié)議的簽約方必為行政機(jī)關(guān)，而實(shí)質(zhì)意義則指協(xié)議的簽約方可能是行政機(jī)關(guān)，也可能非行政機(jī)關(guān)，但體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的意志。作為村集體經(jīng)濟(jì)組織、拆遷公司在沒(méi)有行政機(jī)關(guān)允許或授權(quán)的情形下，顯然不具有簽訂搬遷協(xié)議的能力，因此，即使行政機(jī)關(guān)未直接出面簽訂協(xié)議，當(dāng)相對(duì)人就某協(xié)議提起訴訟時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)揭開(kāi)對(duì)方當(dāng)事人的“面紗”，直接以相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)為被告并承擔(dān)后果。如季某訴某市政府行政復(fù)議案中，法院認(rèn)為，基于鎮(zhèn)政府與征收服務(wù)公司簽訂的委托拆遷合同以及鎮(zhèn)政府發(fā)放拆遷補(bǔ)償款、協(xié)調(diào)處理原告拆遷事宜等行為，足以認(rèn)定協(xié)議系征收服務(wù)公司受鎮(zhèn)政府委托所簽，鎮(zhèn)政府是協(xié)議的簽約方，案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，市政府復(fù)議認(rèn)為不屬于行政復(fù)議受案范圍錯(cuò)誤。

（三）訴訟期限

搬遷協(xié)議案件的訴訟期限包括起訴期限和訴訟時(shí)效。行政協(xié)議的起訴期限，是指相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)就行政協(xié)議作出單方行政性的行為，向人民法院提起訴訟的法定時(shí)間。訴訟時(shí)效是民事權(quán)利人向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的有效期間。《行政協(xié)議解釋》第25條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時(shí)效參照民事法律規(guī)范確定；對(duì)行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定。這是搬遷協(xié)議案件訴訟期限的一般規(guī)則。除司法解釋規(guī)定的兩種情形外，還涉及大量要求撤銷(xiāo)協(xié)議、要求確認(rèn)協(xié)議無(wú)效的訴訟請(qǐng)求，其訴訟期限的適用，分述如下。

1.適用一年訴訟期限的情形

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第64條第1款規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)未告知起訴期限的，起訴期限為一年?！睹穹ǖ洹返?52條規(guī)定了行使撤銷(xiāo)權(quán)的期限一般也是一年。如果當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)搬遷協(xié)議的，無(wú)論適用民事還是行政法律規(guī)范，都應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道搬遷協(xié)議內(nèi)容后一年內(nèi)提出，且法院均可主動(dòng)審查當(dāng)事人行使撤銷(xiāo)權(quán)是否超過(guò)訴訟期限。如張某訴山東省五蓮縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、山東省五蓮縣政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案中，最高法院認(rèn)為，除斥期間不存在中止、中斷或延長(zhǎng)情形，超出該期限即喪失撤銷(xiāo)權(quán)的行使權(quán)利，法院可依職權(quán)主動(dòng)審查張某行使被訴補(bǔ)償協(xié)議撤銷(xiāo)權(quán)是否超過(guò)期限。

2.不受訴訟期限限制的情形

《行訴解釋》第162條規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院不予立案。根據(jù)上述規(guī)定可見(jiàn)，當(dāng)事人提起確認(rèn)無(wú)效之訴限于2015年5月1日之后簽訂的搬遷協(xié)議。無(wú)效行政行為的根本特征是自始無(wú)效，這就決定了在任何情況下，一個(gè)自始無(wú)效的行政行為都不可能通過(guò)期限被耽誤，而獲得一種確定力。相對(duì)人請(qǐng)求法院確認(rèn)行政行為無(wú)效，也必須在訴訟時(shí)效內(nèi)向法院提出，這實(shí)際上是將無(wú)效行為與違法行為相混同。原告起訴要求確認(rèn)搬遷協(xié)議無(wú)效的，無(wú)論適用起訴期限還是訴訟時(shí)效，均不受訴訟期限的限制。當(dāng)然，提起確認(rèn)無(wú)效之訴并非無(wú)條件的，必須符合《行訴解釋》第94條的相關(guān)原則。具體體現(xiàn)在，原告于起訴期限之外提起確認(rèn)無(wú)效之訴時(shí)，由原告首先就行為無(wú)效舉證，原告無(wú)法證明行政行為有重大且明顯違法的外觀時(shí)，法院直接裁定駁回起訴。進(jìn)入實(shí)體審理后，法院只能判決確認(rèn)無(wú)效或駁回訴訟請(qǐng)求，即使行政行為屬于可撤銷(xiāo)，也應(yīng)當(dāng)判決駁回，避免可撤銷(xiāo)行為變相的在起訴期限外被法院審查，有損行政行為的安定性。

3.適用最長(zhǎng)保護(hù)期限的情形

無(wú)論是適用起訴期限，還是適用訴訟時(shí)效，只要符合法律規(guī)定的最長(zhǎng)保護(hù)期限，都應(yīng)當(dāng)按照最長(zhǎng)保護(hù)期限計(jì)算。雖然搬遷協(xié)議也涉及不動(dòng)產(chǎn)，但是，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)采登記生效主義，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，須經(jīng)登記或者依人民政府的征收決定，因此，搬遷協(xié)議只形成債權(quán)，并不導(dǎo)致物權(quán)變動(dòng)，即對(duì)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利不具有直接處分性，故不適用20年的最長(zhǎng)起訴期限，而適用5年的最長(zhǎng)起訴期限。

（四）訴訟費(fèi)用的收取

《行政協(xié)議解釋》對(duì)訴訟費(fèi)用的收取未作規(guī)定。實(shí)踐中有兩種做法，一種是將行政協(xié)議案件一概視為行政案件，按行政案件標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。一種是沿用原《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱原《適用解釋》）第16條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，訴訟費(fèi)用準(zhǔn)用民事案件交納標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，訴訟費(fèi)用適用行政案件交納標(biāo)準(zhǔn)。過(guò)去有觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟費(fèi)用的問(wèn)題目前國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)正在作修訂，本司法解釋最終刪除了原《適用解釋》的關(guān)于訴訟費(fèi)用的內(nèi)容，原《適用解釋》關(guān)于訴訟費(fèi)用的規(guī)定雖然已經(jīng)廢止，但是，對(duì)于訴訟費(fèi)用的問(wèn)題仍然應(yīng)當(dāng)按照原《適用解釋》的規(guī)定執(zhí)行。2021年6月28日，最高法院行政庭向遼寧省高級(jí)法院作出(2020)最高法行他8號(hào)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議案件訴訟費(fèi)用如何交納問(wèn)題的答復(fù)》明確，公民、法人或者其他組織不服行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議行為提起訴訟的案件是行政案件，訴訟費(fèi)用適用行政案件的交納標(biāo)準(zhǔn)。該答復(fù)對(duì)行政協(xié)議案件收費(fèi)的爭(zhēng)議一錘定音，因此，行政協(xié)議案件均應(yīng)適用行政案件的交納標(biāo)準(zhǔn)，不再區(qū)分案由而采用不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

四、搬遷協(xié)議行政案件的實(shí)體審查要點(diǎn)

（一）未經(jīng)法定程序簽訂協(xié)議的合法性認(rèn)定

搬遷協(xié)議的合法性問(wèn)題，是法院審理此類案件面臨的首要問(wèn)題，也是無(wú)法回避的問(wèn)題。當(dāng)事人起訴要求法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)簽訂搬遷協(xié)議行為違法，主要是認(rèn)為搬遷協(xié)議沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不具有簽訂協(xié)議的職權(quán)或者沒(méi)有履行法定征地、征收程序。原《適用解釋》第11 條第1 款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政協(xié)議。從新舊解釋的演變來(lái)看，雖然《行政協(xié)議解釋》在行政協(xié)議的定義中刪去了“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”的表述，但第10條、第11條仍規(guī)定了被告簽訂協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有法定職責(zé)、履行法定程序。如何理解這里的法定職責(zé)、法定程序，直接涉及搬遷協(xié)議的合法性認(rèn)定問(wèn)題。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“非征補(bǔ)協(xié)議”違反法定程序，屬于可撤銷(xiāo)的協(xié)議。房屋拆遷屬于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)具有侵害性的行政行為，在沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)的情況下，“非征補(bǔ)協(xié)議”違背行政法中的侵害保留原則，缺乏合法性基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，行政協(xié)議兼具行政性與契約性，在行政管理活動(dòng)中，即便法律沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)簽訂行政協(xié)議的職權(quán)，仍存在大量行政機(jī)關(guān)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式達(dá)到行政管理目標(biāo)的事項(xiàng)，如搬遷協(xié)議、息訴罷訪協(xié)議等。過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政協(xié)議的職權(quán)法定性，結(jié)果只會(huì)讓行政機(jī)關(guān)采用協(xié)議方式實(shí)施行政管理的空間越來(lái)越小，使行政協(xié)議淪為執(zhí)行法定職權(quán)的方式之一。因此，《行政協(xié)議解釋》中的“法定職責(zé)”，應(yīng)當(dāng)作從寬解釋，其職權(quán)依據(jù)既可以包括法律法規(guī)等正式法源，也可以包括公共政策等非正式法源，這既是行政協(xié)議與民事協(xié)議的區(qū)別之一，也是行政管理的應(yīng)然之義。如楊黔訴貴州省三都水族自治縣政府拆遷補(bǔ)償協(xié)議案中，最高法院認(rèn)為，只有在行政協(xié)議存在重大、明顯違法，違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，損害國(guó)家利益、公共利益及他人合法權(quán)益時(shí)才能確認(rèn)無(wú)效，否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)可行政協(xié)議的效力。楊黔以三荔高速公路建設(shè)項(xiàng)目的土地征收尚未獲得相關(guān)部門(mén)的批復(fù)為由，主張協(xié)議因簽訂前相關(guān)征地程序不合法而無(wú)效，理?yè)?jù)尚不充分。有學(xué)者亦認(rèn)為，協(xié)議搬遷行為的公益性、政策性較強(qiáng)，往往涉及當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、區(qū)域規(guī)劃、政策落實(shí)等一系列問(wèn)題。《土地管理法》并沒(méi)有明確禁止在未批準(zhǔn)征收的情況下簽訂協(xié)議，而只是就包括簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議在內(nèi)的征地程序作出規(guī)定，加之確認(rèn)征地行為或者協(xié)議無(wú)效，通常情況下反而會(huì)導(dǎo)致國(guó)家和公共利益受到更大損害，因此，對(duì)于此類協(xié)議，不宜輕易否認(rèn)其效力。筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)只能是司法審查面對(duì)協(xié)議搬遷行為的權(quán)宜之計(jì)，《土地管理法》《征補(bǔ)條例》對(duì)征地、征收行為的主體、程序等事項(xiàng)予以明確規(guī)定，不僅在于維護(hù)被拆遷人的利益，還在于國(guó)家對(duì)土地用途的宏觀管制，避免地方政府大拆大建，盲目的追求土地經(jīng)濟(jì)。因此，行政機(jī)關(guān)還是應(yīng)當(dāng)盡可能地依照法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施拆遷，減少協(xié)議搬遷的使用。

（二）協(xié)議可撤銷(xiāo)的認(rèn)定

《行政協(xié)議解釋》第14條規(guī)定，原告認(rèn)為行政協(xié)議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請(qǐng)求撤銷(xiāo)，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為符合法律規(guī)定可撤銷(xiāo)情形的，可以依法判決撤銷(xiāo)該協(xié)議。司法解釋規(guī)定的行政協(xié)議可撤銷(xiāo)的情形實(shí)際上是民事合同的可撤銷(xiāo)情形。搬遷協(xié)議作為一種行政行為，《行政訴訟法》第70條規(guī)定的行政行為可撤銷(xiāo)的情形，理論上亦有適用的余地。否則，“完全適用私法契約的撤銷(xiāo)規(guī)則，行政契約的行政性和依法行政原則將可能被忽視，行政訴訟對(duì)行政的監(jiān)控功能也將被削弱?！备叛灾?，搬遷協(xié)議可撤銷(xiāo)的情形包括依據(jù)民事法律規(guī)范以及行政法律規(guī)范可撤銷(xiāo)兩種情形。

1.依據(jù)民事法律規(guī)范的可撤銷(xiāo)情形

搬遷協(xié)議作為行政機(jī)關(guān)“繞開(kāi)”法定程序?qū)嵤┑牟疬w手段，對(duì)于被搬遷人是否自愿簽訂協(xié)議，是否存在欺詐、脅迫等情形，法院應(yīng)嚴(yán)格審查。如前述“謝某案”中，法院認(rèn)為，謝某及家人多次明確反對(duì)拆遷工作人員入戶協(xié)商，但多名拆遷工作人員仍長(zhǎng)時(shí)間滯留謝仁琴家中，甚至深夜在謝仁琴家中唱歌、進(jìn)食，干擾謝某及家人正常休息，搬遷雙方還為此發(fā)生過(guò)肢體沖突。謝某主張受到脅迫的情形下簽訂搬遷協(xié)議具有事實(shí)根據(jù)，遂判決撤銷(xiāo)協(xié)議。

《行政協(xié)議解釋》第10條第2款規(guī)定，原告主張撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議的，對(duì)撤銷(xiāo)、解除行政協(xié)議的事由承擔(dān)舉證責(zé)任。撤銷(xiāo)權(quán)的行使屬于權(quán)利妨礙要件的事實(shí)，應(yīng)由主張者承擔(dān)舉證責(zé)任。搬遷協(xié)議作為協(xié)商性行為，應(yīng)適當(dāng)考慮協(xié)議的穩(wěn)定性，對(duì)于是否存在欺詐、脅迫，原告應(yīng)提交初步證據(jù)，避免原告簽訂協(xié)議后反悔，而主張撤銷(xiāo)協(xié)議的情況出現(xiàn)。如前述“江某案”中，法院認(rèn)為，江某女婿錢(qián)某在面積確認(rèn)表簽名時(shí)神情自然，其孫緊隨其旁，桌面上擺放有身份證等戶籍資料，且在簽字前確認(rèn)表的相關(guān)信息已經(jīng)填寫(xiě)完整，錢(qián)某亦陳述，簽訂協(xié)議時(shí)工作人員對(duì)其相當(dāng)?shù)目蜌狻，F(xiàn)有證據(jù)不能證明案涉搬遷協(xié)議系錢(qián)某被脅迫的情況下所簽，不存在可撤銷(xiāo)的情形。

2.依據(jù)行政法律規(guī)范可撤銷(xiāo)的情形

在協(xié)議搬遷中，有的行政機(jī)關(guān)會(huì)與相對(duì)人簽訂空白協(xié)議，主要表現(xiàn)為，協(xié)議中相關(guān)補(bǔ)償方式、費(fèi)用均為空白或者僅填寫(xiě)總金額。此種方式嚴(yán)重違背了征地拆遷公開(kāi)、公正、公平的原則，容易導(dǎo)致暗箱操作、補(bǔ)償不公，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為缺乏事實(shí)根據(jù)而可撤銷(xiāo)。如前述“明某案”中，法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，作為被征收人核心利益的補(bǔ)償內(nèi)容必須在協(xié)議中予以確認(rèn)，如果被征收人選擇貨幣補(bǔ)償?shù)?，?yīng)當(dāng)在協(xié)議中明確補(bǔ)償項(xiàng)目明細(xì)以及補(bǔ)償總金額，明某簽署的是空白協(xié)議，違反了協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確的要求，遂判決撤銷(xiāo)協(xié)議。實(shí)踐中，除空白協(xié)議的內(nèi)容缺乏事實(shí)根據(jù)外，簽訂空白協(xié)議的過(guò)程通常存在欺詐、脅迫等情形，這既屬于民事行為的可撤銷(xiāo)情形，也可以視為簽訂協(xié)議違反法定程序的情形。因此，在民商事合同糾紛中，可能出現(xiàn)的“將留有空白內(nèi)容的合同交于對(duì)方，視為對(duì)合同內(nèi)容中約定事項(xiàng)的無(wú)限授權(quán)”的觀點(diǎn)，在搬遷協(xié)議中一般不能適用。

（三）協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定

《行政協(xié)議解釋》第12條規(guī)定，行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效。依據(jù)上述規(guī)定，搬遷協(xié)議同樣存在依據(jù)民事法律規(guī)范和行政法律規(guī)范無(wú)效兩種情形。實(shí)踐中，最常見(jiàn)的情形是被搬遷房屋存在共有權(quán)人時(shí)，行政機(jī)關(guān)與部分被搬遷人簽訂搬遷協(xié)議的效力問(wèn)題，這也是搬遷協(xié)議案件的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，它涉及行政效率與個(gè)人權(quán)益之間的沖突、不同權(quán)利主體之間的利益沖突等諸多問(wèn)題。筆者認(rèn)為，此類案件可掌握以下審理要點(diǎn)。

1.權(quán)利人之間相互無(wú)代理關(guān)系、非同一家庭戶的無(wú)權(quán)處分原則上無(wú)效

《民法典》第311條規(guī)定了無(wú)權(quán)處分時(shí)所有權(quán)人有權(quán)追回。第597條第1款規(guī)定，因出賣(mài)人未取得處分權(quán)致使標(biāo)的物所有權(quán)不能轉(zhuǎn)移的,買(mǎi)受人可以解除合同并請(qǐng)求出賣(mài)人承擔(dān)違約責(zé)任。《民法典》將《合同法》第51條從總則部分移至買(mǎi)賣(mài)合同一章加以規(guī)定，由本條所使用的違約責(zé)任一詞可以明確得出買(mǎi)賣(mài)合同不因出賣(mài)人無(wú)權(quán)處分而無(wú)效的結(jié)論。筆者認(rèn)為，搬遷協(xié)議作為行政協(xié)議，其無(wú)權(quán)處分之判斷不能套用民事合同的認(rèn)定規(guī)則，對(duì)于買(mǎi)賣(mài)合同關(guān)于無(wú)權(quán)處分的相關(guān)規(guī)則，搬遷協(xié)議一般并不適用。一方面，搬遷協(xié)議涉及被搬遷人的安置利益，具有一定的人身屬性，他人不得隨意處分，部分被搬遷人簽訂的協(xié)議，無(wú)法真正反映所有被搬遷人的真實(shí)意志，無(wú)法達(dá)到協(xié)商的本質(zhì)目的。另一方面，認(rèn)定無(wú)權(quán)處分買(mǎi)賣(mài)合同有效，主要是基于買(mǎi)受人通常是善意，在認(rèn)定合同有效的情況下由買(mǎi)受人追究出賣(mài)人的違約責(zé)任。而搬遷協(xié)議簽訂的過(guò)程，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議搬遷程序之過(guò)程。程序之所以為行政契約所倚重，是因?yàn)樗鳛樾姓袨榈囊?guī)范流程，能夠提供各方交易的理想空間，促進(jìn)意見(jiàn)疏通，擴(kuò)大選擇范圍和彼此的利益。有的行政機(jī)關(guān)為加快拆遷進(jìn)度，同部分被搬遷人達(dá)成一致后，就實(shí)施房屋強(qiáng)拆，引發(fā)大量矛盾糾紛，可見(jiàn)，在搬遷協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)的地位和買(mǎi)賣(mài)合同中買(mǎi)受人的地位有本質(zhì)區(qū)別。因此，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)其他被搬遷人同意，徑直與部分被搬遷人簽訂搬遷協(xié)議的，涉及未參與的被搬遷人的部分原則上應(yīng)屬無(wú)效。行政機(jī)關(guān)在協(xié)議無(wú)效后，負(fù)有對(duì)權(quán)利人安置補(bǔ)償或者賠償?shù)牧x務(wù)。如前述“陳某案”中，法院認(rèn)為，雖然陳某是土地租賃權(quán)人，但成某與住建局簽訂的搬遷協(xié)議包含了部分陳某所有的房屋與資產(chǎn)，協(xié)議的該部分內(nèi)容無(wú)效。又如徐某五訴某住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局搬遷協(xié)議案中，法院認(rèn)為，住建局與徐某平、徐某林簽訂的房屋搬遷協(xié)議未得到徐某五等其他繼承人的追認(rèn)，應(yīng)屬無(wú)效協(xié)議。考慮到《合同法》已廢止，因此，對(duì)于《民法典》施行之前的搬遷協(xié)議，法院可以援用《合同法》第51條的規(guī)定，確認(rèn)合同無(wú)效或者部分無(wú)效；對(duì)于《民法典》施行之后的搬遷協(xié)議，由于協(xié)議簽訂未經(jīng)合法權(quán)利人同意，可以認(rèn)為屬于《行政訴訟法》第75條規(guī)定的重大且明顯違法之情形而確認(rèn)無(wú)效。

實(shí)踐中亦有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)與部分被搬遷人達(dá)不成協(xié)議，通常是因?yàn)楸话徇w人對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額有異議，轉(zhuǎn)而與其他被搬遷人達(dá)成協(xié)議，此時(shí)認(rèn)定協(xié)議因無(wú)法體現(xiàn)全部被搬遷人意志而無(wú)效。但是，如果被搬遷人之間的爭(zhēng)議僅在于產(chǎn)權(quán)不清，各方對(duì)協(xié)議約定的安置補(bǔ)償沒(méi)有異議時(shí)，可考慮判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，并建議原告通過(guò)民事訴訟分割征收補(bǔ)償利益來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。因?yàn)榕袥Q撤銷(xiāo)、解除或確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并不能有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，可能會(huì)使房屋征收部門(mén)將該事宜擱置不提，使征收補(bǔ)償利益處于懸而未決的狀態(tài)，這與有效化解行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義目的相悖。

2.同一家庭戶的戶主簽訂的協(xié)議原則上有效

在協(xié)議搬遷中，既要考慮所有被搬遷人的利益，同時(shí)，也要適當(dāng)考慮拆遷政策與拆遷實(shí)施主體的實(shí)際工作情況。對(duì)于集體土地而言，“一戶一宅”是基本原則，故集體土地上房屋安置補(bǔ)償一般以一處宅基地作為確定一戶的基礎(chǔ)，由于我國(guó)傳統(tǒng)家庭關(guān)系尤其是農(nóng)村家庭關(guān)系以戶為單位，戶主與搬遷人簽訂的搬遷協(xié)議一般有效，該協(xié)議對(duì)其他家庭成員具有法律效力。如李芳訴鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民政府、鄭州市惠濟(jì)區(qū)新城街道東趙村村民委員會(huì)補(bǔ)償安置案中，最高法院認(rèn)為，李芳之父李榮全作為戶主與東趙村村民委員會(huì)簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議,系李榮全代表該戶自愿簽訂，且已履行完畢,該行為不違反法律的禁止性規(guī)定，應(yīng)為有效。

當(dāng)然，行政管理實(shí)踐紛繁復(fù)雜，戶主簽訂協(xié)議有效只是一般情況。行政機(jī)關(guān)根據(jù)客觀實(shí)際選擇與某一家庭成員簽訂的搬遷協(xié)議是否有效，還應(yīng)根據(jù)協(xié)議是否損害了該戶整體的拆遷補(bǔ)償利益，該家庭成員的身份、行為等綜合判斷。如前述“江某案”中，法院認(rèn)為，在案涉地塊實(shí)施拆遷時(shí)，雖然江某是戶主，但已90歲高齡，女婿錢(qián)某作為江某戶的男性成員，代表該戶就補(bǔ)償安置事宜與街辦協(xié)商并簽訂協(xié)議，并無(wú)不當(dāng)。

3.當(dāng)事人接受行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議視為對(duì)協(xié)議的追認(rèn)

有權(quán)處分被搬遷房屋的當(dāng)事人雖然未簽訂協(xié)議，但以實(shí)際行動(dòng)接受了行政機(jī)關(guān)的履行協(xié)議行為，如選擇安置房、提取補(bǔ)償款等，視為對(duì)他人簽訂協(xié)議的追認(rèn)。如沙某訴某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)補(bǔ)償安置協(xié)議案中，法院認(rèn)為，沙某的兒子沙某榮與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂協(xié)議后，沙某于2015年10月30日支取了金額為273832元的儲(chǔ)蓄存單，沙某榮于2016年9月23日支取了金額為409220元的儲(chǔ)蓄存單，該行為亦需沙某配合，對(duì)于上述大額的存單支取行為，沙某不可能不知道款項(xiàng)的來(lái)源、用途，應(yīng)當(dāng)視為沙某對(duì)沙某榮簽訂協(xié)議行為的追認(rèn)。

（四）行政機(jī)關(guān)未履行協(xié)議的認(rèn)定

《行政協(xié)議解釋》第19條規(guī)定，被告未依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議，人民法院可以依據(jù)行政訴訟法第七十八條的規(guī)定，結(jié)合原告訴訟請(qǐng)求，判決被告繼續(xù)履行，并明確繼續(xù)履行的具體內(nèi)容。搬遷協(xié)議直接關(guān)涉相對(duì)人居住權(quán)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)、勤勉、完整履行義務(wù)。搬遷協(xié)議的法律關(guān)系比較簡(jiǎn)單，履行義務(wù)的范圍也比較固定，行政機(jī)關(guān)主要義務(wù)是對(duì)相對(duì)人安置補(bǔ)償，因此，對(duì)于當(dāng)事人起訴要求行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議的，只需判斷行政機(jī)關(guān)是否按照約定履行安置補(bǔ)償義務(wù)即可。需要注意的是以下一些特殊情況。

一是合同相對(duì)性問(wèn)題。有的行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人簽訂協(xié)議后，因其他人員主張具有安置補(bǔ)償利益等原因，而拒絕向協(xié)議相對(duì)人履行協(xié)議。在沒(méi)有生效法律文書(shū)否認(rèn)協(xié)議的效力或者對(duì)相關(guān)被拆遷房屋權(quán)屬予以明確的情況下，基于合同相對(duì)性原則，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)以權(quán)屬存在爭(zhēng)議為由單方拒絕履行協(xié)議。如前述“王某案”中，法院認(rèn)為，在王某已按約履行協(xié)議，且生效民事判決也已確認(rèn)被搬遷房屋歸王某所有的情況下，街辦以王某與其兄弟對(duì)安置補(bǔ)償利益的分配未達(dá)成一致意見(jiàn)為由，拒絕履行安置補(bǔ)償義務(wù)缺乏法律依據(jù)。

二是合同以外的當(dāng)事人要求履行安置補(bǔ)償義務(wù)的問(wèn)題。房屋搬遷通常以戶為單位，行政機(jī)關(guān)與戶代表簽訂搬遷協(xié)議后，有的利害關(guān)系人不就協(xié)議提起訴訟，而直接要求行政機(jī)關(guān)履行安置補(bǔ)償義務(wù)。此類糾紛主要涉及“戶籍戶”與“產(chǎn)權(quán)戶”的認(rèn)定問(wèn)題。實(shí)踐中，由于“戶籍”和“產(chǎn)權(quán)”相互關(guān)系的不順暢，確實(shí)導(dǎo)致已經(jīng)合法取得產(chǎn)權(quán)證書(shū)的村民尚未分戶，或者已經(jīng)分戶但無(wú)相應(yīng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)的情況出現(xiàn)。由于不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)或者手續(xù)是證明不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬的基本材料，而戶口分戶登記僅僅是戶籍管理層面的措施，因此，不能以戶籍的不獨(dú)立性否定產(chǎn)權(quán)的不獨(dú)立性，但不能簡(jiǎn)單的以戶籍的獨(dú)立性來(lái)認(rèn)定產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性。換言之，在確定當(dāng)事人能否單獨(dú)安置補(bǔ)償時(shí)，一般應(yīng)以“產(chǎn)權(quán)戶”為標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)以“戶籍戶”為標(biāo)準(zhǔn)。

如前述“施某芹案”中，法院認(rèn)為，雖然施某芹單獨(dú)領(lǐng)取了戶口簿立為一戶，但根據(jù)施洪根戶房用地報(bào)批表看，該戶建房家庭成員包括施某根、蔡某、施某平、施某芹，此后，該戶家庭成員再未領(lǐng)取其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)或者辦理建房審批手續(xù)，街辦以整個(gè)大戶為單位與施某根戶簽訂協(xié)議，并無(wú)不當(dāng)。與之相對(duì)應(yīng)的是，在冒某訴某高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)搬遷協(xié)議案中，法院認(rèn)為，雖然冒某與其父母冒某明戶口在同一居民戶口簿中，但2002年冒某明已經(jīng)作為戶主與其他家庭成員共同申請(qǐng)建房，管委會(huì)應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際審批建房情況將冒某明戶與冒某戶分別補(bǔ)償安置，但管委會(huì)未對(duì)兩戶的補(bǔ)償安置予以區(qū)分，直接與冒某明簽訂搬遷協(xié)議，涉及冒某戶的應(yīng)屬無(wú)效。

來(lái)源：南通行政審判

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