“十四五”時期的鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)與減貧治理轉(zhuǎn)型

共享2931 2022-01-14

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鄉(xiāng)村是基層治理的主戰(zhàn)場，也是加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點場域。伴隨我國“三農(nóng)”工作重心從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村基層治理也需加快轉(zhuǎn)型、有效銜接，既要順應(yīng)常態(tài)化減貧機制建設(shè)的需求，又要為全面推動鄉(xiāng)村振興夯實基層治理基石。

基層治理是關(guān)于鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟社會文化和生態(tài)全域場景的治理問題，減貧是鄉(xiāng)村基層治理的重要目標。盡管減貧并非基層治理任務(wù)的全部，但在脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史階段，特別是對廣大脫貧地區(qū)尤其是鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣而言，減貧依然是關(guān)鍵治理任務(wù)。由此，對支撐“十四五”時期減貧的鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)開展研究，具有必要性和緊迫性。

推進鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)與完善全面脫貧后的減貧治理銜接都是“十四五“時期推動國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。其一，兩者具有實施舉措的互鑒性。脫貧攻堅為鄉(xiāng)村基層治理帶來了豐富的治理資源，打下了堅實的治理基礎(chǔ)，包括組織力量、工作機制、物質(zhì)資本、精神動力等各個方面，而鄉(xiāng)村基層治理則是一套依托組織結(jié)構(gòu)，銜接內(nèi)外部資源，開展基層動員，達成治理目標的資源體系、組織體系、工作體系，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的最廣泛、最基礎(chǔ)的治理支撐。其二，兩者具有戰(zhàn)略目標的協(xié)同性，在內(nèi)在理論邏輯上具有順承性。尤其是在“十四五”時期，在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，中央提出到2025年要實現(xiàn)“農(nóng)村基層組織建設(shè)不斷加強”“農(nóng)村低收入人口分類幫扶長效機制逐步完善”等目標，在基層治理方面，中央提出“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制”。由此可見，加強基層組織建設(shè)和形成常態(tài)化治理機制是“十四五”時期減貧與鄉(xiāng)村基層治理的共同方向。

從脫貧攻堅時期的經(jīng)驗來看，外部資源的有效利用需要以激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源為基礎(chǔ)。為此，在轉(zhuǎn)入全面推進鄉(xiāng)村振興的開局階段，需要加快推動鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)，形成鄉(xiāng)村基層治理體系有效支撐“十四五”時期減貧目標、基層治理現(xiàn)代化與常態(tài)化減貧機制有機融合的格局。

一、以鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型意義重大

從脫貧攻堅轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧是底線任務(wù)，在脫貧攻堅同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，鄉(xiāng)村依然是基礎(chǔ)治理單元。基層治理體系的基礎(chǔ)性作用、減貧形勢的新動向，對完善基層治理體系建設(shè)以支撐“十四五”時期的減貧工作提出了新的要求。

（一）基層治理體系是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的基層治理基礎(chǔ)

扶貧過程在總體上是鄉(xiāng)村社會與現(xiàn)代社會的對接以及國家與社會的整合。自精準扶貧戰(zhàn)略實施以來，減貧政策瞄準同時聚焦于村莊和個體兩個層面，但工作實施和動員主要依托于鄉(xiāng)村基層組織。防范化解社會風(fēng)險的關(guān)鍵越來越倚重于村級治理水平，亟須推動“三治”融合、壯大村級集體經(jīng)濟和創(chuàng)新協(xié)同扶貧模式。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接，從治理體系方面來說存在轉(zhuǎn)換難題，需要兼顧和處理好不同群體對社會政策的訴求，從根本上著力推進理念方法和治理體系的銜接。鄉(xiāng)村基層是推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、留守人群關(guān)愛服務(wù)、基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等一系列工作的主要陣地。適應(yīng)鄉(xiāng)村基層多元而持久的治理任務(wù)，必須推動鄉(xiāng)村基層治理體系的重塑，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源，協(xié)同社會力量，增進政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，克服“碎片化”困境，重塑整體性治理，加快從脫貧攻堅的運動式治理轉(zhuǎn)向全面推進鄉(xiāng)村振興階段的常態(tài)化治理。

（二）全面脫貧后的減貧目標變化對鄉(xiāng)村基層治理體系提出了新的要求

全面脫貧后，防止返貧的任務(wù)以及減貧目標和思路的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，客觀上對鄉(xiāng)村基層治理體系提出了新的要求。

從返貧風(fēng)險看，邊緣貧困戶和返貧風(fēng)險戶是脫貧地區(qū)在“十四五”時期需要防返貧的重點人群。由于部分脫貧人口的收入水平較低，或收入結(jié)構(gòu)對政策性補助具有較高的依賴性，以及受不可控因素沖擊等的影響，部分脫貧人口仍存在返貧風(fēng)險。攻堅式扶貧結(jié)束后，減貧任務(wù)從過去對象明確、任務(wù)時限明確的形式轉(zhuǎn)向?qū)哂幸欢ú淮_定性和分散性的貧困風(fēng)險防范，這對于鄉(xiāng)村基層的風(fēng)險防控能力、敏捷治理能力提出了更高要求，穩(wěn)定脫貧內(nèi)生動力的形成需要更長效的反貧困治理機制支撐。

從減貧范式看，在全面建成小康社會后，中國的反貧困工作將轉(zhuǎn)入緩解相對貧困階段?；?/span>2018年中國住戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行相關(guān)測算，以農(nóng)村居民人均可支配收入中位數(shù)的40%確定農(nóng)村的相對收入貧困線，農(nóng)村的相對貧困發(fā)生率達到12.78%。這些情況表明，防止返貧和減少相對貧困將是長期化的基層治理任務(wù)，其化解方式也不同于消除絕對貧困階段的攻堅式扶貧手段，而是需要常態(tài)化的減貧框架。相應(yīng)地，需要資源持久供給、組織持續(xù)有效、反應(yīng)動態(tài)敏捷的基層治理體系形成對常態(tài)化減貧的支撐。

二、鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)狀況及其支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

中國的鄉(xiāng)村基層治理和減貧都正在經(jīng)歷著歷史性的變化。全面脫貧后，基層治理體系與減貧治理將同步面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的困境與挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)村基層治理體系的挑戰(zhàn)，其根源在于農(nóng)業(yè)稅費改革以來農(nóng)村基層組織治理責(zé)任淡化，鄉(xiāng)村內(nèi)部治理資源匱乏、組織力量薄弱，國家資源輸入占據(jù)主導(dǎo)地位，致使鄉(xiāng)村基層淪為“為國家分配資源”的“代理”而非突出主體參與性的”治理”。與此同時，“精英俘獲”等問題導(dǎo)致的公共資源瞄準偏差進一步侵蝕了國家資源下鄉(xiāng)的公益性和有效性。這些問題都對鞏固脫貧攻堅成果、有序推進鄉(xiāng)村振興形成了挑戰(zhàn)。

（一）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村的治理資源匱乏，存在與治理任務(wù)的適配困境

鄉(xiāng)村基層治理資源既包括治理主體資源，又包括經(jīng)濟資源和社會網(wǎng)絡(luò)資源。與更強調(diào)組織功能的組織力量相區(qū)分，治理資源更強調(diào)可調(diào)用的人力、物力、財力等。農(nóng)業(yè)稅費改革和城鄉(xiāng)資源配置關(guān)系的逆轉(zhuǎn)，脫卸了農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，也就是農(nóng)村基層組織凝聚、配置資源推進基層治理的動力、意愿和職責(zé)在消退，由此導(dǎo)致21世紀以來中國鄉(xiāng)村基層治理的歷史性變化。脫貧攻堅過程是資源密集下鄉(xiāng)的過程，國家權(quán)力以項目、下派第一書記、財政支付村干部報酬等方式全面進入鄉(xiāng)村社會。自上而下的治理資源輸入占據(jù)主導(dǎo)地位，并且進一步加強了基層政府對鄉(xiāng)村的控制，鄉(xiāng)村內(nèi)部則缺乏與外部資源輸入相協(xié)同的治理資源對接，導(dǎo)致鄉(xiāng)村往往成為國家資源的單向承載者。以村莊為基本單位的扶貧工作使其與基層治理發(fā)生了密切的關(guān)聯(lián)，國家層面“自上而下”的減貧制度安排和項目資金下達過程中出現(xiàn)了效率不足、內(nèi)生動力缺失的治理困境。任務(wù)的層層加碼和治理的協(xié)同困境，引致貧困人口和邊緣貧困群體的幫扶“懸崖效應(yīng)”，這在住房、醫(yī)療救助等領(lǐng)域尤為突出。這些問題的產(chǎn)生，都與鄉(xiāng)村缺乏內(nèi)部治理資源或者資源調(diào)動不足密切相關(guān)，形成了“為國家分配資源”式的“代理”，而非突出自主參與性的“治理”。當(dāng)前，在多數(shù)脫貧地區(qū)，脫貧村層面要形成能有效支撐基層治理的村集體經(jīng)濟資源還有待時日，尚不足以在國家資源下鄉(xiāng)過程中形成能夠密切互補的治理資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)缺少與其治理任務(wù)相匹配的治理資源。就縣域?qū)用娑裕h域經(jīng)濟整體薄弱，脫貧攻堅期間，縣級政府配套資金投入大，剛性支出不斷增加，縣級政府財政收支矛盾突出、債務(wù)風(fēng)險較高，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育等一系列需要長期投入支持的工作缺乏有效的后期支撐。這些情形意味著，脫貧地區(qū)縣域內(nèi)的脫貧村，不僅村級資源薄弱，而且較難獲得地方政府的資源支持，在很大程度上依然有賴于中央政府對各方資源的調(diào)動。但全面脫貧后，鄉(xiāng)村的減貧資源輸入預(yù)期將在政策過渡期結(jié)束后減弱，轉(zhuǎn)而以鄉(xiāng)村振興的各類資源投入形式下鄉(xiāng)，這就要求脫貧地區(qū)及時形成與之適應(yīng)的治理資源統(tǒng)籌和集約使用機制，進一步支撐常態(tài)化減貧和鄉(xiāng)村振興。針對后稅費時代鄉(xiāng)村基層治理的困境，如何進一步優(yōu)化基層治理資源的來源結(jié)構(gòu)，形成基層治理與政府權(quán)力和資源下鄉(xiāng)的合作與融合，是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接過程中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)。

（二）脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村的組織力量薄弱，存在對外源性組織力量的慣性依賴

現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村面臨一系列治理危機，其實質(zhì)是在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型及農(nóng)村體制急劇變遷背景下農(nóng)村集體行動能力的全面衰落。鄉(xiāng)村基層治理作為國家治理現(xiàn)代化的末梢，隨著農(nóng)村人才外流、集體組織功能式微等一系列變化，原有的鄉(xiāng)村組織資源遭遇沖擊甚至瓦解，處于轉(zhuǎn)型和重塑的過程之中。在此過程中，黨組織成為基層治理的權(quán)力主體，是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會精英治理體制的現(xiàn)代替代物。農(nóng)村基層黨組織是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的組織堡壘，是基層治理的根本力量和治理體系的中心，其治理能力對基層治理成效具有決定性的作用。在脫貧地區(qū)的基層治理實踐中，農(nóng)村基層黨組織同樣遭遇青壯年人口大量外流、組織力量薄弱等多種困境，在組織人員結(jié)構(gòu)、治理手段方面面臨突出的挑戰(zhàn)。例如，國家統(tǒng)計局的調(diào)研表明，后進的鄉(xiāng)村黨組織力量普遍薄弱，村黨組織渙散現(xiàn)象嚴重；另據(jù)中組部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村54.3萬名村黨組織書記中，大專及以上學(xué)歷的占20.7%，45歲及以上的占70.8%，人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)不合理等問題已經(jīng)嚴重制約基層黨組織引領(lǐng)功能的正常發(fā)揮。在脫貧攻堅階段，不少地區(qū)由于扶貧強度加大、速度加快，以及脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興過渡轉(zhuǎn)型期的任務(wù)疊加，內(nèi)生動力不足、鄉(xiāng)村治理乏力的現(xiàn)象凸顯，成為鄉(xiāng)村基層治理中的組織難點。在此情形下，貧困村派駐村工作隊、第一書記作為基層組織的外源性力量嵌入鄉(xiāng)村基層組織，形成承接甚至引入各類減貧與發(fā)展項目的組織力量，這些是對鄉(xiāng)村基層組織力量的戰(zhàn)略性補充。全面脫貧后，尤其是過渡期結(jié)束后脫貧地區(qū)和脫貧村或?qū)⒚媾R派駐力量減弱的局面，因而需要更加強有力的內(nèi)生組織能力，形成對常態(tài)化減貧工作的支撐以及對鄉(xiāng)村振興工作的承載。如何提振鄉(xiāng)村基層組織的治理能力，依然是鄉(xiāng)村基層治理的重要難題。

（三）鄉(xiāng)村基層對公共資源承載乏力，存在資源瞄準偏差和內(nèi)卷化風(fēng)險

一方面，由于鄉(xiāng)村內(nèi)源性治理資源的匱乏和組織力量的薄弱，在國家層面公共資源不斷進入鄉(xiāng)村的過程中，基層組織受限于組織能力難以迅速有效承接資源，村莊內(nèi)的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、集體行動的缺乏等因素導(dǎo)致扶貧工作目標發(fā)生偏離，致使基層治理政策難以有效落地和資源下鄉(xiāng)過程中的耗散，客觀上形成了在財政扶貧項目、農(nóng)貸資金、農(nóng)村低保、貧困戶建檔立卡等諸多方面普遍存在的“精英俘獲”現(xiàn)象。“精英俘獲”致使公共資源分配項目功能錯位、目標偏離，引致鄉(xiāng)村內(nèi)部的不公平感、侵蝕鄉(xiāng)村基層治理生態(tài)，并進一步導(dǎo)致基層組織的權(quán)威性與合法性的下降。另一方面，國家扶貧資源下鄉(xiāng)過程中的內(nèi)卷化現(xiàn)象也應(yīng)受到關(guān)注，也就是在政策目標（考核壓力和時間壓力）的約束下，扶貧資源大量下沉且以保障性資源或政策為主，與高強度的扶貧投入相對比，鄉(xiāng)村基層的內(nèi)生動力顯得尤為不足，并存在一定程度的“等靠要”思想，形成了內(nèi)部資源使用效率較低但仍向外部或上級索要扶貧資源的一種發(fā)展悖論。“十四五”時期，如何在鞏固脫貧攻堅成果、全面實施鄉(xiāng)村振興的過程中，通過精細化的技術(shù)治理，與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)互補協(xié)調(diào)，有效承接國家的資源下鄉(xiāng)，并修復(fù)和完善基層治理生態(tài)，是鄉(xiāng)村基層治理面臨的重大挑戰(zhàn)之一。

三、支撐“十四五”時期減貧治理轉(zhuǎn)型的鄉(xiāng)村基層治理體系建設(shè)的對策建議

破解鄉(xiāng)村基層治理困境是鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵?；鶎又卫淼暮诵?/span>命題是治理資源與治理任務(wù)的匹配，扭轉(zhuǎn)基層治理困局的關(guān)鍵在于匹配權(quán)責(zé)對等的治理資源，進而重塑農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，通過創(chuàng)新手段模式提升治理能力。從減貧工作的變化看，脫貧地區(qū)整體上要面對資源輸入和組織力量支持減弱的趨勢，應(yīng)在過渡期內(nèi)加快激活內(nèi)生性的治理資源、培育在地化的組織力量，并通過治理模式和治理手段的創(chuàng)新，逐漸形成鄉(xiāng)村內(nèi)部主體參與性更高、治理更有效的治理結(jié)構(gòu)，真正實現(xiàn)由“代理”向主體性“治理”的躍遷。這既是“十四五”時期推動常態(tài)化減貧機制形成的基層治理基礎(chǔ)，又是全面推進鄉(xiāng)村振興的必要條件。提升基層治理體系對全面脫貧后常態(tài)化減貧和鄉(xiāng)村振興的治理承載力，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前實踐中探索出來的一些重要的典型經(jīng)驗，著重優(yōu)化治理資源體系，以村社本土的發(fā)展資源和低收入人口的發(fā)展需求為基礎(chǔ)，充分挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)部組織資源，培育村民主體性和村社主體性，提升鄉(xiāng)村承接資源的能力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)與秩序，將制度治理、技術(shù)治理與村社內(nèi)部社會網(wǎng)絡(luò)治理有機結(jié)合，形成優(yōu)勢互補的鄉(xiāng)村基層治理模式。

（一）激活內(nèi)源性的多種治理資源，提升鄉(xiāng)村資源與國家資源下鄉(xiāng)的合力

一是重塑和壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，形成鄉(xiāng)村基層治理的內(nèi)源性物質(zhì)資源。農(nóng)村集體經(jīng)濟的良性發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟在一定程度上開始萎縮，這一狀況在取消農(nóng)業(yè)稅以后變得更為突出，村集體失去了將農(nóng)民組織起來的實體依托，村莊公共事務(wù)治理與公共服務(wù)供給等問題凸顯。農(nóng)村集體經(jīng)濟是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)，也是農(nóng)村最重要的內(nèi)部治理資源之一。“十四五”時期，為支撐減貧治理轉(zhuǎn)型，需要從基層治理體系著手，加快創(chuàng)建新型利益聯(lián)結(jié)方式，通過構(gòu)建互利共贏的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制，使得村集體經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中得到培育，為基層治理增加物質(zhì)方面的治理資源。通過村集體經(jīng)濟的發(fā)展，剛走出絕對貧困的人口的生計水平可以在集體層面得到進一步支撐。

二是通過人才培育激活鄉(xiāng)村基層治理的人力資本資源。在減貧過程中，資源下鄉(xiāng)和技術(shù)下鄉(xiāng)的過程，需要不斷突破人才技術(shù)瓶頸制約，形成人力資本對下鄉(xiāng)資源的承接，以增強扶貧治理效能。例如，在定點扶貧框架下，中國工程院在會澤和瀾滄不僅提供技術(shù)支撐，而且注重本地人才的培育。自2017年開始，開辦“院士專家科技扶貧技能實訓(xùn)班”，在生產(chǎn)基地開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展技能實訓(xùn)、進行跟蹤指導(dǎo)和咨詢服務(wù)，至2020年6月調(diào)研時點，共培養(yǎng)了1500余名新型職業(yè)農(nóng)民，2800多名基層技術(shù)人員和農(nóng)民群眾。這些受訓(xùn)人員正在成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的帶頭人和主力軍。技能實訓(xùn)短期來看為瀾滄的脫貧攻堅培養(yǎng)了一大批實用型的鄉(xiāng)土人才、創(chuàng)業(yè)人才，促進了貧困勞動力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)；長期來看實訓(xùn)效果的示范效應(yīng)，已全面激起貧困群眾求知求學(xué)的熱情，為基層治理積累了鄉(xiāng)村本土化的人才資源。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，普洱市已計劃把院士技能培訓(xùn)班覆蓋到瀾滄、孟連、西盟三個縣（自治縣），以彌補職業(yè)教育發(fā)展的短板，破解“直過”民族鄉(xiāng)土人才培育的難題，為“志智雙扶”提供了可推廣的模式。本土化鄉(xiāng)村致富帶頭人與鄉(xiāng)村能人的培育模式可以有效解決鄉(xiāng)村人才資源匱乏的問題，尤其是在城鄉(xiāng)人才流動機制尚不健全時，激活并賦能鄉(xiāng)村內(nèi)部人力資源，開展本土化人才隊伍建設(shè)能夠為鄉(xiāng)村提供更加穩(wěn)定與可持續(xù)的人才保障。

三是通過治理機制創(chuàng)新激活鄉(xiāng)村基層治理的組織資源。在鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)有組織形式和組織要素基礎(chǔ)上，創(chuàng)新治理機制是激活組織資源的主要途徑。治理機制創(chuàng)新的核心是通過何種途徑與模式設(shè)計提升相關(guān)治理主體的參與意愿，激發(fā)參與行為，形成長效參與格局，尤其是在基層治理實踐中，多元化的治理需求與紛繁復(fù)雜的治理情境迫使基層不斷進行創(chuàng)新，以適應(yīng)變化的治理形勢。例如，積分制是源于基層實踐創(chuàng)新、經(jīng)由中央農(nóng)辦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部倡導(dǎo)在全國鄉(xiāng)村治理中推廣的典型機制淤。尤其是脫貧攻堅以來，不少地方以積分制為主要抓手，從關(guān)乎群眾切身利益，同時也迫切需要群眾廣泛參與的公共事務(wù)入手，包括人居環(huán)境整治、敬老互助等方面，將重要事項量化為積分指標，以民主形式形成評價辦法，對群眾的行為進行評價和積分，并根據(jù)積分結(jié)果予以相應(yīng)激勵。積分制這一基層治理機制創(chuàng)新通過將內(nèi)在的參與意愿通過積分與積分兌換的形式外化，激發(fā)了群眾參與的意愿，在一定程度上實現(xiàn)了村社力量的再組織化，并在本村社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中形成了一種聲譽激勵機制。其重要價值在于，將積分制這種社區(qū)內(nèi)部有效性較高的“行為銀行”，作為在既定組織資源條件約束下的重要載體，在這一載體上搭載村社內(nèi)部的治理事務(wù)，形成了契合農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)狀況和發(fā)展階段實際、實用性和推廣適應(yīng)性較強的治理機制，推動了村社公共性的重建和村社成員自主性的發(fā)揮。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村基層治理模式，以傳統(tǒng)與現(xiàn)代的組織融合提升組織效能

一是通過傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織整合對接，創(chuàng)新黨建促攻堅工作載體，激活基層治理能力。減貧本身是現(xiàn)代化的過程，現(xiàn)代組織力量的培育是此過程中尤其重要的一環(huán)。在廣大脫貧地區(qū)，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)甚至“直過”民族地區(qū)，要解決現(xiàn)代組織發(fā)育不足等短板問題，在未來很長的一個時期內(nèi)必須因地制宜地整合傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織兩種力量，使其組織效能最大化。例如，云南孟連通過深化“賓弄賽嗨”式的民族互幫、村組互助聯(lián)動機制，在39個村開展“幫戶聯(lián)建”，創(chuàng)新黨建促攻堅工作載體，取得了顯著成效，其經(jīng)驗在普洱市各區(qū)縣得以推廣實踐。“賓弄賽嗨”系傣語譯音，“賓弄”意為親戚，“賽嗨”意為朋友，指傣族與周邊其他民族在日常生活中長期建立起來的“像親戚一樣的朋友”關(guān)系。“賓弄賽嗨”以家庭為基本單元，基于日常的家庭生產(chǎn)生活需要自發(fā)結(jié)交并代際相承，是孟連及周邊縣域內(nèi)沿襲至今的各族群眾團結(jié)互助的普遍傳統(tǒng)。其做法是，以加強農(nóng)村基層組織建設(shè)為抓手，以推廣“賓弄賽嗨”生產(chǎn)互幫、生活互助、經(jīng)濟互通、文化互融四項機制為載體，采取“政府搭臺，百姓唱戲，情感聯(lián)系，社會受益”的方式對“賓弄賽嗨”模式加以引導(dǎo)和助推，建立了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村規(guī)民約引導(dǎo)、群眾廣泛參與的互助機制，實現(xiàn)了族際團結(jié)互助機制與脫貧攻堅銜接，釋放出“賓弄賽嗨”助力脫貧攻堅的生機活力，形成了”小康路上不讓一個兄弟民族掉隊”的治理模式創(chuàng)新。這一模式跳出了傳統(tǒng)與現(xiàn)代的二元對立關(guān)系，既保留了傳統(tǒng)組織的組織形式與功能，又融合了基層黨組織的規(guī)范引領(lǐng)，實現(xiàn)了傳統(tǒng)組織與現(xiàn)代組織整合對接。

二是通過組織衍生找到治理聯(lián)結(jié)點，創(chuàng)新組織模式，激發(fā)群眾內(nèi)生發(fā)展動力。充分總結(jié)脫貧地區(qū)發(fā)掘傳統(tǒng)組織資源、創(chuàng)新主體性治理的經(jīng)驗，通過“黨建+本地傳統(tǒng)社會組織資源”的模式，借鑒積分制等基層治理創(chuàng)新的精髓，因地制宜激發(fā)基層治理內(nèi)部活力。例如，云南西盟是佤族、拉祜族等“直過”民族世居地，為解決貧困深度深、基層黨組織弱化、群眾內(nèi)生動力不足等突出矛盾，該縣探索出覆蓋全縣村民小組的“脫貧工作委員會”組織創(chuàng)新模式。其做法是通過推薦選舉，在村民小組范圍內(nèi)成立“脫貧工作委員會”，農(nóng)戶數(shù)量在100戶以下的村民小組設(shè)委員5名，戶數(shù)達100戶以上的村民小組設(shè)委員7名，通常由黨員或村民中的先進分子擔(dān)任，開展脫貧政策宣傳、行動組織和監(jiān)督評價。同時，其評價結(jié)果與公益性崗位設(shè)置、積分超市、村社內(nèi)部通報批評和張榜公示等形式的激勵約束掛鉤，使得“脫貧工作委員會”在實際工作中實現(xiàn)了權(quán)責(zé)匹配。其組織效能進一步發(fā)揮在技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、環(huán)境整治等各項工作的參與動員方面。通過這樣的組織創(chuàng)新模式，探索出了脫貧攻堅與基層黨建、基層治理有效融合以及貧困群眾精神與物質(zhì)“雙脫貧”“雙摘帽”的新路子。這一組織形式因其實效良好，已在普洱市各縣（區(qū)）全面推行，并在云南全省范圍推廣學(xué)習(xí)，為全國各地夯實基層黨組織建設(shè)、激發(fā)群眾內(nèi)生動力提供了可借鑒的思路和經(jīng)驗。

（三）加強智慧化治理支撐，提升鄉(xiāng)村基層治理效率

一是通過政務(wù)數(shù)字化向鄉(xiāng)村基層延伸，提升基層事務(wù)治理集約化水平。智慧化治理并非重建一套治理體系，而是在梳理鄉(xiāng)村基層社會治理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，為基層社會治理提供系統(tǒng)化的技術(shù)支撐，通過智慧化手段再造鄉(xiāng)村基層社會治理的流程，提升鄉(xiāng)村基層社會治理效率。一方面，要依托全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，推動“網(wǎng)上辦”“碼上辦”“少跑快辦”等政務(wù)服務(wù)向鄉(xiāng)村基層和減貧救助體系延伸，通過建立和完善適應(yīng)于鄉(xiāng)村實際需求的基層治理數(shù)字化平臺，以群眾需求和關(guān)切為導(dǎo)向，提升信息公開程度，暢通民意，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息集約化采集和反饋，及時掌握鄉(xiāng)村治理中的問題，精準有效為民解憂。例如，寧夏回族自治區(qū)固原市原州區(qū)頭營鎮(zhèn)福馬社區(qū)是“十三五”易地扶貧搬遷安置點，而安置群眾往往是幾輪扶貧開發(fā)之后的剩余貧困人口，由生產(chǎn)生活條件最惡劣的區(qū)域集中到安置點，形成各類“困難群眾”的集聚，且老齡化十分突出，管理服務(wù)困難。通過整合黨建、綜治、政務(wù)服務(wù)等信息資源，安置社區(qū)在原有的網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，建立一體化信息系統(tǒng)和綜合指揮平臺，將關(guān)切民生福祉的村民互助、日間照料、交通出行、環(huán)境衛(wèi)生、便民服務(wù)等原本分屬于不同部門管理的事項統(tǒng)一納入智能化管理平臺，發(fā)揮綜治中心實體化和集約化的運行作用，實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+村級公共服務(wù)”，從而有效提升了智治能力，全方位推進搬遷安置點群眾的服務(wù)管理覆蓋和社區(qū)融合，對安置點的穩(wěn)定發(fā)展具有重要支撐作用。另一方面，在減貧救助領(lǐng)域，政務(wù)數(shù)字化可促進對政策對象需求的及時掌握，形成針對性幫扶解困的信息基礎(chǔ)，并通過信息化手段創(chuàng)新幫扶解困服務(wù)模式，以便于減少群眾跑腿、解決信息反饋不及時等問題，形成服務(wù)與信息溝通從單向式向互動式的轉(zhuǎn)變。通過村委會集顯應(yīng)用屏和個人操作便利、受眾面廣、拓展性強的應(yīng)用小程序，推動村務(wù)、黨務(wù)、財務(wù)等方面信息的公開化、透明化，常態(tài)化接受和反饋村民訴求，提升群眾辦事的便捷程度，為群眾關(guān)注和參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)治理提供便捷渠道，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。例如，浙江省縉云縣以“小康碼”APP作為銜接大數(shù)據(jù)的數(shù)字化應(yīng)用窗口，可根據(jù)幫扶人員反饋的階段性幫扶情況，形成訴求快速提交、后臺及時受理、部門限時答復(fù)、農(nóng)戶滿意度評價的閉環(huán)，讓低收入農(nóng)戶“零跑腿”，針對偏遠山區(qū)群眾手機不會用、行動不方便等困難，全面推行“干部代辦制”幫助解決。

二是通過信息化協(xié)同推進減貧救助體系的常態(tài)化管理支撐。適應(yīng)脫貧攻堅后扶貧工作常態(tài)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求，必須克服扶貧工作數(shù)據(jù)部門條塊分割、追蹤更新滯后、挖掘利用不足、基層重復(fù)報表等一攬子問題，通過加快探索政府、企業(yè)、公益組織等不同主體的縱深合作，開發(fā)大數(shù)據(jù)資源用于對減貧甚至城鄉(xiāng)基層各類治理事務(wù)的支持，并深化大數(shù)據(jù)技術(shù)在輔助貧困監(jiān)測預(yù)警方面的應(yīng)用，系統(tǒng)性地提高治理效率、降低治理成本。例如，浙江省縉云縣通過推動縣域范圍部門數(shù)據(jù)破界整合與實時共享，實現(xiàn)幫扶主體和幫扶對象雙向協(xié)同歸集，構(gòu)建形成動態(tài)集成的幫扶大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，進而實現(xiàn)智慧精準的監(jiān)測與瞄準。其具體做法是：一方面，通過組建工作專班為低收入農(nóng)戶建檔立戶，將全縣低收入農(nóng)戶的基本信息、致貧原因、“兩不愁三保障”情況、收支情況、幫扶干部等五類信息數(shù)據(jù)全部歸集到系統(tǒng)，對采集數(shù)據(jù)進行分析、核實、匯總，推動協(xié)同化歸集數(shù)據(jù)重組再造，形成低收入農(nóng)戶全鏈條、全方位的完整數(shù)據(jù)目錄。另一方面，歸集農(nóng)業(yè)農(nóng)村、民政、人社、殘聯(lián)、教育等20個部門共四大類57項扶貧政策80多萬條扶貧數(shù)據(jù)，并完成98%數(shù)據(jù)重組再造構(gòu)建了跨系統(tǒng)、跨領(lǐng)域的橫向大數(shù)據(jù)扶貧系統(tǒng)。在上述兩項工作基礎(chǔ)上，該縣使用扶貧大數(shù)據(jù)系統(tǒng)可智能抓取低收入農(nóng)戶享受的政府性補助資金明細，實現(xiàn)低收入農(nóng)戶智能化、動態(tài)化和多維動態(tài)劃分，實時監(jiān)測貧困風(fēng)險和預(yù)測幫扶需求。

三是通過互聯(lián)網(wǎng)思維化解邊緣群體服務(wù)下沉成本高、可及度低的困境。通過多主體的優(yōu)勢互補和新型服務(wù)模式的應(yīng)用，可以有效降低針對有特殊需要群體的服務(wù)成本，化解保險等服務(wù)供給不足的困境。因病致貧返貧是重要的風(fēng)險領(lǐng)域，但脫貧人口往往是傳統(tǒng)保險排斥的對象，存在逆向選擇與道德風(fēng)險。利用政府或社會組織、互聯(lián)網(wǎng)平臺、保險平臺的不同優(yōu)勢，可以動員更多社會力量參與，拓展多種融資渠道，彌補單純市場條件下或政府扶貧資源供給下的防貧保險缺位問題，形成多邊互補的具有公益性質(zhì)的防貧保險機制，為常態(tài)化減貧提供更具常規(guī)化的、前置性的防返貧手段。相較于傳統(tǒng)的服務(wù)提供模式，基于互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的服務(wù)供給具有成本低、可及性強、個性化定制等特點，且具有明顯的溢出效應(yīng)，將互聯(lián)網(wǎng)思維引入農(nóng)村公共治理領(lǐng)域，能夠有效彌補傳統(tǒng)治理模式的不足，尤其是在滿足農(nóng)村特殊群體的需要方面（如老人照護、醫(yī)療等）具有廣闊的應(yīng)用前景。