摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中的角色經(jīng)歷了從邊緣到中心的轉(zhuǎn)換,卻未能改變被上下擠壓的弱勢地位,這源于治理結(jié)構(gòu)和過程中隱匿的制度邏輯:一方面,國家返場需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部代理更多鄉(xiāng)村公共事務(wù),科層體系等級化運轉(zhuǎn)的體制性壓力都傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著自上而下的精密化技術(shù)控制;另一方面,懸浮化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)依靠干部下鄉(xiāng)、包村、入戶等形式再次下沉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要硬性地完成科層組織上端各部門轉(zhuǎn)移下來的中心工作,又要軟性地在治理實踐中協(xié)調(diào)利益關(guān)系和服務(wù)村民,面臨著組織動員難、政策攀比、農(nóng)民反制等自下而上的捆綁。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓是體制性壓力轉(zhuǎn)移、技術(shù)控制和鄉(xiāng)村事務(wù)捆綁相互作用的結(jié)果,折射出國家返場后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作負(fù)擔(dān)過重和鄉(xiāng)村自主治理能力弱化的困境。應(yīng)重構(gòu)基層治理結(jié)構(gòu)和技術(shù)治理體系,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從結(jié)構(gòu)層面釋放壓力和技術(shù)層面減負(fù),從體制性壓力、技術(shù)控制和繁雜的形式主義中解脫出來,激發(fā)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的治理能力。

隨著大規(guī)模的國家治理任務(wù)下沉到基層,尤其是在以精準(zhǔn)扶貧為主線的農(nóng)村中心工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部扮演的角色和工作生態(tài)受到了極大的關(guān)注,社會各界逐漸認(rèn)識到這樣一個問題:在倒金字塔形的組織體系下,國家治理的“千條線”大多要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這“一根針”來完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在科層體系中承擔(dān)著極為繁重的工作。在這樣的時空背景下,社會各界注意到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中面臨的壓力,這個干部群體回到了基層治理的焦點和中心。學(xué)術(shù)研究更多關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作及其改革等顯性問題,在重結(jié)構(gòu)、輕過程的研究范式中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的真實生態(tài)很少受到關(guān)注,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為的研究多被放置在地方政府行為的整體性分析框架中。那么,如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的工作困境呢?本文試圖在縱向歷史角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色變遷理解的基礎(chǔ)上,利用“結(jié)構(gòu)-過程”相融合的分析視角,刻畫出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的過程,揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨這種擠壓的內(nèi)在邏輯。

一、不同時空下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部:角色及其影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是國家基層政權(quán)建設(shè)的產(chǎn)物,它在不同歷史時期的屬性和功能并不相同。自1983年正式建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制以來,伴隨著國家治理轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社會變遷,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不斷變革和調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生態(tài)也發(fā)生了巨大變遷。盡管不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部角色有一定差異,作為中央集權(quán)的單一制國家,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的制度和組織環(huán)境看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的真實生態(tài)仍具有諸多共性,這個群體在科層體系中屬于邊緣性群體,主要體現(xiàn)為三個方面。

第一,組織地位的弱勢化。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制建立的初時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合了大量人民公社時期的農(nóng)村管理服務(wù)部門,保留了相對比較完整的行政建制。在當(dāng)時向地方放權(quán)的改革背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有“經(jīng)營型政權(quán)”的運作特征,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在組織體系中具有一定的自主性[1]。20世紀(jì)90年代開始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革改變了這種情形,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€“懸浮型政權(quán)”[2]。一方面,農(nóng)技、水利、畜牧等鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村管理部門撤并,實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能精簡的目標(biāo),卻弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的服務(wù)能力,大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在改革中被當(dāng)作“包袱”甩掉;另一方面,縣鄉(xiāng)財政體制改革導(dǎo)致了“鄉(xiāng)財縣管”,縣級政府通過垂直化管理控制了能夠汲取相應(yīng)資源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、稅務(wù)所、國土所等部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經(jīng)濟中逐漸喪失活力后,缺乏財政和經(jīng)濟資源支撐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分脆弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在組織內(nèi)部的自主性大大降低。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被稱之為“最弱勢的政權(quán),最弱勢的干部”,這種弱勢地位直接體現(xiàn)在正式的組織體系中。

第二,權(quán)力實踐的隱性化。

取消農(nóng)村稅費對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了極大影響,徹底阻斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源汲取功能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)了職能“空心化”問題[3]。職能“空心化”導(dǎo)致國家缺乏具體管道整合和滲透鄉(xiāng)村社會關(guān)系,從鄉(xiāng)村社會活動的空間中大規(guī)模退場。按照國家在場理論,國家會利用自身的權(quán)力,通過形式化的符號保證鄉(xiāng)村社會對作為一種共同體的國家表示認(rèn)同,加強鄉(xiāng)村政權(quán)建設(shè)和提供公共產(chǎn)品[4]。在國家大規(guī)模退場后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權(quán)力實踐走向隱性化,鄉(xiāng)村僅維持一種低成本、低介入的有限治理模式。在20世紀(jì)90年代后的較長時間里,上級政府部門盡管自上而下地轉(zhuǎn)移了不少“硬任務(wù)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍可以利用基層治理中的“共謀性”和軟約束機制,策略性地完成上級組織轉(zhuǎn)移的治理任務(wù)[5]。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為被遮蔽在龐大的科層體系之中,在正式組織治理任務(wù)和國家與農(nóng)民關(guān)系中扮演著消極角色。在農(nóng)村稅費改革之后,為了避免卷入復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)和規(guī)避與農(nóng)民發(fā)生利益沖突,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主動地從鄉(xiāng)村治理中退出,以權(quán)力實踐隱性化降低治理成本和風(fēng)險。

第三,群體形象的污名化。

在基層治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“惡的地方政府”的承受者,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為代表的地方官員被當(dāng)作一個特殊利益型的“小集團”“小圈子”,他們的行為總是被設(shè)定為在執(zhí)行上級政策時偏離政策目標(biāo)和在解決地方性事務(wù)中侵占其他主體利益的越軌狀態(tài)[6]。在不同歷史時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職業(yè)形象被嚴(yán)重污名化,處于國家與農(nóng)民沖突的前沿。例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是農(nóng)村稅費征收政策的一線執(zhí)行者,在國家縱向政治分化的治理模式中,農(nóng)民利用上級政策與基層政府“依法抗?fàn)帯?鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則采取各種策略化手段消解農(nóng)民抵抗,在官民互動的過程中,農(nóng)民認(rèn)為與他們打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是惡性的國家干部[7]。在農(nóng)村稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作陣地從農(nóng)村退出、回到科層組織內(nèi)部,開始了“白天工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn),晚上生活在縣城”的遷移模式,基層治理出現(xiàn)了脫離群眾、農(nóng)民辦事困難和工作紀(jì)律渙散等現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的組織地位弱勢化和權(quán)力實踐的隱性化受到了國家治理結(jié)構(gòu)變遷的影響,污名化的職業(yè)形象是片面的、不真實的。在基層治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事、財政和機構(gòu)改革是整個行政管理體制改革試驗時間早、范圍廣和改革力度最大的領(lǐng)域之一,這些改革是推進(jìn)國家治理轉(zhuǎn)型的必要舉措,在缺乏配套性政策的情況下,這些改革卻也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理遺留下諸多難題,邊緣化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏外部支持和話語權(quán),他們在改革中浮沉和被擠壓,淹沒在被設(shè)定為是更重要的改革發(fā)展任務(wù)中。近年來,不少學(xué)者對后農(nóng)村稅費時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作進(jìn)行了分析,指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中公共產(chǎn)品供給不足、治理任務(wù)繁重和服務(wù)能力弱化等問題,從治理結(jié)構(gòu)層面揭示了壓力型體制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來的權(quán)責(zé)擠壓。這些研究引起了學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的再思考,但在整個國家治理的大情景中,始終缺乏一種從過程中的復(fù)雜性來理解和重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的真實生態(tài)缺乏深度剖析。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生態(tài):上下多重擠壓

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)空心化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部邊緣化”引起了嚴(yán)重的鄉(xiāng)村治理危機,國家正式治理無法完整地延伸到鄉(xiāng)村社會,既降低了農(nóng)村公共治理的效率,又造成了國家和社會關(guān)系的斷裂。在近十年的鄉(xiāng)村建設(shè)過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家和鄉(xiāng)村社會的紐帶,不可避免地被卷入基層治理的中心。

(一)從邊緣到中心轉(zhuǎn)換的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

第一,權(quán)力實踐的顯性化。

基于稅費改革后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失效和維持基層政權(quán)持續(xù)運轉(zhuǎn)的考慮,中央政府建立起了一套技術(shù)化的轉(zhuǎn)移支付體系,以項目為載體向基層政府轉(zhuǎn)移財政資源,在資源和權(quán)力上收的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以爭取項目下鄉(xiāng)為目標(biāo)“跑步錢進(jìn)”,從“汲取型政權(quán)”走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”[8]。為了爭取到項目資源,緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中資源嚴(yán)重短缺的困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既主動地沿著科層組織中的條塊結(jié)構(gòu)爭取項目資金,又積極地協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會中的利益關(guān)系,為項目進(jìn)村落地提供服務(wù)。以項目為依托的財政資金轉(zhuǎn)移支付為基層政府卷入鄉(xiāng)村事務(wù)提供了激勵,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以在正式的鄉(xiāng)財縣管體制之外,利用層層發(fā)包的項目資源增強自主性,通過項目資源捆綁和引入資本下鄉(xiāng),集中打造具有地方特色的示范或樣板工程,活動范圍從鄉(xiāng)村公共服務(wù)延伸到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)各領(lǐng)域。

第二,群體形象的去污名化。

當(dāng)摒除對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部污名化的群體形象時,沿著國家治理中的結(jié)構(gòu)和基層治理的過程觀察發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“惡性的”行為更多的是內(nèi)外部環(huán)境約束的無奈之舉,這個群體是基層治理的中堅力量。在極度擠壓的組織環(huán)境中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個群體具有高度的能動性,高效地完成了上級各部門轉(zhuǎn)移的工作任務(wù),在良性的經(jīng)濟激勵下能動地發(fā)展地方經(jīng)濟,這個群體實際上是基層治理中的“戰(zhàn)略性群體”[9]。這個“戰(zhàn)略性群體”兼具穩(wěn)定性和能動性的雙重特征:一方面,在稅費改革后國家從鄉(xiāng)村退場的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部仍保持著鄉(xiāng)村事務(wù)治理的“兜底角色”,將國家惠農(nóng)政策與鄉(xiāng)村社會對接,維系著國家和鄉(xiāng)村社會的適度互動;另一方面,積極爭取資源推動轄區(qū)內(nèi)較大公共產(chǎn)品的生產(chǎn),為鄉(xiāng)村社會的生產(chǎn)和再生產(chǎn)提供必要的資源支持,激發(fā)農(nóng)村資源要素活力發(fā)展地方經(jīng)濟,能動地化解治理資源不足的現(xiàn)實難題。

第三,角色地位的重要性增加。

近年來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部除了活躍在項目進(jìn)村事務(wù)之外,還要承擔(dān)大量系統(tǒng)而復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理事務(wù),尤其是以農(nóng)村扶貧為主線的新時代國家治理任務(wù)再次把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卷入農(nóng)村陣地,離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個基層治理主體,國家對鄉(xiāng)村治理的大多數(shù)目標(biāo)都將落空。在國家農(nóng)村治理任務(wù)的落實過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部始終工作在一線,既在科層組織體系內(nèi)部承擔(dān)了大量的治理任務(wù),保證這些治理任務(wù)能夠與鄉(xiāng)村社會對接,又在鄉(xiāng)村治理實踐中彌合國家和社會的斷裂關(guān)系,積極地整合農(nóng)村社會的地方性知識,將抽象的國家政策具體化為可操作的方案,解決農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際問題,主動地協(xié)調(diào)復(fù)雜的農(nóng)村利益關(guān)系和化解各種矛盾糾紛。因此,作為“戰(zhàn)略性群體”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際上是整個中國黨政干部的縮影,他們是能夠干實事和具有極強治理能力的群體。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的現(xiàn)實生態(tài)

從邊緣到中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的真實工作生態(tài)是什么?在當(dāng)代中國基層治理的實踐中,從邊緣到中心的基層干部正遭遇著上下擠壓的工作生態(tài),這種上下擠壓甚至結(jié)構(gòu)化、固定化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的生態(tài)趨于擠壓成型。從治理結(jié)構(gòu)和過程這兩個層面考量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被上下擠壓的現(xiàn)實生態(tài)主要有四種典型表現(xiàn)。

第一,“任務(wù)-責(zé)任”的擠壓。

科層組織內(nèi)部的治理任務(wù)和責(zé)任過度地向下轉(zhuǎn)移,超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)范圍和服務(wù)能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著任務(wù)過重和權(quán)責(zé)不對稱的工作壓力。我國政府組織體系既有各職能部門系統(tǒng)自上而下的縱向“條條”結(jié)構(gòu),又有橫向以屬地管理為原則的“塊塊”結(jié)構(gòu),“條條”“塊塊”相結(jié)合形成了復(fù)雜的“條塊關(guān)系”[10]。當(dāng)大量的治理任務(wù)按照條塊關(guān)系移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要同時完成不同類型的工作,陷入分身乏術(shù)的困境。不同層級的“條條”“塊塊”都會到基層進(jìn)行督查和檢查,以專項檢查等手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作進(jìn)行監(jiān)督,同時采取“簽訂責(zé)任狀”“一票否決”“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”等手段進(jìn)行考核,在常規(guī)考核之外引入“第三方評估”“群眾滿意度評價”等監(jiān)督考核辦法。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于“邊工作、邊迎檢”的緊張狀態(tài)中,面臨著被追責(zé)問責(zé)的工作壓力。

第二,“效率-工具”的擠壓。

以指標(biāo)為中心的量化考核是基層工作的主要考核方式,而鄉(xiāng)村事務(wù)治理具有社會屬性強的特征,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著過于追求效率、非經(jīng)濟性事務(wù)效果不可測量和可操作化治理工具不足的工作壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的“效率-工具”擠壓有三方面的表現(xiàn):首先,任務(wù)剛布置,馬上就檢查。治理任務(wù)向下轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有時間延遲效應(yīng),不同的 “條條”“塊塊”還會結(jié)合中心工作向下分配臨時性任務(wù),“時間緊、任務(wù)重”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作常態(tài)。其次,工作效果要指標(biāo)化、直觀化。鄉(xiāng)村事務(wù)治理過于追求過程的“痕跡管理”,要有包括計劃、布置和總結(jié)等全流程的文字材料,為了保障工作落實“看得見”“摸得著”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入寫材料和整理材料等煩瑣工作中。最后,只分配任務(wù),不提供資源。在大量非經(jīng)濟性事務(wù)的分配中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有討價還價和談判的能力,上級組織多以強制性行政手段布置工作,卻未能提供相應(yīng)的組織支持和治理資源。

第三,“職業(yè)-生活”的擠壓。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在科層組織中面臨著晉升發(fā)展、工作倫理和工作成就感低等方面的職業(yè)壓力,并對其家庭日常生活和幸福感造成了困擾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“職業(yè)-生活”擠壓的表現(xiàn)有三方面:首先,晉升緩慢,發(fā)展空間小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級科級領(lǐng)導(dǎo)職位較少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著“副科難”“副科病”的職業(yè)晉升狹窄難題,“干一輩子也沒有行政級別”是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實寫照。其次,工作強度大,成就感較低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期承擔(dān)上級分配的非職責(zé)范圍內(nèi)工作,容易出現(xiàn)“工作做好了,成績是領(lǐng)導(dǎo)和上級的;工作沒做好,責(zé)任卻需要自己承擔(dān)”的激勵倒掛現(xiàn)象,甚至?xí)霈F(xiàn)“多做多錯,少做少錯,不做不錯”的權(quán)責(zé)失衡問題,在長期工作高壓狀態(tài)下忍受著工作成就感低的職業(yè)困惑。最后,工作和生活重疊,幸福感缺失。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部常常處于“白加黑”“五加二”的工作狀態(tài),繁雜的工作擠壓了家庭生活的時間,造成了工作和生活重疊在一起,而年輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還面臨著經(jīng)濟收入無法支撐家庭生活的現(xiàn)實難題。

第四,“服務(wù)-反制”的擠壓。

在“服務(wù)型政權(quán)”的治理實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著鄉(xiāng)村社會公共需求擴大和在服務(wù)過程中被農(nóng)民反制的工作壓力?！胺?wù)-反制”的擠壓表現(xiàn)為:首先,治理資源短缺和服務(wù)需求擴大的張力。在資源短缺和服務(wù)能力弱化等結(jié)構(gòu)性問題無法解決的情況下,為了滿足鄉(xiāng)村社會不斷擴張的服務(wù)需求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只能積極向上級政府爭取各類項目資金,不斷地向鄉(xiāng)村社會輸入服務(wù)資源。其次,組織化管道缺乏,提供服務(wù)的治理成本高。在鄉(xiāng)村治理過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著服務(wù)需求難滿足、政策難落地和服務(wù)對象難識別等難題,缺乏統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化的公共服務(wù)供給手段。最后,服務(wù)供給差異大,農(nóng)民抱怨多。鄉(xiāng)村社會的主體和場域特征差異較大,“一人一策”“一村一策”現(xiàn)象十分普遍,這就產(chǎn)生了農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作不理解、有怨言的現(xiàn)象,進(jìn)而采用策略化手段進(jìn)行繁殖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏強制性工具去平衡這些利益關(guān)系,陷入“一邊為農(nóng)民服務(wù)、一邊遭農(nóng)民反制”的工作矛盾中。

三、返場與控制:對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的自上而下擠壓

如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來自科層組織內(nèi)部自上而下的擠壓呢?從治理結(jié)構(gòu)維度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的自上而下擠壓具有共性,即等級化的科層體系依靠行政權(quán)威層層擠壓,處于科層低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然面臨著最大的組織壓力。然而,國家治理演進(jìn)和時代轉(zhuǎn)型的新背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的自上而下擠壓又有很大不同,從邊緣到中心轉(zhuǎn)換中的擠壓還隱匿著其他組織邏輯和社會邏輯。

(一)國家“返場”:鄉(xiāng)村治理事務(wù)大規(guī)模增加

取消農(nóng)村稅費導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏可持續(xù)性,國家退場加劇了鄉(xiāng)村空心化和衰敗,鄉(xiāng)村治理面臨著內(nèi)生動力不足和失序的風(fēng)險[11]。與此同時,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度因素、城鄉(xiāng)要素流動的經(jīng)濟因素和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革治理因素疊加在一起,交替地消解鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的自治功能,鄉(xiāng)村已經(jīng)無法依靠自身力量維持基本的、有限治理。鄉(xiāng)村社會危機具有嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng):一方面,在中西部邊緣化的農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村社會存在著一個收入斷裂帶,出現(xiàn)了農(nóng)村塌陷、農(nóng)民邊緣化、鄉(xiāng)村貧困集聚和農(nóng)村空心化等新問題[12];另一方面,嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題損害了鄉(xiāng)村社會生產(chǎn)與再生產(chǎn)機制,內(nèi)生性活力的缺乏導(dǎo)致了青壯年人口加劇外出,鄉(xiāng)村精英從鄉(xiāng)村社會徹底流出。在城鄉(xiāng)社會系統(tǒng)的互動中,鄉(xiāng)村社會仍扮演者“穩(wěn)定器”的角色,而鄉(xiāng)村社會危機會影響到基層治理的穩(wěn)定性,農(nóng)民貧困化、邊緣化則會損害執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)。因此,國家向鄉(xiāng)村社會返場具有必要性,應(yīng)依靠國家力量制定鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃,向農(nóng)村反哺大量的資源維持公共產(chǎn)品,激發(fā)農(nóng)村社會自主治理的活力,為農(nóng)民提供兜底性社會保障。國家返場就是以國家力量推動鄉(xiāng)村社會建設(shè),以符合現(xiàn)代性的價值觀念改造鄉(xiāng)村社會,向鄉(xiāng)村輸入治理資源以維持鄉(xiāng)村發(fā)展穩(wěn)定性,大規(guī)模地介入鄉(xiāng)村事務(wù)治理和公共產(chǎn)品供給過程,加強對鄉(xiāng)村社會的整合和滲透,重新取得鄉(xiāng)村社會對國家的認(rèn)同。國家返場是一種典型的規(guī)劃性變遷力量,鄉(xiāng)村危機為其提供了條件和必要性,必須重構(gòu)國家和鄉(xiāng)村社會的互動關(guān)系[13]。

(二)作為代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部:承擔(dān)了大量轉(zhuǎn)移性事務(wù)

當(dāng)國家向鄉(xiāng)村社會大規(guī)模返場后,大量鄉(xiāng)村事務(wù)重新納入科層治理的議程,而完成這些治理任務(wù)就要充分利用科層體制整合和動員資源,重塑基層政府在鄉(xiāng)村治理中的職能,以國家的組織化力量延伸到鄉(xiāng)村諸領(lǐng)域,去統(tǒng)合內(nèi)生力量嚴(yán)重不足的鄉(xiāng)村社會。國家和社會的關(guān)系從懸浮轉(zhuǎn)變?yōu)榍度?國家逐漸扮演著重建鄉(xiāng)村社會建設(shè)和秩序維系的強勢角色,在鄉(xiāng)村重建的過程中國家必須重新認(rèn)識鄉(xiāng)村社會,清楚地掌握整個社會變遷中的鄉(xiāng)村變化情況,捕捉社會結(jié)構(gòu)變遷中的鄉(xiāng)村地方性知識,促使模糊的鄉(xiāng)村社會相對清晰化,彌合國家和鄉(xiāng)村社會的張力,建立國家返場后與鄉(xiāng)村社會保持聯(lián)系的管道。國家返場還必須能夠?qū)崿F(xiàn)“橫到邊、縱到底”的治理邊界擴張,以符合國家的視角和標(biāo)準(zhǔn)來審視鄉(xiāng)村社會,將國家正式治理嵌入鄉(xiāng)村的非正式治理中。因此,國家返場必須找到聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村社會的紐帶,而“工作陣地在農(nóng)村、服務(wù)對象是農(nóng)民”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則是天然的國家代理人,這個群體是國家有組織力量延伸的關(guān)鍵性力量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部再次回到了基層治理的中心。

作為國家與鄉(xiāng)村社會聯(lián)結(jié)的紐帶,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部具有內(nèi)在的優(yōu)勢:第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為一級人民政府仍具有正式組織的權(quán)威,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因而在鄉(xiāng)村治理中能夠獲得鄉(xiāng)村社會的認(rèn)可,權(quán)力實踐能夠受到組織化的控制。第二,同科層體制內(nèi)的其他干部不同,作為地方性精英群體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對承擔(dān)農(nóng)村治理任務(wù)有較高的價值認(rèn)同,且他們對農(nóng)村社會的變遷和環(huán)境相對熟悉,懂得農(nóng)村工作的技巧和方法,善于處理復(fù)雜的農(nóng)村社會關(guān)系。在國家返場的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要在組織內(nèi)部完成“條條”“塊塊”轉(zhuǎn)移的任務(wù),也需要深入鄉(xiāng)村完成新的治理任務(wù),這意味著更多的工作在不斷地下沉到基層。然而,在國家治理結(jié)構(gòu)和體系的既定約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承擔(dān)這些任務(wù)時始終面臨著組織層面的吊詭現(xiàn)象:一方面,權(quán)責(zé)不對稱促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作動力不足,正式治理面臨著信息不對稱、卸責(zé)等問題,導(dǎo)致國家的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)落空;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在權(quán)力實踐中仍具有較強自主性,在政策執(zhí)行中會理性地選擇性執(zhí)行或象征性執(zhí)行,過度的政策自利甚至引發(fā)國家和農(nóng)民之間的對抗。 因此,從國家正式治理角度看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部重回基層治理的中心是“新問題、新任務(wù)”的必然,卻也面臨著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身進(jìn)行控制的“老問題”。

(三)技術(shù)化控制:被種類繁多的形式主義束縛

要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高效地完成治理任務(wù),就必須對其行為進(jìn)行硬性的控制。在鄉(xiāng)村社會重建過程中,既然是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個組織化的力量作為代理人,這個組織化的力量就必須是能動的,保持組織能動性的最簡易和有效的手段,便是在科層體系內(nèi)部建立嚴(yán)密的技術(shù)化控制機制,以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為始終受到組織監(jiān)督[14]。這種技術(shù)化控制必須實現(xiàn)三個方面的目標(biāo):第一,國家治理任務(wù)能夠?qū)訉拥叵蛳路纸?確保垂直化的科層管道通暢,以可衡量的指標(biāo)和績效考核標(biāo)準(zhǔn),確保最基層的干部群體能夠清楚地理解政策目標(biāo);第二,基層干部行為必須清晰化地呈現(xiàn)在上級組織中,以標(biāo)準(zhǔn)化的程序、規(guī)則和操作流程限制基層干部不合理的自主性;第三,保留國家對基層干部越軌的隨時糾偏,對于硬性的治理任務(wù)設(shè)置終極問責(zé)機制,以責(zé)任倒逼來保持基層干部的活力。因此,在科層體制內(nèi)部便設(shè)置了指標(biāo)管理、專項治理、目標(biāo)責(zé)任制和痕跡管理等精密化的控制技術(shù),這些控制技術(shù)在實踐中具有高壓力、高問責(zé)和強動員的特征,當(dāng)治理任務(wù)輸入科層組織內(nèi)部時,這些控制技術(shù)就能夠促使科層組織運轉(zhuǎn),尤其是把位于末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也動員起來。

新時代的鄉(xiāng)村治理任務(wù)非常繁雜,既有大規(guī)模的常規(guī)性治理任務(wù),又有大量非常規(guī)性治理任務(wù),這就需要受到技術(shù)控制的基層干部具有高度的靈活性。在技術(shù)控制機制下,大規(guī)模的非常規(guī)性治理任務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至還被卷入運動式治理中,“條條”“塊塊”都有臨時性的專項治理任務(wù)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來完成。當(dāng)專項治理任務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時,由于專項治理任務(wù)繁多,運動式治理往往具有“經(jīng)常性”和“常態(tài)化”的特征,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不投入大量精力去應(yīng)付各類專項治理[15]。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于頻繁的組織動員環(huán)境中,在一定時間內(nèi)被要求落實執(zhí)行具有明顯目標(biāo)的政策,這就容易產(chǎn)生工作疲倦、幸福感缺乏等問題。然而,專項治理大多由處于中心地位的黨政部門聯(lián)合發(fā)起,具有動員力度強、組織權(quán)威高和檢查考核硬等特征,它的治理任務(wù)也通暢納入技術(shù)化的考核體系中,當(dāng)專項治理和技術(shù)控制機制聯(lián)結(jié)在一起時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就被中心權(quán)威和技術(shù)控制同時支配,非人格化地投入上級組織的農(nóng)村專項治理工作中。

技術(shù)化控制在科層體制中日益結(jié)構(gòu)化,“條條”“塊塊”在向下轉(zhuǎn)移治理任務(wù)時,同時創(chuàng)制了控制下級政府及其官員的技術(shù),這些控制技術(shù)一級一級地向組織末端延伸,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著無數(shù)的督查、檢查、評估和考核。技術(shù)化控制機制的運行具有慣性,控制技術(shù)不斷擴張且呈現(xiàn)出精密化、繁重化、形式化的特征,弱化了科層組織常規(guī)治理中程序性規(guī)則的作用,陷入以控制技術(shù)保持組織能動性的路徑依賴之中。這就出現(xiàn)了“控制技術(shù)擴張,有效性飽和”的技術(shù)治理內(nèi)卷化現(xiàn)象,迫使控制技術(shù)走向形式化和片面化。為了突破技術(shù)控制機制效果的限度,位于科層組織結(jié)構(gòu)權(quán)力軸心的“黨委”“黨組”發(fā)揮著組織控制的絕對作用,通過黨政體制嵌合的力量直接輸入政治權(quán)威,以高度的適應(yīng)性控制基層干部的行為[16]。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在完成繁重治理任務(wù)的同時,還要耗費大量的時間和精力應(yīng)付形式主義,尤其是鄉(xiāng)村中心工作的硬性約束機制下,必須在農(nóng)村中心工作中服從這種力量的支配。

四、下沉與服務(wù):對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自下而上的擠壓

如何理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨的自下而上擠壓的工作生態(tài)呢?這就需要理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中落實鄉(xiāng)村治理任務(wù)的情景、過程和手段。國家返場后的技術(shù)化控制的實質(zhì)是建立了一套機制和操作化工具,在科層內(nèi)部動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成鄉(xiāng)村治理任務(wù)。受這種技術(shù)化控制力量的支配,鄉(xiāng)村干部必須深入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部去落實這些任務(wù),將國家治理政策與鄉(xiāng)村社會實際對接起來。然而,當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的場域中時,在國家視角力求清晰化和社會邏輯天然模糊性的張力過程中,他們面臨著諸多自下而上的擠壓。

(一)嵌入式治理:最大限度激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的個體力量

原子化是鄉(xiāng)村變遷的重要特征,鄉(xiāng)村社會內(nèi)部喪失了自我治理的能力,農(nóng)民的組織和動員極為困難,這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部落實農(nóng)村治理任務(wù)構(gòu)成了巨大挑戰(zhàn),集中表現(xiàn)為基層治理中的“最后一公里”難題[17]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏具體的管道來清晰地將治理內(nèi)容與鄉(xiāng)村社會對接,而過于追求效率的集中造點、樣本工程和示范點等速成手段往往會扭曲國家政策的目標(biāo)。這源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層治理中面臨著兩方面因素制約:一方面,大量鄉(xiāng)村組織管理機構(gòu)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離后,國家對鄉(xiāng)村社會的控制大大減弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法通過群眾動員、強制支配等手段把農(nóng)民整合到國家政策的執(zhí)行中來,缺乏落實鄉(xiāng)村治理任務(wù)的組織化平臺和操作化工具;另一方面,村財鄉(xiāng)管和村干部專職化后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村一級組織的控制逐漸強化,村級組織出現(xiàn)了準(zhǔn)行政化的特征,但其組織和動員能力依然十分薄弱,且經(jīng)濟落后地區(qū)的村級組織普遍軟弱渙散,村干部正式權(quán)威的缺乏和治理能力弱化,無法完整地代表國家落實治理任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也就很難利用準(zhǔn)行政化的組織管道向村干部轉(zhuǎn)移任務(wù)。在治理資源缺乏和治理結(jié)構(gòu)的約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏將農(nóng)村社會再組織化的財力支持和制度空間,只能借助社會治理領(lǐng)域中的專項資金,利用網(wǎng)格化管理、聯(lián)防聯(lián)控等方式將鄉(xiāng)村社會適度組織化,但這種再組織化很難運用到其他鄉(xiāng)村治理事務(wù)中。

綜合上下擠壓的過程看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)被置于治理資源匱乏與壓力型體制的多目標(biāo)、高指標(biāo),以及資源匱乏與鄉(xiāng)村社會的治理需求擴大的矛盾中[18]。為了解決這種矛盾,在組織化管道向下延伸和增加人財物資源投入之外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就必須找到將鄉(xiāng)村社會再組織化起來的手段,這便形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個體為單元的“嵌入式治理”?！扒度胧街卫怼钡膶嵸|(zhì)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織化管道無法向下延伸的情況下,以非組織化的機構(gòu)和制度把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抽調(diào)到農(nóng)村社會,建立起一條臨時性的嵌入式管道保持國家和社會的互動[19]。在基層治理的實踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“嵌入式治理”的主體之一,它的主要形式有三種:第一,分片抓包。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會把管轄的行政村劃分為多個片區(qū),把這些片區(qū)各種治理任務(wù)和責(zé)任都承包給相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。第二,駐村工作。在完成各級黨政確定的農(nóng)村中心工作時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會組成駐村工作隊的形式,在一定時期內(nèi)同群眾吃住在一起,聽取農(nóng)民意見以保證中心工作落實的正確性。第三,包戶聯(lián)系。在農(nóng)村各項工作中都會遇到情況特殊的家庭或農(nóng)民,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采用單個人聯(lián)系的方式承包這些家庭或農(nóng)民的事務(wù)。這些手段實現(xiàn)組織理論的嵌入和下沉,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部像“變形金剛”一樣同時承擔(dān)多項工作,在主動提高工作效率之外,他們還必須增加工作強度、延長工作時間,這便造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作時間和生活時間折疊,基層治理普遍出現(xiàn)了“五加二”“白加黑”的工作現(xiàn)象。

“嵌入式治理”解決了國家和社會脫節(jié)的問題,它在組織化的管道之外建立了一條非結(jié)構(gòu)化的管道將正式組織力量嵌入鄉(xiāng)村社會,擺脫基層政府懸浮化造成的國家和社會斷裂的困境,這種治理形態(tài)帶來了復(fù)雜的影響:一方面,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主體嵌入農(nóng)村社會解決了農(nóng)村組織動員不足的難題,實現(xiàn)了治理資源和服務(wù)下沉的目標(biāo),緩解了鄉(xiāng)村事務(wù)治理主體能力不足的問題;另一方面,國家力量過度嵌入導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會對國家的依賴,鄉(xiāng)村社會自我的組織和動員能力進(jìn)一步弱化,大量的鄉(xiāng)村事務(wù)都必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部協(xié)調(diào)解決[20]。這兩種影響折疊在一起就產(chǎn)生了對“嵌入式治理”的依賴:科層組織考慮到這種治理的有效性,會以各種形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部倒逼到鄉(xiāng)村一線;鄉(xiāng)村自主能力越弱化越需要外部性力量的嵌入,在短時期內(nèi)甚至?xí)a(chǎn)生嵌入性高、治理績效好的現(xiàn)象。這會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果:基層治理喪失了解決“小事”的能力,鄉(xiāng)村事務(wù)都需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為主體的國家正式代理人來解決,甚至產(chǎn)生了“群眾看,官員干”的扭曲現(xiàn)象。在技術(shù)化控制和鄉(xiāng)村“中心工作”的硬約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻只能借由嵌入化的管道去開展工作。

(二)到現(xiàn)場服務(wù):鄉(xiāng)村事務(wù)復(fù)雜性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村治理具有極強的“現(xiàn)場主義”特征,它不像正式科層治理的結(jié)構(gòu)化和制度化,而是需要按照現(xiàn)場的實際情況和鄉(xiāng)村社會的實地情景進(jìn)行動態(tài)治理,無法通過組織化的規(guī)則和程序進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化治理。作為一種非結(jié)構(gòu)化的“嵌入式治理”,它需要適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的場域環(huán)境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法依靠這條非結(jié)構(gòu)化管道轉(zhuǎn)移分配任務(wù),他們必須通過下鄉(xiāng)、進(jìn)村和入戶深入農(nóng)村社會的現(xiàn)場。這源于鄉(xiāng)村事務(wù)治理的復(fù)雜性:第一,非經(jīng)濟性。鄉(xiāng)村事務(wù)治理的社會性要高于經(jīng)濟性,盡管大量的鄉(xiāng)村事務(wù)治理需要直接的經(jīng)濟投入,鄉(xiāng)村事務(wù)治理的協(xié)調(diào)卻很難使用經(jīng)濟手段。第二,過度碎片化。鄉(xiāng)村事務(wù)細(xì)小而破碎且被鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)、人口流動、地理空間等因素分割,造成了不同村民之間的利益考量差異較大,地方性知識較為復(fù)雜,這意味著鄉(xiāng)村事務(wù)治理面臨著復(fù)雜的協(xié)調(diào)過程,卻很難形成一個基本的利益均衡。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法通過程序化、標(biāo)準(zhǔn)化的治理工具開展農(nóng)村工作,需要在政策框架約束下結(jié)合現(xiàn)場情況判定治理任務(wù)的邊界和找到可操作化的工具,這就很容易陷入政策內(nèi)容與現(xiàn)場情景的抵觸中,面臨著對上級治理任務(wù)理解不到位、理解有偏差和工作方法不恰當(dāng)?shù)葷撛趩栘?zé)風(fēng)險。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)、進(jìn)村和入戶去做好溝通協(xié)調(diào)工作,這實際上是一種典型的“現(xiàn)場式治理”,以開放的公共事務(wù)治理規(guī)避國家政策與鄉(xiāng)村社會情景不適應(yīng)問題,意外的后果便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卷入復(fù)雜的鄉(xiāng)村事務(wù)之中,耗費了大量的工作時間和精力,甚至被拖入鄉(xiāng)村現(xiàn)場難以抽身。在鄉(xiāng)村危機日益加重的背景下,當(dāng)具有緊迫性和全局性影響的鄉(xiāng)村治理事務(wù)被國家鎖定為“中心工作”和“政治任務(wù)”時,鄉(xiāng)村干部在“現(xiàn)場式治理”的同時,還需要挨家挨戶地提供“上門式服務(wù)”,這體現(xiàn)為新時期精準(zhǔn)扶貧工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到貧困戶家中提供幫扶服務(wù)。在提供“上門式服務(wù)”時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在完成工作時不僅需要農(nóng)民的配合,還需要主動地將農(nóng)民的需求與國家政策對接,保證在上級考核中取得農(nóng)民的滿意評價。在提供“上門式服務(wù)”的過程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民對政策理解的差異極容易引起兩個主體間的矛盾,由于這種矛盾具有極強的情景性和場域性,它缺乏明確的責(zé)任邊界和完整的事故線,作為國家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然承擔(dān)著道德責(zé)任和輿論責(zé)任。

(三)被動式捆綁:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法應(yīng)對農(nóng)民理性的擴張

作為服務(wù)對象的農(nóng)民,理性地認(rèn)識到國家的每一項農(nóng)村政策意味著經(jīng)濟利益,尤其是危房改造、殘疾、低保以及貧困戶等方面的政策,他們會主動地采取各種手段“爭政策”,在農(nóng)村產(chǎn)生了一種“政策攀比”現(xiàn)象。這種“政策攀比”現(xiàn)象是公共政策作為權(quán)威性價值分配方案的結(jié)果,理性擴張的農(nóng)民不愿意被排斥在具有實質(zhì)利益的政策之外,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為一線的執(zhí)行者,就處于政策性資源分配的沖突之中:既要忙于從各“條條”“塊塊”中去爭取政策性資源,還要去識別哪些對象屬于政策對接標(biāo)準(zhǔn),“政策攀比”提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的識別成本。在國家返場后大規(guī)模地向農(nóng)村反哺資源時,由于以行政村為單位的指標(biāo)化分配等因素,還出現(xiàn)了農(nóng)村社會福利政策泛化的問題[21]。這就意味著政策性資源的覆蓋范圍大于標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的政策對象,這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去識別“相對”符合政策的農(nóng)民。農(nóng)民福利政策泛化加劇了農(nóng)民間的“政策攀比”行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏有效工具平衡農(nóng)民爭利益的行為,不僅陷入繁雜的事務(wù)中,還面臨著農(nóng)民理性擴張后的反制。農(nóng)民會運用“弱者的武器”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部制造紛擾和施加壓力,在鄉(xiāng)村社會的下端利用科層體制上端的壓力,通過“鬧大”行為迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部滿足其利益訴求,弱勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陷入“怕出事”的職業(yè)壓力感中,基層治理中充滿著“不出事”的策略主義行為[22]。

以資源反哺為特征的國家返場改變了基層權(quán)力實踐的運作邏輯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民的互動過程呈現(xiàn)出“農(nóng)民強勢、官員弱勢”的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主動完成鄉(xiāng)村治理事務(wù)和將國家政策與農(nóng)民對接,卻因為農(nóng)民組織動員難、“政策攀比”和農(nóng)村福利政策泛化等因素被“捆綁”在官民互動的地方劇場政治中:一方面,在鄉(xiāng)村具體事務(wù)治理中,鄉(xiāng)村社會因組織動員能力弱化而退出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則隨著國家返場而不斷下沉服務(wù);另一方面,在農(nóng)村政策落實中,農(nóng)民可以利用軟性手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部施加壓力,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻沒有強制性手段解決農(nóng)民的反制。這種不對稱的地方劇場政治折射了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著自下而上擠壓的治理之困,基層治理面臨著“國家嵌入、鄉(xiāng)村治理弱化和國家強化嵌入”“政策攀比、利益訴求滿足和政策攀比擴張”的困境,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部卻缺乏解決這些困境的操作化工具,缺乏承擔(dān)國家返場后解決鄉(xiāng)村危機的能力,無法從技術(shù)化控制的科層體系中抽身,作為組織化力量的延伸,最終被固定在國家農(nóng)村中心工作的一線,在諸多現(xiàn)實“捆綁”中與農(nóng)民互動。

五、結(jié)構(gòu)、技術(shù)與情景:對基層治理困境的回應(yīng)

“上下擠壓”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作生態(tài)的真實情景,在國家向鄉(xiāng)村社會返場的背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部雖然回到了基層治理的中心,卻始終無法改變在科層體系中的弱勢地位,既面臨著科層組織上端層層轉(zhuǎn)移治理任務(wù)與責(zé)任的組織擠壓,又面臨著服務(wù)下沉后被鄉(xiāng)村事務(wù)治理復(fù)雜性捆綁的社會擠壓。這種“上下擠壓”的工作生態(tài)具有三個層面的根源:(1)從結(jié)構(gòu)層面看,科層體系等級化運作具有體制性壓力傳遞的慣性,在國家向鄉(xiāng)村社會大規(guī)模返場后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實際上承擔(dān)了大量中心工作和其他臨時性治理任務(wù)。(2)從技術(shù)層面看,科層體制中的“條條”“塊塊”為了保障治理任務(wù)落實,建立起了監(jiān)督檢查、壓力傳導(dǎo)、考核評價和責(zé)任落實等形式的精密化控制技術(shù),這些控制技術(shù)在科層組織內(nèi)部不斷復(fù)制、擴張和結(jié)構(gòu)化,嚴(yán)密的技術(shù)控制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在治理實踐中陷入種類繁多的形式主義之中。(3)從情景層面看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在國家返場后重回鄉(xiāng)村治理的中心,以下鄉(xiāng)、進(jìn)村和入戶等嵌入式治理手段解決組織化管道缺乏的難題,尤其是在以精準(zhǔn)扶貧為主線的農(nóng)村中心工作中,他們回到鄉(xiāng)村社會現(xiàn)場為農(nóng)民提供上門式服務(wù),但受鄉(xiāng)村社會組織動員能力弱化、鄉(xiāng)村事務(wù)治理復(fù)雜性以及農(nóng)村政策落實中農(nóng)民理性擴張等因素影響,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著政策攀比、農(nóng)民反制等自下而上的擠壓。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這種擠壓的工作生態(tài)折射出基層治理之困,這反映在國家返場后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作和國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系兩個層面。自20世紀(jì)90年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不斷調(diào)整和改革,職能體系和權(quán)力配置的規(guī)模較小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著治理資源短缺和服務(wù)能力弱化的現(xiàn)實難題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作缺乏內(nèi)在自主性,高度地依附于科層體系上端的“條條”“塊塊”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“空心化”與國家返場后鄉(xiāng)村治理任務(wù)增多形成了鮮明的對比,為了保證各種治理任務(wù)和上級黨政中心工作的完成,國家憑借精密化的控制技術(shù)來調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性,這些控制技術(shù)不僅沒有從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱勢地位,反而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)。在精密化的技術(shù)控制支配下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為國家返場后的代理人,面臨著新的國家和社會的關(guān)系,國家從“我需要你做什么”的“汲取型政權(quán)”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔夷転槟阕鍪裁础钡摹胺?wù)型政權(quán)”角色,大多數(shù)鄉(xiāng)村事務(wù)治理都需要國家在場,以解決鄉(xiāng)村社會發(fā)展失序的危機,出現(xiàn)了正式治理下沉與鄉(xiāng)村自主治理能力持續(xù)弱化的現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作被捆綁在繁雜的鄉(xiāng)村事務(wù)之中。因此,要解決諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨上下加壓的基層治理之困,需要重塑國家返場后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運作過程和國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系,從治理資源投入和強化職能配置等層面增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)能力,解決體制性壓力層層轉(zhuǎn)移和技術(shù)化控制導(dǎo)致的形式主義問題,從結(jié)構(gòu)上增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織地位和技術(shù)層面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作減負(fù),處理好國家返場下沉服務(wù)與鄉(xiāng)村社會內(nèi)生治理的關(guān)系,避免大規(guī)模嵌入式治理導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治治理弱化問題。

來源：公共管理與政策評論2020年01期

作者簡介： 楊磊:華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院講師,yanglei420@126.com。;

基金： 國家社會科學(xué)基金項目“地權(quán)變革背景下農(nóng)村治理轉(zhuǎn)型與機制創(chuàng)新研究”(17CSH009);