如何實(shí)現(xiàn)政令統(tǒng)一是中國(guó)古代國(guó)家治理中的重要內(nèi)容之一。只有政令統(tǒng)一，朝廷的政策方能落實(shí)，從而提高行政效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。自秦建立郡縣制以來，中央政府借助地方行政制度實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的下達(dá)與上傳。為提高國(guó)家治理能力，在地方行政制度之外，又有中央直接派遣專員監(jiān)察、處理地方事務(wù)的歷史傳統(tǒng)，并逐漸形成了一種新的制度。唐代地方分為三百余州，治理任務(wù)頗重。為實(shí)現(xiàn)有效治理，唐朝中央政府將全國(guó)分為十余道，按道派使監(jiān)察地方，完善地方治理體系，保障政令有效落實(shí)。道最早在漢代已出現(xiàn)，“縣有蠻夷曰道”。但是，作為國(guó)家施政區(qū)域的道，則源自北魏。北魏的道是從事監(jiān)察、組織屯田、慰問地方等工作的大使與征討都督的活動(dòng)范圍。東魏北齊出現(xiàn)了軍政合一的政區(qū)“行臺(tái)道”。唐朝繼承了北朝道制，并有所損益。

　　唐初制度構(gòu)擬。武德元年（618），李淵以長(zhǎng)安為都，建立唐王朝。當(dāng)時(shí)，王世充、竇建德、蕭銑等割據(jù)勢(shì)力仍然存在，處于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的唐王朝的核心任務(wù)是完成國(guó)家統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。至武德七年，各割據(jù)勢(shì)力被剿滅，國(guó)家基本統(tǒng)一，職官制度、律令制度、賦稅制度等基本制度確立。唐朝中央政府逐步調(diào)整地方治理體系，確保政令能夠準(zhǔn)確、順暢地從中央向基層貫徹。

　　一方面，唐朝確立了地方行政層級(jí)系統(tǒng)，在繼承隋代州（郡）縣二級(jí)制的基礎(chǔ)上，調(diào)整州縣幅員。武德元年，“罷郡置州，改太守為刺史”，但這只是唐朝繼承隋制后改易名稱而已。直至貞觀年間，唐朝中央政府才通過“并省州縣”，減少了冗雜的行政機(jī)構(gòu)，完成對(duì)地方州縣的調(diào)整，確立了中央—州—縣的行政制度。

　　另一方面，唐朝取消了戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期設(shè)置的軍政一體機(jī)構(gòu)——總管府與行臺(tái)尚書省。唐初曾設(shè)立的行臺(tái)道是繼承北朝制度的軍政一體政區(qū)。行臺(tái)即行臺(tái)尚書省，是地方最高軍政機(jī)構(gòu)，其轄區(qū)為“道”。唐初共設(shè)六行臺(tái)：陜東道行臺(tái)省、顯州道行臺(tái)省、東南道行臺(tái)?。ㄓ址Q淮南道行臺(tái)）、益州道行臺(tái)省、襄州道行臺(tái)省（又稱山南道行臺(tái)）、河北道行臺(tái)省（又稱山東道行臺(tái)）。六行臺(tái)官員設(shè)置比照尚書省，但其官員并非按尚書省之職員悉數(shù)備置。

　　行臺(tái)道是一種戰(zhàn)時(shí)體制，六道內(nèi)諸總管府受行臺(tái)省統(tǒng)轄，六道以外總管府則受中央統(tǒng)轄。行臺(tái)道長(zhǎng)官權(quán)柄頗重，甚至可以“管內(nèi)得專處分”。這就容易造成與中央政令的抵牾，削弱中央對(duì)地方的統(tǒng)治。再者，行臺(tái)道并非在全國(guó)普遍施行，各行臺(tái)職權(quán)范圍有別。這就造成了國(guó)家地方治理體系的混亂，使得中央政令難以有效落實(shí)到全域。因此，武德九年，六行臺(tái)全部被撤銷。

　　行臺(tái)道雖然被取消，但道作為一種制度卻保留下來。唐代的道可分為三類：地理區(qū)劃、功能區(qū)劃和政區(qū)。地理區(qū)劃主要指貞觀十道；功能區(qū)劃則可分為軍事區(qū)劃的道和監(jiān)察區(qū)劃的道；政區(qū)則指安史之亂后形成的州之上的政區(qū)即藩鎮(zhèn)。在安史之亂前，作為監(jiān)察區(qū)劃的道與唐代地方行政聯(lián)系最為緊密，能夠與地方行政制度相結(jié)合，敦促中央政令在地方上落實(shí)。

　　劃分貞觀十道。行臺(tái)道是為處理唐朝初期軍事事務(wù)而采取的臨時(shí)軍事管理方式，并未納入國(guó)家地方治理體系。貞觀元年（627），唐太宗正式將全國(guó)劃分為十道?！白运寮締蕘y，群盜初附，權(quán)置州郡，倍于開皇、大業(yè)之間。貞觀元年，悉令并省。始于山河形便，分為十道：一曰關(guān)內(nèi)道，二曰河南道，三曰河?xùn)|道，四曰河北道，五曰山南道，六曰隴右道，七曰淮南道，八曰江南道，九曰劍南道，十曰嶺南道?！保ā杜f唐書》卷三八《地理一》）從表面上看，劃分十道的標(biāo)準(zhǔn)是“山河形便”，即古代社會(huì)交通受地形的影響，十道多以山脈、河川為界。但是，這種劃分實(shí)質(zhì)上依托于以首都長(zhǎng)安為中心的全國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)。唐初，以長(zhǎng)安為中心建立了通往全國(guó)的放射狀交通系統(tǒng)，主要有以下線路：京涼線、京并線、京洛線、洛幽線、京襄荊桂交線、洛揚(yáng)杭線、京益線。十道與之密切相關(guān)，只有交通便利方能保證中央政令快速、有效傳達(dá)到地方。

　　依托交通干線而劃出的十道，不單單是空間實(shí)體上的道路，同時(shí)也是信息通進(jìn)的渠道。唐朝三百余州分屬十道，這就便于中央以道為綱，整理各州地理、人文情況，以及戶口、賦稅、田畝等信息。例如，貞觀十三年，戶部統(tǒng)計(jì)全國(guó)各州縣數(shù)與戶、口的計(jì)帳《貞觀十三年大簿》即按照道來分?jǐn)⑷珖?guó)各州。以此為基礎(chǔ)，魏王李泰采取“分道計(jì)州”的方法編纂了《括地志》。所以，在信息處理的過程中，道又成為對(duì)各地信息分門別類的標(biāo)準(zhǔn)。

　　貞觀十道雖然是一種地理區(qū)劃，但對(duì)地方治理產(chǎn)生了積極作用。一方面便于中央整合全國(guó)信息；另一方面則跳出地方層級(jí)系統(tǒng)，有利于中央落實(shí)地方行政以外的其他事務(wù)。隨著制度建設(shè)逐漸完善，地方行政管理逐漸復(fù)雜，道發(fā)展出了軍事與監(jiān)察方面的功能，有助于落實(shí)中央政令。

　　成為監(jiān)察區(qū)劃。唐朝中央向各地全面遣使巡察，始于貞觀八年?！顿Y治通鑒》載：唐太宗“乃命（李）靖與太常卿蕭瑀等凡十三人分行天下，‘察長(zhǎng)吏賢不肖，問民間疾苦，禮高年，賑窮乏，起久淹，俾使者所至，如朕親睹’”。李靖、蕭瑀等人作為黜陟大使，代表皇帝考察地方官吏、了解民間疾苦、禮敬長(zhǎng)者、賑濟(jì)貧困、觀省風(fēng)俗。其職權(quán)范圍不僅包括對(duì)地方官員的監(jiān)察，而且要考察各地實(shí)況，為中央治理地方提供有效信息。此后，貞觀十八年，唐太宗欲“遣十七道巡察”；貞觀二十年，派“二十二人巡察四方”?？梢?，唐朝逐漸以道為單位派使監(jiān)察地方，其目的在于加強(qiáng)對(duì)地方官員履職情況的掌握，保證政令在地方有效落實(shí)。貞觀元年劃定天下為十道，其后黜陟大使以道為單位分行天下，遣使人數(shù)卻并不限于十人。巡察時(shí)劃分的道，應(yīng)是以貞觀元年劃定的十道為基礎(chǔ)而臨時(shí)增加的，道與巡察的使職已關(guān)聯(lián)在一起。

　　唐朝行政體系在制度形式的設(shè)計(jì)上整齊劃一，在地方治理上體現(xiàn)為州縣二級(jí)制的地方行政制度，在職官設(shè)置上體現(xiàn)為官員按照《職員令》和《官品令》等各司其職。然而，實(shí)際政治生活中的地方管理不得不考慮社會(huì)運(yùn)行中的各種要素，需要突破整齊劃一的制度形式。由此，產(chǎn)生了獨(dú)立于地方層級(jí)系統(tǒng)的“道”和靈活處理專項(xiàng)事務(wù)的“使職”。道與使職均不屬于律令官制的范疇，卻能突破固有制度的藩籬，解決中央與地方政務(wù)關(guān)系中面臨的新問題，形成了“制度之外”的制度，唐王朝的制度靈活性得到充分發(fā)揮。國(guó)家以道為單位派遣使職，雖然各道與使職不一定完全對(duì)應(yīng)，但獨(dú)立于律令官制系統(tǒng)的“使職”與超然于地方層級(jí)系統(tǒng)的“道”相結(jié)合，保持了監(jiān)察在地方治理中的獨(dú)立性。貞觀二十年，中央派使的主要任務(wù)是“以六條巡察四方，黜陟官吏”。這意味著中央逐漸重視監(jiān)察地方官員，表明唐朝建立了按道派使的監(jiān)察模式，地方治理制度日趨完善。

　　貞觀以后，唐朝對(duì)道制不斷進(jìn)行調(diào)整。唐高宗時(shí)期增加為十三道，武則天恢復(fù)為十道，唐睿宗景云年間又改為十三道。至開元二十一年（733），唐朝劃定天下為十五道：京畿道、都畿道、關(guān)內(nèi)道、河南道、河?xùn)|道、河北道、山南東道、山南西道、淮南道、江南東道、江南西道、隴右道、河西道、劍南道和嶺南道。次年，又增置了黔中道。貞觀時(shí)期的道屬于地理區(qū)劃，而開元時(shí)期的道已經(jīng)成為監(jiān)察區(qū)劃，每道常設(shè)采訪處置使，負(fù)責(zé)“檢察非法”。開元道制實(shí)際上建立起了直貫基層的監(jiān)察體系，這就能有效監(jiān)督地方落實(shí)政令，突破行政阻滯。安史之亂后，唐朝增設(shè)大量節(jié)度使，節(jié)度使轄區(qū)亦稱“道”。節(jié)度使又兼領(lǐng)采訪處置使，監(jiān)察道與節(jié)度使道逐漸合二為一，成為州之上的政區(qū)。

　　簡(jiǎn)言之，從貞觀到開元，道從地理區(qū)劃成為監(jiān)察區(qū)劃，反映了唐朝政府不斷根據(jù)治理情況調(diào)整、完善國(guó)家制度，試圖建立起從中央直達(dá)基層的政令傳播渠道。依托于交通線而劃定的貞觀十道成為信息傳遞的空間載體，唐朝以此為基礎(chǔ)，通過派使的方式推進(jìn)政令落實(shí)。開元時(shí)期建立的以道制為核心的監(jiān)察體系，進(jìn)一步完善了地方治理體系，為政令統(tǒng)一提供了制度保障。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊?guó)人民大學(xué)歷史學(xué)院）

來源：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)-中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)　作者：高峰