【裁判要點】

1.承租人具有對強拆行為提起行政訴訟的原告資格

在被征收房屋出租他人使用時，因強制搬遷行為系針對實際使用房屋的承租人，故承租人作為該行為的相對人，當然亦有權(quán)提起訴訟。

2.行政機關(guān)自行強制搬遷時應(yīng)適當降低原告對適格被告主張的證明標準

現(xiàn)行國有土地上房屋征收制度的本質(zhì)是國家為了公共利益的需要實施征收，并由國家依法給予公平補償，整個過程均為政府及職能部門的法定職權(quán)，因此，對合法建筑的拆除，首先應(yīng)推定為行政強制行為，除非有證據(jù)足以推翻。根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，政府及其部門實施強制搬遷，應(yīng)當取得人民法院的準予執(zhí)行裁定；在此情形下，適格被告的確定自無爭議。但是，在行政機關(guān)自行實施強制搬遷行為或者因行政機關(guān)程序違法時，原告往往難以就被訴行政機關(guān)實施了強制行為之事實及相應(yīng)的被告適格主張予以充分舉證。在此情形下，應(yīng)當適當降低對原告的證明標準要求，并適當?shù)丶又乇辉V行政機關(guān)在否認其為適格被告時對正確被告的披露或指引責(zé)任，從而更為合理地確定證明責(zé)任之負擔(dān)。此種證明責(zé)任規(guī)則之適用，亦有助于人民法院確定正確被告并引導(dǎo)當事人予以變更，以避免機械地適用舉證責(zé)任則規(guī)則和駁回起訴處理方式，使得原告提交的爭議因無適格之被告而處于無法進行實體審理裁判之狀態(tài)，從而有悖行政訴訟法之保護當事人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政及有效解決行政爭議之立法目的。

【裁判文書】

福建省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）閩行再18號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）福州昌武包裝材料有限公司，住所地福建省福州市晉安區(qū)。

法定代表人陳友社，該公司董事長。

委托訴訟代理人邱學(xué)智，福建麥博律師事務(wù)所律師。

委托訴訟代理人喻群芳，福建麥博律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）福州市晉安區(qū)鼓山鎮(zhèn)人民政府，住所地福建省福州市晉安區(qū)福馬路前嶼街。

法定代表人林華，鎮(zhèn)長。

委托訴訟代理人陳龍其，福建知茂律師事務(wù)所律師。

再審申請人福州昌武包裝材料有限公司（以下簡稱昌武公司）訴福州市晉安區(qū)鼓山鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鼓山鎮(zhèn)政府）行政強制一案，福建省福州市中級人民法院于2018年10月17日作出（2018）閩01行終637號行政裁定，已經(jīng)發(fā)生法律效力。本院于2019年7月1日作出（2019）閩行申172號行政裁定，對本案進行提審。本院依法組成合議庭審理了本案，現(xiàn)已審理終結(jié)。

昌武公司訴稱，其系位于福馬路373-375號廠房的租戶。2017年11月24日，被告鼓山鎮(zhèn)政府所屬的“重點建設(shè)項目征收工作指揮部”與“福州捷誠房屋征收工程處”在原告廠房周邊張貼了一張未加蓋任何印章的《鳳坂河內(nèi)河整治與A10夾角地塊項目征收范圍群眾的一封信》，要求有關(guān)人員于2017年12月15日前與之“簽約”。2017年12月5日下午2時許，被告派員封鎖了原告承租的廠房及周邊地區(qū)，強行將原告承租的廠房拆毀，導(dǎo)致原告廠房內(nèi)的有關(guān)設(shè)備、材料等大量財產(chǎn)遭受損毀。原告認為，被告對原告承租廠房的強制拆除行為屬于行政強制執(zhí)行行為，該行為未依法制作和依法送達書面強制執(zhí)行決定書，未充分保障原告的陳述權(quán)、申辯權(quán)和廠房內(nèi)的各項生產(chǎn)設(shè)備、辦公設(shè)備、生產(chǎn)原材料等財產(chǎn)權(quán)利，違反了人民政府應(yīng)當依法行政的基本原則，違反了《中華人民共和國行政強制法》第十三條第二款、第四十六條第二款、第五十三條、第五十四條、第五十五條、第六十一條第三、五、六項等一系列法律規(guī)定，屬違法行政行為。綜上，昌武公司請求：一、確認被告鼓山鎮(zhèn)政府于2017年12月5日對原告承租的位于福馬路373-375號廠房強制拆除的行政強制執(zhí)行行為違法；二、本案訴訟費用由被告鼓山鎮(zhèn)政府負擔(dān)。

福建省福州市臺江區(qū)人民法院于一審審理中，向“鳳坂河內(nèi)河整治與A10夾角地塊項目征收項目”征收實施單位福州捷誠房屋征收工程處調(diào)取福州市晉安區(qū)人民政府作出的[2017]317號《關(guān)于研究城區(qū)水系治理專題紀要（八）》并向隸屬福州捷誠房屋征收工程處五科的涉案廠房征收經(jīng)辦人員程貝林進行了詢問調(diào)查。

一審法院經(jīng)審查認為，該院對涉案廠房征收經(jīng)辦人員制作的詢問筆錄可以證明福州捷誠房屋征收工程處于2017年12月5日對坐落于福州市××××號房屋進行了拆除。該拆除行為之原因不涉及“兩違”整治或行政處罰，而系因該房屋權(quán)屬人民天集團已與征收部門達成口頭征收協(xié)議，征收實施對被征收房屋進行了先行拆除。另據(jù)［2017］317號《關(guān)于研究城區(qū)水系治理專題紀要（八）》記載，“鳳坂河內(nèi)河整治與Ａ10夾角地塊項目征收項目”之征收實施單位為福州捷誠房屋征收工程處，鼓山鎮(zhèn)政府僅負責(zé)安置房源落實及與晉安區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局、福州捷誠房屋征收工程處“緊密協(xié)作”等工作，該會議紀要亦未明確福州捷誠房屋征收工程處受何行政機關(guān)之委托實施征收行為。故昌武公司以鼓山鎮(zhèn)政府對涉案廠房進行強制拆除為由，將其列為本案被告，缺乏事實、法律依據(jù)，屬錯列被告。經(jīng)該院向昌武公司出示詢問筆錄、會議紀要并釋明上述情況，昌武公司仍堅持鼓山鎮(zhèn)政府為適格被告，應(yīng)認定昌武公司存在錯列被告并拒絕變更之情形。綜上，依《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第三項及第三款之規(guī)定，裁定駁回原告昌武公司的起訴。

福州市中級人民法院二審認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”本案中上訴人昌武公司要求確認被上訴人鼓山鎮(zhèn)政府拆除福州市××××號房屋的行為違法。但該房屋是福州民天集團有限公司所有，林大華承租后于2008年將該房屋轉(zhuǎn)租給上訴人。即使在涉案房屋被拆除之時上訴人與林大華仍存在租賃關(guān)系，上訴人作為實際承租人，其與被訴的拆除涉案房屋行為之間也不具有利害關(guān)系，不具有原告的訴訟主體資格。故上訴人的起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（一）項“原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織”規(guī)定的起訴條件，依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（一）項的規(guī)定，應(yīng)裁定駁回上訴人的起訴。綜上，一審法院裁定駁回上訴人的起訴結(jié)論正確，應(yīng)予以維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持原裁定。

昌武公司申請再審稱，一、原審法院認定再審申請人作為涉案房屋的實際承租人與被訴的拆除涉案房屋行為之間不具有利害關(guān)系，認定事實錯誤。再審申請人是涉案房屋的實際承租人，對涉案房屋擁有合法的使用權(quán)，在涉案房屋被拆除之前一直在內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營；而且房屋被拆除時里面仍存放著再審申請人的機器設(shè)備、原材料和辦公家具等財產(chǎn)。被申請人違法強制拆除涉案房屋的行為導(dǎo)致再審申請人所有的機器設(shè)備、原材料和辦公家具等全部損毀，造成再審申請人財產(chǎn)損失約150萬元，再審申請人與被訴的房屋拆除行為之間具有利害關(guān)系。二、原審法院認定再審申請人不具有原告的訴訟主體資格，適用法律錯誤。原審遺漏認定涉案房屋內(nèi)的財產(chǎn)系再審申請人所有的事實，且混淆了涉案房屋與涉案房屋內(nèi)財產(chǎn)的概念。被拆除的涉案房屋內(nèi)有再審申請人的機器設(shè)備等財產(chǎn)，被訴的拆除涉案房屋的行為損毀了再審申請人的財產(chǎn)，再審申請人與被訴的拆除涉案房屋行為之間具有利害關(guān)系。綜上，原審裁定駁回再審申請人的起訴錯誤。請求撤銷一、二審行政裁定，改判確認被申請人于2017年12月5日對再審申請人承租的位于福馬路373－375號的廠房強制拆除的行政強制執(zhí)行行為違法。

鼓山鎮(zhèn)政府答辯稱，一、昌武公司與本案不具有法律上的利害關(guān)系，故其不具備原告主體資格。民天集團作為房屋所有權(quán)人已同意捷誠工程處征收其位于福馬路375號的房屋，昌武公司與民天集團并未產(chǎn)生合法的租賃關(guān)系，昌武公司與林大華的租賃關(guān)系也早于2009年8月31日終止。故昌武公司對案涉廠房已不享有任何權(quán)利。因此，昌武公司對所訴的行政行為不具有利害關(guān)系，不具備提起本案訴訟的原告主體資格。二、本案系國有土地上房屋征收行政行為，昌武公司理解為行政強制行為錯誤。三、本案涉及國有土地上房屋征收事宜，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條規(guī)定，房屋征收部門應(yīng)當由晉安區(qū)人民政府進行確定。但《專題紀要》并沒有確定鼓山鎮(zhèn)政府為房屋征收部門，故昌武公司應(yīng)當列房屋征收部門為被告，其將鼓山鎮(zhèn)政府列為被告錯誤。請求駁回昌武公司的再審申請。

本院經(jīng)審查認為，本案系昌武公司請求確認鼓山鎮(zhèn)政府于2017年12月5日強制拆除其承租的福州市晉安區(qū)福馬路373－375號廠房的行政強制行為違法提起的訴訟，根據(jù)一、二審的裁定理由和再審申請人的申請主張，本案爭議的焦點為，昌武公司是否具備提起本案訴訟的原告主體資格，如何確定本案適格被告。

（一）關(guān)于昌武公司的原告資格問題

根據(jù)一、二審查明的內(nèi)容，2017年12月5日，坐落于福州市××××號房屋被拆除；拆除原因為國有土地上房屋征收實施過程中對被征收房屋進行的先行拆除。案涉被拆除房屋權(quán)屬人系福建民天集團有限公司，林大華承租后于2008年轉(zhuǎn)租于昌武公司。對上述事實，鼓山鎮(zhèn)政府僅主張昌武公司與林大華的租賃合同早已于2009年8月31日終止，但未主張房屋拆除時昌武公司未實際承租使用房屋或被拆除房屋的實際使用情況。二審法院認為，即使昌武公司于房屋被拆除時為實際承租人，亦不具有對強制拆除行為提起訴訟的原告資格。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此，行政訴訟，是一種通過審查行政機關(guān)的行政行為，從而實現(xiàn)解決行政爭議、保護行政相對人及利害關(guān)系人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政之法律救濟制度。公民、法人或者其他組織因自己的權(quán)益受損而提起訴訟，亦為對原告資格之限定和要求。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。此處的“利害關(guān)系”，是指原告與被訴行政行為之間存在利益關(guān)系，包括已經(jīng)形成或者必將形成的不利之關(guān)系和有利之關(guān)系；具體表現(xiàn)為，行政行為賦予、增加、減少、消滅了原告的某些權(quán)利和義務(wù)，或使原告申請或請求不能實現(xiàn)或者只能部分實現(xiàn)。通常情形下，形成上述利害關(guān)系，應(yīng)當包括：原告主張的必須是權(quán)利或者類似權(quán)利的利益，且該權(quán)益歸屬于原告；權(quán)益損害實際存在或權(quán)益受損的可能性可以預(yù)見；原告主張的權(quán)利與被訴行政行為之間具有因果關(guān)系。本案中，被拆除房屋的所有權(quán)人為福建民天集團有限公司，昌武公司以鼓山鎮(zhèn)政府強行拆除其承租的廠房，導(dǎo)致其廠房內(nèi)有關(guān)設(shè)備、材料等大量財產(chǎn)遭受損毀為由提起訴訟。故，關(guān)于本案原告資格問題更深層次的爭議在于，昌武公司作為因征收而被拆除房屋的承租人，是否有權(quán)利對強制拆除行為提起訴訟。

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）第十七條規(guī)定，“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償”；第二十五條規(guī)定，“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當事人可以依法提起訴訟”。據(jù)此，征收補償協(xié)議主要解決的是被征收房屋的價值補償、被征收人的搬遷損失以及因搬遷引起的停產(chǎn)停業(yè)損失問題。征收補償協(xié)議簽訂后，可以據(jù)此認定被征收人就房屋的征收以及上述相關(guān)事項的補償與征收人達成了一致。但是，根據(jù)上述規(guī)定及《征收條例》第二十七條“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動”；第二十八條“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行”等規(guī)定，征收補償協(xié)議約定的補償內(nèi)容，顯然不包括因違法強制拆除可能給被征收人造成的不應(yīng)有的包括房屋內(nèi)動產(chǎn)在內(nèi)的其他人身、財產(chǎn)損失。事實上，《征收條例》施行后，市、縣級人民政府一般都是根據(jù)法院準予執(zhí)行的裁定，組織實施強制搬遷的行為，如果行政機關(guān)不向法院申請強制執(zhí)行而自行實施強制搬遷行為，如行政相對人對此類行為不服而有權(quán)提起訴訟自無爭議。通常情形下，這里的“行政相對人”為被征收人，但在被征收房屋出租他人使用時，因該強制搬遷行為系針對實際使用房屋的承租人，故承租人作為該行為的相對人，當然亦有權(quán)利提起訴訟。本案中，昌武公司作為拆除房屋的實際承租人，在起訴時主張了其受損的財產(chǎn)權(quán)益及該受損的財產(chǎn)權(quán)與被訴的強制拆除行為之間具有因果關(guān)系，故其與被訴的強制拆除行為形成利害關(guān)系，從而具備了對該強制拆除行為提起訴訟的原告資格。二審法院以昌武公司不具備原告主體資格為由裁定駁回起訴不當。

（二）關(guān)于適格被告的確定

現(xiàn)行國有土地上房屋征收制度的本質(zhì)是國家為了公共利益的需要實施征收，并由國家依法給予公平補償，整個過程均為政府及職能部門的法定職權(quán)，因此，對合法建筑的拆除，首先應(yīng)推定為行政強制行為，除非有證據(jù)足以推翻。根據(jù)《征收條例》的規(guī)定，政府及其部門實施強制搬遷，應(yīng)當取得人民法院的準予執(zhí)行裁定；在此情形下，適格被告的確定自無爭議。但是，在行政機關(guān)自行實施強制搬遷行為或者因行政機關(guān)程序違法時，原告往往難以就被訴行政機關(guān)實施了強制行為之事實及相應(yīng)的被告適格主張予以充分舉證。在此情形下，應(yīng)當適當降低對原告的證明標準要求，并適當?shù)丶又乇辉V行政機關(guān)在否認其為適格被告時對正確被告的披露或指引責(zé)任，從而更為合理地確定證明責(zé)任之負擔(dān)。此種證明責(zé)任規(guī)則之適用，亦有助于人民法院確定正確被告并引導(dǎo)當事人予以變更，以避免機械地適用舉證責(zé)任則規(guī)則和駁回起訴處理方式，使得原告提交的爭議因無適格之被告而處于無法進行實體審理裁判之狀態(tài)，從而有悖行政訴訟法之保護當事人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政及有效解決行政爭議之立法目的。結(jié)合本案具體情形，本院分析如下。

首先，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是行政訴訟的重要目的之一，而在房屋征拆案件中，適當降低對行政相對人證明標準之要求，即體現(xiàn)了于行政訴訟證明責(zé)任負擔(dān)方面對弱勢群體之側(cè)重性保護。具體到本案中，為證明鼓山鎮(zhèn)政府為適格被告，昌武公司于一審審理中，提供了落款時間“2017年11月24日”、落款單位“晉安區(qū)鼓山鎮(zhèn)重點建設(shè)項目征收工作指揮部、福州捷誠房屋征收工程處”的《鳳坂河內(nèi)河整治與A10夾角地塊項目征收范圍群眾的一封信》，其中載明：“此次房屋征收工作是在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，由晉安區(qū)鼓山鎮(zhèn)及福州捷誠房屋征收工程處共同配合組織實施”；鼓山鎮(zhèn)政府于2018年3月10日作出的榕晉鼓信復(fù)字［2018］14號《信訪事項處理答復(fù)意見書》，其中載明就信訪人反映的“晉安區(qū)福馬路373號福州昌武包裝材料有限公司房屋被強拆，多數(shù)設(shè)備被損壞，要求解決問題”之訴求，反饋調(diào)查核實的情況：“經(jīng)向福州捷誠房屋征收工程處了解，你房屋涉及鳳坂河內(nèi)河整治與A10夾角地塊征收項目。你公司系承租民天集團廠房進行公司運營。在拆除廠房前，征收實施單位已與民天集團簽訂了征收補償協(xié)議。同時，我鎮(zhèn)已多次告知該公司法人盡快搬離廠房內(nèi)物品設(shè)備，但該公司始終未將廠房內(nèi)設(shè)備清空。2017年12月5日，由項目指揮部組織有關(guān)部門對廠房予以拆除?，F(xiàn)場均有安排人員進行疏導(dǎo)?！苯Y(jié)合昌武公司的陳述及提供的現(xiàn)場照片等證據(jù)材料，雖然其舉證不能達到充分證明鼓山鎮(zhèn)政府為被訴強制行為的實施和責(zé)任主體且足以排除其他可能之程度，但于昌武公司已窮盡其舉證能力、且已經(jīng)證明鼓山鎮(zhèn)政府為本案適格被告存在較大可能性時，應(yīng)當立足行政訴訟法的立法目的，根據(jù)公平原則和誠實信用原則，適當降低其證明責(zé)任，而不宜將舉證不能之不利后果完全加諸昌武公司。

其次，基于行政訴訟監(jiān)督行政機關(guān)依法行政目的實現(xiàn)之需要，亦應(yīng)當適當加重行政機關(guān)的舉證責(zé)任。通常情況下，在強拆案件中，原告舉證受阻是由于行政機關(guān)在強制拆除過程中未規(guī)范地履行申請強制執(zhí)行、催告、登記等法定程序造成；因此，如果原告能夠提供初步的證據(jù)材料，被告又未提供相反證據(jù)予以推翻的，人民法院應(yīng)當根據(jù)審理查明的情況，推定被訴的行政機關(guān)為適格被告，并進入實體審理。而且，從現(xiàn)有法律規(guī)定和工作實際情況看，強制拆除房屋多系實施征收的政府協(xié)調(diào)其下屬多個部門較多人員參與，如果被訴的行政機關(guān)沒有組織實施強制拆除，其對是否存在其他拆除房屋之主體，相較于原告，其舉證能力亦更具優(yōu)勢。本案中，鼓山鎮(zhèn)政府主張，系福州捷誠房屋征收工程處拆除了案涉房屋，并于一審?fù)徶蟹Q其“僅是協(xié)助維持秩序”。一審?fù)徶?，對昌武公司主張的“項目指揮部是被告的內(nèi)設(shè)機構(gòu)”，鼓山鎮(zhèn)政府未能就“項目指揮部”與“捷誠拆遷工程處”、其與“項目指揮部”之間的關(guān)系作出明確的說明并提供相應(yīng)證據(jù)。同時，雖然鼓山鎮(zhèn)政府于審理中主張實施拆除行為的系福州捷誠房屋征收工程處，但強制拆除房屋是政府及其職能部門的法定職權(quán)，即使福州捷誠房屋征收工程處實際參與或具體實施了拆除房屋行為，但并不因此具有強制拆除的法定職責(zé)及成為行政責(zé)任主體。而在原審審理中，鼓山鎮(zhèn)政府亦始終未明確主張設(shè)立“項目指揮部”或者委托“捷誠拆遷工程處”實施拆除行為的有權(quán)行政機關(guān)并提供相應(yīng)的證據(jù)。綜上，鼓山鎮(zhèn)政府的辯解理由并不足以否定其為本案適格被告。

再次，房屋征遷，特別是強制搬遷、拆除行為，通常由多個行政機關(guān)協(xié)商配合共同實施，且如何具體實施之確定亦進行于行政機關(guān)內(nèi)部程序運行，在沒有提前書面告知、通知等情形下，被征收人或其他行政相對人往往難以準確、全面地確定拆除房屋的實施主體并提供充分的相應(yīng)證據(jù)；這就需要法院在審理時根據(jù)查明的事實予以判斷，并于原告錯列被告時予以釋明，引導(dǎo)原告以正確的被告主張權(quán)利。一審法院于審理中調(diào)取的福州市晉安區(qū)人民政府[2017]317號《關(guān)于研究城區(qū)水系治理專題紀要（八）》，就“鳳坂河與連潘A－10夾角地塊”征收交地等問題進行研究作出紀要；其中載明，“原則同意由福州捷誠房屋征收工程處作為本地塊征收實施單位”，“原則上本地塊被征收戶實行就近安置，具體房源落實工作由鼓山鎮(zhèn)和捷誠房屋征收工程處負責(zé)”，“為加快推進項目征收進度，在征收過程中，由區(qū)或鎮(zhèn)組織的各類清違、保護性拆除、聯(lián)合執(zhí)法等行動產(chǎn)生的相關(guān)費用，列入項目征收成本”，“原則同意于2017年11月15日進場開展本地塊房屋征收。區(qū)房管局、鼓山鎮(zhèn)和捷誠房屋征收工程處要緊密協(xié)作，攻堅克難，確保于2017年12月15日前完成征收交地任務(wù)”。上述內(nèi)容，雖原則同意由福州捷誠房屋征收工程處作為案涉房屋地塊的征收實施單位，但并不足以推定鼓山鎮(zhèn)政府沒有實施或參與案涉房屋的強制拆除。在此情形下，一審法院未查明福州捷誠房屋征收工程處的性質(zhì)及其系受何行政機關(guān)委托，亦未確定本案適格被告并引導(dǎo)昌武公司予以變更，而僅以“該會議紀要亦未明確福州捷誠房屋征收工程處受何行政機關(guān)之委托實施征收行為”為由，認定昌武公司存在錯列被告并拒絕變更依據(jù)不足，據(jù)此駁回起訴不當。二審法院雖將駁回起訴的理由變更為昌武公司不具備原告主體資格，但未對一審法院駁回起訴的理由進行分析認定，亦有不當。

綜上，本案系昌武公司針對其承租廠房被拆除的行政強制事實行為提起的訴訟，雖然昌武公司系案涉房屋的承租人，但其以強制拆除行為違法并造成房屋內(nèi)其所有財產(chǎn)的損失、侵害其財產(chǎn)權(quán)為由提起訴訟，具有原告主體資格。對合法建筑的拆除，首先應(yīng)推定為行政強制行為，故應(yīng)當以實施了強制行為的行政機關(guān)為被告。昌武公司提供的晉安區(qū)鼓山鎮(zhèn)重點建設(shè)項目征收工作指揮部、福州捷誠房屋征收工程處的《鳳坂河內(nèi)河整治與A10夾角地塊項目征收范圍群眾的一封信》、鼓山鎮(zhèn)政府作出的《信訪事項處理答復(fù)意見書》、一審法院調(diào)取的福州市晉安區(qū)人民政府[2017]317號《關(guān)于研究城區(qū)水系治理專題紀要（八）》等證據(jù)材料，其內(nèi)容可以證明昌武公司主張鼓山鎮(zhèn)政府實施了強制拆除行為，并列其為被告提起確認違法和賠償之訴，符合起訴條件。原審審理中，鼓山鎮(zhèn)政府未主張存在其他實施行政強制行為的行政機關(guān)應(yīng)為適格被告或共同被告，原審審理亦未查明應(yīng)予變更的適格被告或應(yīng)予追加的其他共同被告。由上，一、二審法院認為本案不符合起訴條件的理由均不能成立，裁定駁回起訴錯誤，本院予以糾正。

綜上，一審裁定駁回起訴、二審裁定予以維持錯誤，本院予以撤銷；再審申請人昌武公司的申請理由成立，本院予以支持。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷福建省福州市中級人民法院（2018）閩01行終637號行政裁定、福建省福州市臺江區(qū)人民法院（2018）閩0103行初71號行政裁定；

二、指令福建省福州市臺江區(qū)人民法院繼續(xù)審理本案。

本裁定為終審裁定。

審判長　　陳曉軍

審判員　　陳錦銓

審判員　　盧椰楓

二〇一九年九月二十九日

書記員　　翁云霞