全過程政府采購從項(xiàng)目預(yù)算開始到支付完成，其過程應(yīng)包括預(yù)算和需求、招標(biāo)采購（合同訂立）、合同履行、驗(yàn)收支付、爭(zhēng)議處理和績(jī)效評(píng)價(jià)等幾個(gè)階段。政府采購的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)合同目的。但現(xiàn)行政府采購制度主要規(guī)范政府采購的方式和程序，因此，在政府采購實(shí)務(wù)中，不論是執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管部門都將程序的合規(guī)性作為實(shí)現(xiàn)政府采購的主要目標(biāo)，亦即其導(dǎo)向側(cè)重采購過程。確保政府采購程序的合規(guī)性對(duì)于規(guī)范政府采購行為其作用是不容置疑的，但由此引發(fā)的問題是忽視了政府采購合同目的，偏離了政府采購的根本目標(biāo)。“重程序，輕結(jié)果”成了當(dāng)下政府采購的最大詬病。

深化政府采購制度改革，需要重構(gòu)政府采購法律制度，我們必須對(duì)現(xiàn)行政府采購法律制度作梳理，對(duì)政府采購存在的問題進(jìn)行法律分析，以實(shí)現(xiàn)全過程政府采購管理為目標(biāo)，提出切實(shí)可行的修訂政府采購法律法規(guī)和規(guī)章的建議。

自2003年1月1日《政府采購法》實(shí)施以來，經(jīng)過短短十幾年的政府采購實(shí)踐與制度建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)形成了較為完整的政府采購法律體系，包括《政府采購法》及其實(shí)施條例，以及財(cái)政部的規(guī)章和規(guī)范性文件，我國(guó)政府采購體制和機(jī)制建設(shè)、運(yùn)行與管理納入了法制化軌道。

但在實(shí)踐過程中也產(chǎn)生了諸多問題，有未能正確實(shí)施法律所產(chǎn)生的問題，也有價(jià)值取向與法律制度本身缺陷所產(chǎn)生的問題。

（一）采購代理制導(dǎo)致采購當(dāng)事人法律關(guān)系不清與采購人的主體責(zé)任淡化。

政府采購是采購人與供應(yīng)商訂立合同并履行合同的行為，采購當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是采購人與供應(yīng)商，《政府采購法》應(yīng)當(dāng)是調(diào)整采購人與供應(yīng)商之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但《政府采購法》第十四條規(guī)定，政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等?！墩少彿ā穼⒉少彺頇C(jī)構(gòu)確定為政府采購當(dāng)事人，顯然這是根據(jù)我國(guó)政府采購代理制所做出的制度安排。我國(guó)政府采購的組織形式實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，由此確立和強(qiáng)制集中采購的制度，應(yīng)該說在政府采購制度初創(chuàng)階段，采取強(qiáng)制的集中采購有利于政府采購制度的推進(jìn)，特別將通用的貨物和服務(wù)納入集中采購有利于形成規(guī)模效益。集中采購機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立也有利于規(guī)范采購行為，助力于政府采購政策目標(biāo)的落實(shí)。分散采購項(xiàng)目，采購人可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)或者集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購事宜。由此可見，采購代理機(jī)構(gòu)包括集中采購機(jī)構(gòu)和集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)，集中采購機(jī)構(gòu)由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要而設(shè)立。而集中采購機(jī)構(gòu)以外的采購代理機(jī)構(gòu)是根據(jù)公司法而設(shè)立的以營(yíng)利為目的的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，自從取消采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定以來，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)如雨后春筍般地涌現(xiàn)。采購人將集中采購項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，也樂于將分散采購項(xiàng)目委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)采購。

我們也應(yīng)該看到社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在政府采購活動(dòng)中以其專業(yè)能力為采購人提供了專業(yè)的服務(wù)，一定程度上推進(jìn)了政府采購專業(yè)化的建設(shè)。但采購代理機(jī)構(gòu)制所產(chǎn)生的問題也是顯而易見的。一是從制度創(chuàng)設(shè)之始集中采購機(jī)構(gòu)的行政化的發(fā)展，使其難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)采購規(guī)模的擴(kuò)大與采購效益的提高；二是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的泛濫與同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)使其難以提供優(yōu)質(zhì)、專業(yè)、高效的服務(wù)。而其帶來最大的負(fù)面影響是使采購人的主體責(zé)任意識(shí)淡薄以致喪失，采購人認(rèn)為只要委托采購對(duì)采購行為就不承擔(dān)責(zé)任，這就大大背離了制度設(shè)立的初衷。

從政府采購法律關(guān)系上看，采購人與供應(yīng)商是政府采購法律關(guān)系的當(dāng)事人，采購人與采購代理機(jī)構(gòu)（包括集中采購機(jī)構(gòu)與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)）之間的關(guān)系屬于代理法律關(guān)系，亦即采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)采購而形成代理與被代理，受托與委托的法律關(guān)系，采購人是委托人（被代理人），采購代理機(jī)構(gòu)是受托人（代理人），根據(jù)《民法總則》有關(guān)代理的規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)，以被代理人名義實(shí)施的民事法律行為，對(duì)被代理人發(fā)生效力。委托人與受托人應(yīng)通過委托代理協(xié)議明確代理事項(xiàng)、權(quán)限和期間，以及雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。其法律責(zé)任的承擔(dān)依《民法總則》委托代理的相關(guān)規(guī)定。所以，在政府采購法律關(guān)系中采購代理機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的采購當(dāng)事人，采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)實(shí)施采購行為并未喪失其采購的主體責(zé)任。

（二）采購預(yù)算與采購需求缺乏剛性制約與獨(dú)立評(píng)價(jià)體系導(dǎo)致采購需求不明確。

從全過程政府采購管理上看，政府采購活動(dòng)始于采購預(yù)算與采購需求的編制，且采購需求是采購的核心內(nèi)容，決定了采購評(píng)審與采購結(jié)果，也決定了履約驗(yàn)收與績(jī)效評(píng)價(jià)。采購預(yù)算的編制與采購需求的確定是采購活動(dòng)主要的階段。但現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)對(duì)于預(yù)算的編制并無特殊的制度安排，《政府采購法》第三十三條僅規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。《政府采購法實(shí)施條例》第三十條僅規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件、談判文件、詢價(jià)通知書中公開采購項(xiàng)目預(yù)算金額。政府采購預(yù)算有其特殊性，預(yù)算編制的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估應(yīng)有其特別的規(guī)定，但現(xiàn)行政府采購法律并無規(guī)定，只能根據(jù)《預(yù)算法》編制，由此導(dǎo)致采購預(yù)算與采購結(jié)果的脫節(jié)。當(dāng)然我們也看到近年來預(yù)算的精細(xì)化管理，也使得政府采購的節(jié)支率大幅度降低，但離政府采購預(yù)算的要求相距甚遠(yuǎn)，我們沒有為編制采購預(yù)算提供市場(chǎng)價(jià)格和以往采購價(jià)格的數(shù)據(jù)庫，也沒有將預(yù)算細(xì)化了采購項(xiàng)目的明細(xì)。

關(guān)于編制采購需求，《政府采購法實(shí)施條例》第十五條作了原則的規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府采購政策、采購預(yù)算、采購需求編制采購文件。采購需求應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術(shù)、服務(wù)、安全等要求。政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求社會(huì)公眾的意見。除因技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求外，采購需求應(yīng)當(dāng)完整、明確。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)就確定采購需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家的意見。但對(duì)編制采購需求所依據(jù)的采購標(biāo)準(zhǔn)并無明確的規(guī)定，導(dǎo)致采購需求難以完整、明確。有些項(xiàng)目甚至在履約過程才明確，導(dǎo)致合同目的難以實(shí)現(xiàn)。

（三）采購方式的多樣性與采購程序的復(fù)雜性導(dǎo)致采購效率低下。

《政府采購法》第二十六條規(guī)定了五種政府采購方式，包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購和詢價(jià)，同時(shí)授權(quán)國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。財(cái)政部于2014年12月印發(fā)了《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫[2014]214號(hào)）認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)性磋商為政府采購方式。至此我國(guó)的政府采購方式有六種。根據(jù)是否采用招標(biāo)，區(qū)分為招標(biāo)采購方式和非招標(biāo)采購方式，財(cái)政部制定了《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）和《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）分別規(guī)范招標(biāo)采購和非招標(biāo)采購。

《政府采購法》還規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式，公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)以上人民政府規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項(xiàng)目必須采取公開招標(biāo)，因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。根據(jù)2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，六種采購方式所占的比例如下：公開招標(biāo)70.5%，邀請(qǐng)招標(biāo)1.1%，競(jìng)爭(zhēng)性談判3.6%，競(jìng)爭(zhēng)性磋商8.3%，詢價(jià)2.3%，單一來源11.8%。近年來中央和地方都相繼提高公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，公開招標(biāo)的比例有所下降，但仍然占絕大部分比例。應(yīng)該說方式和程序的法定性是政府采購的重要特征之一，對(duì)規(guī)范政府采購行為至關(guān)重要。但當(dāng)我們把采購方式的選擇和采購程序的執(zhí)行作為政府采購工作的重中之重，并作為評(píng)價(jià)政府采購是否合規(guī)的主要環(huán)節(jié)，我們就陷入了過程導(dǎo)向主義。我們的采購方式不可謂不多，但采購人多選擇公開招標(biāo)，主要原因一是基于法律的規(guī)定，二是采購人“唯招標(biāo)合規(guī)”的認(rèn)識(shí)。招標(biāo)采購環(huán)節(jié)較多，程序嚴(yán)格，對(duì)規(guī)范采購行為有其重要作用，但現(xiàn)行招標(biāo)體系的缺陷也顯而易見，招標(biāo)過程不得與投標(biāo)人談判，投標(biāo)人也不得更改其投標(biāo)報(bào)價(jià)，導(dǎo)致廢標(biāo)率高，高價(jià)中標(biāo)或低價(jià)中標(biāo)，這不利于實(shí)現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)。法律對(duì)于公開招標(biāo)以外采購方式的適用情形沒有做出符合實(shí)際情形的具體規(guī)定，也導(dǎo)致采購人難以選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞剑?qǐng)招標(biāo)通過資格預(yù)審確定被邀請(qǐng)的投標(biāo)人實(shí)際上也無異于公開招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采取最低價(jià)成交的原則，且其程序的設(shè)計(jì)過于復(fù)雜，往往導(dǎo)致采購人避而不用，單一來源采購方式對(duì)于唯一供應(yīng)商的判定并無具體的法定情形，而采取論證和公示制度，往往導(dǎo)致單一來源采購方式的濫用，存在巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）以評(píng)審專家為主導(dǎo)的評(píng)審制度與評(píng)審方法導(dǎo)致限制采購人的作用與優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

嚴(yán)格的專家評(píng)審制度是我國(guó)政府采購的又一大特色，不論是招標(biāo)采購方式或非招標(biāo)采購方式，除單一來源采購方式外都需要一定比例的評(píng)審專家參與評(píng)審，并推薦或確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，評(píng)標(biāo)由招標(biāo)人依法組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。財(cái)政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》作出一致的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購人代表和評(píng)審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評(píng)審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二。《政府采購法》規(guī)定，談判小組和詢價(jià)小組由采購人的代表和有關(guān)專家共三人以上的單數(shù)組成，其中專家的人數(shù)不得少于成員總數(shù)的三分之二。由此可見，不論是招標(biāo)采購還是非招標(biāo)采購，評(píng)審專家都起了主導(dǎo)作用。不可否認(rèn)，在政府采購初創(chuàng)階段，評(píng)審專家以其專業(yè)技術(shù)能力在政府采購活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，但也應(yīng)該看到專家評(píng)審制度所帶來的諸多問題。由于采購項(xiàng)目越來越多，專家使用的頻率越來越高，不可避免地出現(xiàn)專業(yè)不專的專家濫竽充數(shù)，導(dǎo)致采購質(zhì)量的下降，同時(shí)也限制了采購人在采購活動(dòng)中主體地位的發(fā)揮，也引發(fā)了采購人與評(píng)審專家之間的矛盾。

在評(píng)審方法上，根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》第三十四條規(guī)定，在招標(biāo)采購中，評(píng)標(biāo)的方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。綜合評(píng)分法，是指投標(biāo)文件滿足招標(biāo)文件全部實(shí)質(zhì)性要求且按照評(píng)審因素的量化指標(biāo)評(píng)審得分最高的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人的評(píng)標(biāo)方法。同時(shí)規(guī)定，技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，但在實(shí)務(wù)中很少采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，因?yàn)椴少徣藫?dān)心最低價(jià)中標(biāo)導(dǎo)致采購質(zhì)量不保，所以大多采用綜合評(píng)分法。評(píng)分主要包括投標(biāo)報(bào)價(jià)（87號(hào)令還具體規(guī)定了價(jià)格分值的比例，貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于30%；服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重不得低于10%。）、商務(wù)和技術(shù)條件等。這種將價(jià)格、商務(wù)和技術(shù)統(tǒng)一評(píng)分的做法，難以表現(xiàn)技術(shù)因素在評(píng)分中的主導(dǎo)作用，往往導(dǎo)致優(yōu)價(jià)不優(yōu)質(zhì)。同時(shí)，也由于采購人在評(píng)審因素的設(shè)置上難以量化，且分值的區(qū)間過大，導(dǎo)致評(píng)審專家過大的自由裁量權(quán)，評(píng)分畸高畸低的現(xiàn)象普遍存在。

《政府采購法實(shí)施條例》第四十三條規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自評(píng)審結(jié)束之日起2個(gè)工作日內(nèi)將評(píng)審報(bào)告送交采購人。采購人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)審報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi)在評(píng)審報(bào)告推薦的中標(biāo)或者成交候選人中按順序確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。87號(hào)令第六十八條還明確規(guī)定，采購人在收到評(píng)標(biāo)報(bào)告5個(gè)工作日內(nèi)未按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的中標(biāo)候選人順序確定中標(biāo)人，又不能說明合法理由的，視同按評(píng)標(biāo)報(bào)告推薦的順序確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。嚴(yán)格依推薦的順序確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商確保有效制約采購人的行為，避免采購爭(zhēng)議。但不利于發(fā)揮采購人的主體責(zé)任，也不利于優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的確定。

（五）政府采購合同適用《合同法》導(dǎo)致政府采購合同監(jiān)管的缺失。

《政府采購法》第四十三條規(guī)定，政府采購合同適用《合同法》。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。這從立法上明確了政府采購合同的法律性質(zhì)與法律適用，亦即政府采購合同屬于民事合同。我們認(rèn)為，政府采購合同雖然適用《合同法》，但不能簡(jiǎn)單地把政府采購合同視為一般的民事合同，政府采購合同在適用《合同法》的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)受《政府采購法》的規(guī)制，所以，應(yīng)將政府采購合同視為特殊的民事合同?！逗贤ā返谝话倨呤l規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)買賣的當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)以及招標(biāo)投標(biāo)程序等，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。所以，《政府采購法》有關(guān)政府采購合同不同于《合同法》規(guī)定的應(yīng)適用《政府采購法》。概而言之，就規(guī)范政府采購合同角度而言，《合同法》是一般法，《政府采購法》是特別法，法律適用的原則是特別法優(yōu)于一般法。

經(jīng)過了十幾年的政府采購實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購合同制度有所反思，這里暫且不再討論政府采購合同的性質(zhì)，對(duì)于政府采購合同適用《合同法》所帶來的一些問題應(yīng)當(dāng)有認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行《政府采購法》雖然將政府采購合同設(shè)為單章，但對(duì)政府采購合同的履約管理、履約驗(yàn)收、爭(zhēng)議處理并未有特別的制度安排。在中標(biāo)、成交結(jié)果公告后，采購代理機(jī)構(gòu)受托的采購事宜也就結(jié)束，坐待向中標(biāo)人收取“中標(biāo)服務(wù)費(fèi)”，采購人也認(rèn)為采購任務(wù)已經(jīng)完成，對(duì)于后續(xù)合同如何訂立、履行、驗(yàn)收和付款等環(huán)節(jié)也就不再關(guān)注。財(cái)政部門也認(rèn)為，政府采購合同適用《合同法》屬于民事合同，財(cái)政部門沒有監(jiān)管權(quán)。而實(shí)際上采購結(jié)果公告后才剛剛完成合同的訂立階段，關(guān)鍵的問題是合同如何履行。不論是制度的安排還是采購實(shí)務(wù)都未將合同履行階段作為規(guī)制和執(zhí)行的重點(diǎn)，由此造成履約管理的缺失，主要存在以下問題：

一是履約管理與履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)的缺失。采購人大多未將履約管理作為其采購的主要環(huán)節(jié)，在合同的簽訂、審核、驗(yàn)收等重要環(huán)節(jié)未建立有效的內(nèi)控制度。《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。驗(yàn)收的主體包括采購人、采購代理機(jī)構(gòu)和國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)。但在實(shí)務(wù)中采購代理機(jī)構(gòu)基本不介入合同的驗(yàn)收，采購人也缺少專業(yè)人員參與驗(yàn)收。所以，驗(yàn)收環(huán)節(jié)非常的薄弱，由此導(dǎo)致質(zhì)量問題的爭(zhēng)議。

二是履約監(jiān)管與責(zé)任追究的缺失。因在履約過程產(chǎn)生的爭(zhēng)議不屬于質(zhì)疑與投訴的范圍，履約爭(zhēng)議依民事爭(zhēng)議解決，提交仲裁或民事訴訟。由此在政府采購合同履行階段缺乏有效的行政監(jiān)督管理，亦即財(cái)政部門缺乏法律規(guī)定履約監(jiān)督權(quán)，實(shí)務(wù)中業(yè)界也普遍認(rèn)為財(cái)政部門不得介入對(duì)履約的監(jiān)管。所以，一旦發(fā)生履約爭(zhēng)議，由于缺乏有效的調(diào)解制度，財(cái)政部門不愿意也不敢介入合同的調(diào)解。同時(shí)，對(duì)于履約過程中存在的違法違規(guī)行為缺乏必要的行政處罰。

（六）政府采購的救濟(jì)制度難以及時(shí)、有效維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益。

我國(guó)《政府采購法》規(guī)定的政府采購供應(yīng)商救濟(jì)途徑包括質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟。供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果造成其合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后的七個(gè)工作日內(nèi)以書面形式答復(fù)質(zhì)疑的供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)答復(fù)不滿或者采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)答復(fù)的，可以在收到質(zhì)疑答復(fù)或者答復(fù)期滿后的十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后的三十個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出投訴處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。在處理投訴期間，政府采購監(jiān)督管理部門可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動(dòng)，但暫停采購的時(shí)間最長(zhǎng)不得超過三十日。投訴供應(yīng)商對(duì)政府采購監(jiān)督管理部門作出的投訴處理決定不服或者政府采購監(jiān)督管理部門逾期未作出投訴處理決定的，投訴人還可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者直接向人民法院提起行政訴訟。

我國(guó)《政府采購法》確立的政府采購救濟(jì)機(jī)制的特征在于：內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合，行政審查與司法審查相結(jié)合，救濟(jì)方式多樣化且程序復(fù)雜，質(zhì)疑為投訴的前置程序，供應(yīng)商只有在質(zhì)疑后方可以向政府采購監(jiān)督管理部門提出投訴，對(duì)投訴不服的可以進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟。這一救濟(jì)途徑看似完整，但法律適用過程卻存在諸多問題。

首先，我們來看質(zhì)疑程序是否有效。《政府采購法》規(guī)定了質(zhì)疑程序，但未規(guī)定設(shè)置獨(dú)立的質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)，供應(yīng)商的質(zhì)疑是向采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)提出，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)是政府采購活動(dòng)的當(dāng)事人，當(dāng)其采購行為受到質(zhì)疑時(shí)，處理質(zhì)疑時(shí)不能不考慮其自身利益，特別是采購代理機(jī)構(gòu)。所以，質(zhì)疑程序是否能有效處理供應(yīng)商質(zhì)疑，其制度的價(jià)值應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估。且質(zhì)疑程序規(guī)定，采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑后七個(gè)工作日作出質(zhì)疑答復(fù)，由于時(shí)間緊迫，質(zhì)疑處理也只能草草了事。那么，投訴也就不可避免地發(fā)生。

其次，對(duì)質(zhì)疑不服采取行政救濟(jì)還是司法救濟(jì)。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不服或者采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)的，供應(yīng)商可以在收到質(zhì)疑答復(fù)或者質(zhì)疑答復(fù)期限屆滿之日起十五個(gè)工作內(nèi)向政府采購監(jiān)督管理部門投訴，受理投訴的機(jī)構(gòu)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)對(duì)投訴事項(xiàng)作出投訴處理決定。這里值得探討的是，供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不服是否可以直接向法院起訴尋求司法救濟(jì)？在我國(guó)，采購人包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，作為國(guó)家機(jī)關(guān)的采購人在采購活動(dòng)中并非行使法律賦予的行政職權(quán)，而是以民事主體的身份在市場(chǎng)上購買貨物、工程和服務(wù)。

那么，采購人與供應(yīng)商的關(guān)系應(yīng)當(dāng)屬于民事法律關(guān)系，在采購活動(dòng)過程中，供應(yīng)商認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害的可以請(qǐng)求采購人予以賠償。但由于政府采購主體的特殊性、資金的公共性和方式的法定性，故而與一般的民事活動(dòng)有重大的區(qū)別，其采購結(jié)果關(guān)系到國(guó)家利益和公共利益，要求采購過程公開透明，有專門的法律規(guī)制政府采購，并由行政部門監(jiān)督管理，因此供應(yīng)商認(rèn)為其參加政府采購活動(dòng)合法權(quán)益受到侵害，或者認(rèn)為采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)采購活動(dòng)違法，請(qǐng)求政府采購監(jiān)督管理部門行使監(jiān)督管理也就理所當(dāng)然。當(dāng)供應(yīng)商向財(cái)政部門投訴時(shí)，其目的在于請(qǐng)求財(cái)政部門依法糾正采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為，財(cái)政部門作出的投訴處理決定應(yīng)屬于行政裁決。而當(dāng)供應(yīng)商對(duì)該行政裁決不服，是請(qǐng)求行政復(fù)議機(jī)構(gòu)決定或法院判決財(cái)政部門所作出的投訴處理決定違法，繼而要求財(cái)政部門重新作出投訴處理決定，以責(zé)令采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)重新采購或者予以賠償，抑或可以直接向法院提起民事訴訟要求采購人或其委托的采購代理機(jī)構(gòu)重新采購或賠償損失？我國(guó)《政府采購法》對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)指向了行政訴訟的途徑，但供應(yīng)商直接向法院提起民事訴訟，法院是否應(yīng)當(dāng)受理？就供應(yīng)商行政復(fù)議或行政訴訟的目的而言還在于解決采購活動(dòng)是否合法有效或請(qǐng)求賠償，當(dāng)供應(yīng)商要求賠償時(shí)，行政機(jī)關(guān)只能認(rèn)定賠償?shù)呢?zé)任主體，而難以確定賠償?shù)臄?shù)額，最終還需向法院提起民事訴訟以解決其賠償爭(zhēng)議。那么，供應(yīng)商直接起訴采購人或采購代理機(jī)構(gòu)以確定采購行為是否合法有效或確定賠償?shù)姆秶坪醺暇葷?jì)目的。

財(cái)政部門作為政府采購的監(jiān)督管理部門屢遭供應(yīng)商起訴已成為我國(guó)政府采購?fù)怀龅膯栴}。而以財(cái)政部門作為被告的行政訴訟對(duì)于供應(yīng)商是否產(chǎn)生有效的救濟(jì)應(yīng)值得我們思考。

現(xiàn)行政府采購法律制度下在政府采購實(shí)務(wù)中存在諸多問題，亟需我們重新確定政府采購的價(jià)值取向、采購當(dāng)事人的法律關(guān)系、《政府采購法》與相關(guān)法律的適用，以全過程管理為目標(biāo)，構(gòu)建政府采購從預(yù)算與需求、招標(biāo)采購（合同訂立）、合同履行、驗(yàn)收支付、爭(zhēng)議處理和績(jī)效評(píng)價(jià)相互銜接的法律制度。

（一）重新確定政府采購當(dāng)事人的法律關(guān)系，明確采購人的主體責(zé)任。

首先，應(yīng)從立法上重新界定政府采購當(dāng)事人及其法律關(guān)系。建議《政府采購法》第十四條修改為：政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的采購人和供應(yīng)商。根據(jù)該條的規(guī)定，重新界定在政府采購法律關(guān)系中采購當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，在采購人與供應(yīng)商的法律關(guān)系中，凸現(xiàn)采購人主導(dǎo)地位與主體責(zé)任。采購人與采購代理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系屬于代理法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照民事代理法律制度確定其權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。

其次，重新構(gòu)建采購代理制度。采購代理機(jī)構(gòu)包括集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，重新構(gòu)建采購代理制度，需要從兩方面著眼：一是如何建立集中采購機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。集中采購機(jī)構(gòu)要形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不僅要打破集中采購機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍按行政隸屬關(guān)系劃分的格局，更重要的是需要從立法上重新界定集中采購機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和作用。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成需要有效的激勵(lì)機(jī)制，在行政化的條件下集中采購機(jī)構(gòu)難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)，所以集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)去行政化，回歸其原本非營(yíng)利事業(yè)法人法律地位上來。改變強(qiáng)制集中采購的做法，采購人可以將集中采購目錄以內(nèi)項(xiàng)目委托集中采購機(jī)構(gòu)采購，但集中采購機(jī)構(gòu)采購未能在實(shí)現(xiàn)采購需求具有明顯優(yōu)勢(shì)的情況下，采購人可以自行采購，或者委托其他采購代理機(jī)構(gòu)采購，只有打破壟斷才能實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，完善部門集中采購制度，對(duì)本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購，讓采購人真正承擔(dān)采購主體責(zé)任。二是如何推動(dòng)采購代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從單一的招標(biāo)采購代理向采購業(yè)務(wù)咨詢轉(zhuǎn)型，采購代理機(jī)構(gòu)可以在采購需求編制階段根據(jù)采購人的委托進(jìn)行采購項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)研；在合同履行階段參與采購人的履約驗(yàn)收；在合同履行完成后對(duì)實(shí)施合同的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

第三，從全過程采購管理角度重新明確采購人的主體責(zé)任。應(yīng)當(dāng)從立法上明確采購人在預(yù)算與需求的編制、招標(biāo)采購、合同履行和績(jī)效評(píng)價(jià)的各階段的主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)全過程的管理與責(zé)任追究。而采購人主體責(zé)任的落實(shí)前提條件在于建立一支采購專業(yè)隊(duì)伍，沒有一支專業(yè)的采購隊(duì)伍，沒有明確的崗位職責(zé)就難以實(shí)現(xiàn)采購主體責(zé)任的落實(shí)。借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取采購職業(yè)制度是行之有效的。

（二）以采購標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)編制政府采購預(yù)算與采購需求。

編制采購預(yù)算與采購需求是實(shí)施政府采購的第一步，是采購的基礎(chǔ)，也是追求采購預(yù)期的依據(jù)。那么，制定采購預(yù)算與采購需求的依據(jù)是什么？我們認(rèn)為，制定采購預(yù)算與采購需求的依據(jù)應(yīng)當(dāng)是采購標(biāo)準(zhǔn)?！墩少彿ā返诹龡l規(guī)定，政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公開。《政府采購法實(shí)施條例》第五十九條規(guī)定，《政府采購法》第六十三條所稱政府采購項(xiàng)目的采購標(biāo)準(zhǔn)，是指項(xiàng)目采購所依據(jù)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。除外，現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)對(duì)采購標(biāo)準(zhǔn)并沒有具體的規(guī)定，采購標(biāo)準(zhǔn)制定的主體、程序、范圍、依據(jù)等都需要有具體的要求與規(guī)定。通用的采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門統(tǒng)一制定，特殊的采購標(biāo)準(zhǔn)可以由預(yù)算主管部門制定報(bào)財(cái)政部門核定。采購標(biāo)準(zhǔn)主要是資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定采購標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以以往采購數(shù)據(jù)和市場(chǎng)調(diào)研情況確定，充分利用以往的采購數(shù)據(jù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析以確定相關(guān)采購標(biāo)準(zhǔn)是較為客觀和有效的手段，同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)調(diào)研的情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整也是不可或缺的。只有采購標(biāo)準(zhǔn)客觀、真實(shí)、有效，才能制定出符合實(shí)際需求的采購預(yù)算與采購需求。

（三）整合采購方式與簡(jiǎn)化采購程序。

采購方式和采購程序的法定性是政府采購的重要特征之一，但現(xiàn)行招標(biāo)程序過于復(fù)雜和僵化，導(dǎo)致效率低下與形式化；而非招標(biāo)采購方式適用的情形過于原則且程序無異于招標(biāo)程序，導(dǎo)致采購人難以選擇適用。GPA規(guī)定了三種采購方式：公開招標(biāo)（open tendering）指所有感興趣的供應(yīng)商均可提交投標(biāo)的采購方法；選擇性招標(biāo)（selective tendering）指采購實(shí)體僅邀請(qǐng)符合條件的供應(yīng)商提交投標(biāo)的采購方法；限制性招標(biāo)（limited tendering）指采購實(shí)體選擇與一個(gè)或多個(gè)供應(yīng)商進(jìn)行聯(lián)系的采購方法。其選擇性招標(biāo)相當(dāng)于邀請(qǐng)招標(biāo)，限制性招標(biāo)涵蓋了我國(guó)現(xiàn)行政府采購方式中非招標(biāo)采購方式，對(duì)于限制性招標(biāo)的適用，GPA列明了八種情形，采購實(shí)體選擇適用限制性招標(biāo)應(yīng)在其授予合同的書面報(bào)告中證明限制性招標(biāo)的使用為合理的說明。加入GPA需要調(diào)整國(guó)內(nèi)法律，GPA有關(guān)采購方式和相關(guān)程序的規(guī)定是值得采納的。對(duì)我國(guó)現(xiàn)行采購方式的整合和程序的簡(jiǎn)化，我們建議：一是公開招標(biāo)的適用條件應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)而非簡(jiǎn)單根據(jù)項(xiàng)目的金額標(biāo)準(zhǔn)，在優(yōu)化程序方面，應(yīng)對(duì)招標(biāo)過程的談判情形與談判程序作出規(guī)定，應(yīng)實(shí)施評(píng)定分離，對(duì)于定標(biāo)的原則做出相應(yīng)規(guī)定；二是進(jìn)一步細(xì)化邀請(qǐng)招標(biāo)適用情形；三是將競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商整合為限制性招標(biāo)，并列明適用情形和簡(jiǎn)化采購程序。

（四）建立優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上優(yōu)價(jià)的評(píng)審制度與評(píng)定分離的定標(biāo)制度。

評(píng)審與定標(biāo)是政府采購合同訂立的重要環(huán)節(jié)，為實(shí)現(xiàn)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的采購目標(biāo)，必須對(duì)現(xiàn)行的評(píng)審制度與定標(biāo)制度進(jìn)行改造。

一是在評(píng)審環(huán)節(jié)以采購人為主評(píng)審專家為輔，確保發(fā)揮采購人的主體作用。政府采購是為實(shí)現(xiàn)采購需求為目標(biāo)，采購人最清楚其采購需求是什么，評(píng)審專家應(yīng)以其專業(yè)技術(shù)輔助采購人評(píng)審，所以，我國(guó)在深化政府采購改革思路中提出取消評(píng)標(biāo)委員會(huì)、評(píng)審小組中對(duì)采購人代表的比例限制，合理確定專家意見在采購項(xiàng)目評(píng)審結(jié)論中的權(quán)重。

二是確立優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上優(yōu)價(jià)的評(píng)審規(guī)則。改變現(xiàn)行綜合評(píng)分法中將所有評(píng)審因素，包括投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或者服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等一次性評(píng)審的做法，在資格性和符合性檢查后，先就技術(shù)條件與服務(wù)方案進(jìn)行評(píng)審，確定最優(yōu)的技術(shù)條件和服務(wù)方案。然后對(duì)排序在前的投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)審。在價(jià)格評(píng)審中尤其注意對(duì)異常低價(jià)的識(shí)別，要求異常低價(jià)的投標(biāo)人就其報(bào)價(jià)作合理性說明，包括對(duì)成本構(gòu)成、市場(chǎng)價(jià)格和履約能力的評(píng)估。對(duì)技術(shù)和價(jià)格采取分階段評(píng)審，以及對(duì)異常低價(jià)進(jìn)行識(shí)別，優(yōu)質(zhì)是采購的前提條件，確保在優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)上優(yōu)價(jià)，才真正符合“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”采購目標(biāo)。

三是確立評(píng)定分離制度。改變現(xiàn)行采購人按照評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人的順序確定中標(biāo)人的做法，評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦不標(biāo)明排序的中標(biāo)候選人，采購人根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定的定標(biāo)方法自主確定中標(biāo)人，定標(biāo)方法綜合考量中標(biāo)候選人的合同履約能力并對(duì)履約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)，對(duì)中標(biāo)候選人進(jìn)行減價(jià)和比減價(jià)格，對(duì)于擬確定中標(biāo)的供應(yīng)商其價(jià)格明顯高于其他中標(biāo)候選人的報(bào)價(jià)，可以要求其減價(jià)，如其減價(jià)未能滿足采購人要求，則采購人可以要求所有中標(biāo)候選人進(jìn)行比減價(jià)格，根據(jù)比減價(jià)格確定優(yōu)價(jià)的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。

（五）完善政府采購履約管理與監(jiān)督制度。

合同履行是實(shí)現(xiàn)政府采購目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)，改變現(xiàn)行重合同訂立輕合同履約的現(xiàn)狀，在合同的訂立和驗(yàn)收環(huán)節(jié)完善相關(guān)制度，特別是明確財(cái)政部門對(duì)合同履行的監(jiān)督檢查權(quán)。

一是建立采購人履約管理制度。第一，履約內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)履約過程內(nèi)部檢查的主要內(nèi)容包括是否依約全面、適當(dāng)?shù)芈男泻贤x務(wù)、是否擅自變更、解除合同等；第二，合同驗(yàn)收制度，驗(yàn)收環(huán)節(jié)是合同履行中重要環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格按照國(guó)家法律和合同的規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收；第三，爭(zhēng)議處理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)違約爭(zhēng)議的處理，對(duì)違約供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)根據(jù)《合同法》和合同的規(guī)定追究其違約責(zé)任。爭(zhēng)議解決的途徑可以是合同當(dāng)事人之間的和解、政府采購監(jiān)督管理部門的調(diào)解、約定仲裁或提起民事訴訟。

二是明確財(cái)政部門履約管理的職權(quán)。第一，合同履行的監(jiān)督權(quán)。在合同履行過程中，政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)依法對(duì)合同履行進(jìn)行監(jiān)督檢查，行使對(duì)合同履行的檢查權(quán)；第二，合同的撤銷權(quán)，對(duì)于違法訂立的合同，應(yīng)賦予財(cái)政部門的合同撤銷權(quán)；第三，對(duì)違約供應(yīng)商的制裁權(quán)，對(duì)于違約供應(yīng)商除采購人依合同約定追究其違約責(zé)任之外，監(jiān)管部門也應(yīng)依法追究其行政責(zé)任；第四，合同爭(zhēng)議的調(diào)解權(quán)，現(xiàn)行法律規(guī)定合同爭(zhēng)議的處理適用《合同法》，其方式包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟，政府采購合同爭(zhēng)議處理的途徑按照民事合同的處理方式進(jìn)行，這與合同訂立階段處理的方式迥異。我們認(rèn)為，應(yīng)建立合同爭(zhēng)議行政調(diào)解制度，因履行合同發(fā)生的爭(zhēng)議，財(cái)政部門應(yīng)合同當(dāng)事人的請(qǐng)求可以進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解適用自愿、合法的原則，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解不滿意的，可以申請(qǐng)仲裁，或向人民法院提起訴訟。

（六）建立及時(shí)、有效的政府采購救濟(jì)制度。

從完善救濟(jì)制度而言，我們認(rèn)為：一是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部救濟(jì)，盡可能減少供應(yīng)商尋求外部救濟(jì)；二是建立和完善政府采購?fù)对V專業(yè)化行政裁決機(jī)制。

我國(guó)政府采購救濟(jì)制度采取內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)相結(jié)合，行政救濟(jì)與司法救濟(jì)相結(jié)合，應(yīng)該說是完善的。在《政府采購法》實(shí)施以來，財(cái)政部門時(shí)成被告，且訴訟曠日持久，在社會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。政府采購救濟(jì)走行政救濟(jì)的途徑是否必然之選擇，應(yīng)值得反思。《政府采購法》規(guī)定，投訴人不服財(cái)政部門的投訴處理決定可以進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟，非為強(qiáng)制性規(guī)范，易言之，供應(yīng)商應(yīng)可選擇民事救濟(jì)的途徑，或依仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁或民事訴訟。招標(biāo)就其法律性質(zhì)乃屬于締約之過程，因締約不當(dāng)所致?lián)p害之事由循民事救濟(jì)之途徑更為合理。如果因財(cái)政部門不作為或有違法行為，循行政救濟(jì)途徑應(yīng)屬當(dāng)然。