7月15日，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》）再次向社會公開征求意見，以深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量。

現(xiàn)行政府采購法為推動我國政府采購事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但實踐中也暴露出一些不足，如采購人主體責任缺失、采購績效有待提高、政策功能發(fā)揮不充分、公共采購制度不統(tǒng)一不銜接等。

2020年12月，財政部曾公布過《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》并公開征求意見。與2020年12月公布的版本相比，本次《意見稿》中的改動之大超乎想象！

比如增加了“創(chuàng)新采購”這一新的采購方式、擴大采購主體范圍、取消限額標準限制。此外，政府采購政策、采購合同管理等多個方面再次迎來重大調(diào)整。

筆者逐條研讀《意見稿》，并進行對比分析，結合相關法律法規(guī)和國家政策，梳理了采購法適用范圍、采購人主體地位、供應商資格條件、采購政策功能、采購需求管理、采購方式和程序、采購合同制度、爭議處理制度和法律責任等9個方面，共42條主要變化。

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本次《意見稿》對政府采購法的適用范圍和定義作了調(diào)整。

《意見稿》規(guī)定本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位、團體組織和其他采購實體，為了自身履職或者提供公共服務的需要，使用財政性資金或者其他國有資產(chǎn)，以合同方式取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、政府和社會資本合作等。

主要變化包括：

（1）采購主體擴大到公益性央企：擴大了《政府采購法》的適用范圍，將鐵路、能源、通訊等公益性國有企業(yè)采購和政府和社會資本合作項目（PPP）納入政府采購監(jiān)管范圍。

（2）擴大采購法適用范圍：取消了“限額標準以上”和“依法制定的集中采購目錄以內(nèi)”兩項限制條件，將全口徑的貨物、工程和服務納入政府采購定義的范圍。

（3）政府采購不再局限于“有償”：近年來，在如云計算等新興行業(yè)政府采購中經(jīng)常出現(xiàn)零元中標的情況，還有一些項目，企業(yè)中標反而要支付特許經(jīng)營費，按照原有法律是不合法的，征求意見稿則給予這些新興采購模式以合法地位。

（4）政府采購工程適用招標投標法：刪除現(xiàn)行制度中的“政府采購工程進行招標投標的，使用招標投標法”，政府采購工程不管金額大小、采購何種方式都應當使用《政府采購法》。這是建立在政府采購工程項目“兩法合一”、統(tǒng)一適用《政府采購法》基礎上的制度安排。

（5）采購目錄制訂權力收歸中央：集中采購目錄由國務院確定并公布，未來將不再有地方政府采購集中采購目錄，全國共用同一個目錄。

（6）政府采購限額標準由中央確定：政府采購限額標準由國務院確定并公布，全國政府采購限額標準將統(tǒng)一。

擴大采購人在選擇采購方式、程序和組建評審委員會等方面的自主權，新增采購人在內(nèi)控管理、需求管理、政策功能、履約驗收等方面的主體責任。

主要變化包括：

（7）代理機構不再是政府采購“當事人”：政府采購當事人去掉了“采購代理機構”，僅限“采購人、供應商”。代理機構失去了政府采購“當事人”的身份，有利于強化采購人的主體身份，也有利于雙方權利和義務更加明確。

（8）明確其他參加人范圍：政府采購參加人包括政府采購當事人和其他參加人，其他參加人包括采購人委托的采購代理機構、政府采購評審專家、專業(yè)咨詢?nèi)藛T、與采購活動相關的第三人等。

（9）采購項目單位設立下沉到縣級：明確集中采購機構是縣級以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設立的非營利事業(yè)單位法人，由現(xiàn)在的市級以上下沉設到縣級。強調(diào)集中采購機構性質(zhì)是“非營利事業(yè)單位法人”，社會代理機構性質(zhì)是“營利法人”，進一步強調(diào)其獨立法人地位。

（10）集中采購機構可以跨區(qū)工作：委托集中采購機構代理采購業(yè)務，可以不受行政級次和部門隸屬關系的限制，鼓勵集中采購機構展開跨級別、跨地域競爭機制。

按照“放管服”改革精神和要求，采用“基本條件+負面清單”的模式，規(guī)定供應商資格條件，方便供應商參與政府采購活動，進一步降低制度性交易成本。

主要變化包括：

（11）降低供應商資格審查門檻：不再要求供應商有“良好商業(yè)信譽”，刪除了對供應商的一些模棱兩可不好量化的要求，比如具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務會計制度。

供應商提供有關資格證明文件和不存在尚欠繳應納稅款或者社會保險費的情況下，可以不提供業(yè)績情況，方便供應商參與政府采購活動，進一步降低制度性交易成本。

（12）供應商聯(lián)合體要求降低：聯(lián)合體不再強調(diào)每一成員都滿足資格條件、資質(zhì)要求，只需聯(lián)合體滿足采購項目的全部要求即可，這給了大量小微企業(yè)參與政府采購的機會。

（13）鼓勵采購人自愿聯(lián)合采購：給采購人自愿聯(lián)合采購提供了法律依據(jù)。對于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項目，主管預算單位可以歸集所屬預算單位需求，統(tǒng)一組織采購。

《意見稿》新增政府采購政策一章，對政府采購政策重新進行了梳理完善，在采購政策目標中增加支持創(chuàng)新、維護弱勢群體利益等內(nèi)容，并豐富各項政策目標的具體內(nèi)容，明確規(guī)定了政策制定主體及政策執(zhí)行措施，提出新設政府采購安全審查制度，同時滿足“維護全國統(tǒng)一大市場和公平競爭”的要求。

主要變化包括：

（14）從“本國產(chǎn)品”到“本國產(chǎn)業(yè)”：刪除原法規(guī)第十條，《意見稿》第一次提出“本國產(chǎn)業(yè)”附加值比例這兩個概念，這意味著核心部件國產(chǎn)化率越高的產(chǎn)品越有競爭優(yōu)勢。

（15）新增維護國家安全內(nèi)容：2003版政府采購法訂制于網(wǎng)絡時代初期，電子政務剛剛起步，因此對于信息安全并無明確規(guī)定，但20年后的今天信息安全是重中之重，國家建立政府采購安全審查制度是勢在必行。

（16）政策功能增加支持科技創(chuàng)新：在2010年曾經(jīng)出臺過《自主創(chuàng)新政府采購管理辦法》，2011年廢除了，新版政府采購法重提創(chuàng)新，很可能會重新制定支持自主創(chuàng)新的辦法。

（17）新增單獨條款支持中小企業(yè)：新增單獨條款，明確應提高中小企業(yè)、殘疾人福利性單位、退役軍人企業(yè)等供應商。

（18）細化支持綠色發(fā)展內(nèi)容：概念上從保護環(huán)境進化到綠色低碳循環(huán)發(fā)展，具體執(zhí)行上更加細化，包括推動環(huán)保、節(jié)能、節(jié)水、循環(huán)、低碳、再生、有機等綠色產(chǎn)品和相關綠色服務、綠色基礎設施應用。

《意見稿》新增政府采購需求管理一章，明確采購需求的定義及定位，規(guī)定確定依據(jù)、要求和方法。增加分類分包采購的一般原則，對創(chuàng)新采購、政府和社會資本合作（PPP）、信息化采購等公平競爭基本條件作出規(guī)范。

主要變化包括：

（19）信息化采購強制分包：信息化項目必須分包采購，要求信息化項目對信息基礎設施、應用系統(tǒng)、安全防護不可以一家獨攬，應當分包采購，避免政府被一家供應商捆綁，處于不利地位。

（20）新增“采購估值”概念：明確新提法“采購估算價值”到底指什么，提出了采購估算價值的概念，并且允許以此設定最高限價。

（21）新增創(chuàng)新采購需求：創(chuàng)新采購是本次修法新提出的概念，符合下列情形之一的，可以采用創(chuàng)新采購方式采購：

①本部門所需貨物含有重大技術突破，且能夠推廣運用的；

②公共交通、智能化城市建設等網(wǎng)絡化基礎設施建設項目，通過應用新技術或者新理念，形成新的管理模式，能夠明顯提高績效目標的。

《意見稿》重新界定“競標”“廢標”“合格標”“等標期”等，界定“公開競爭、有限競爭”，明確了“最低評審價法”和“綜合評分法”的適用范圍。明確項目需求特點、績效目標要求、市場供需情況與競爭范圍、采購方式和評審方法的對應關系。增加了創(chuàng)新采購這一新方式，明確招標、競爭性談判、詢價、創(chuàng)新采購、單一來源采購、框架協(xié)議采購等不同采購方式的主要程序和重要控制節(jié)點。

主要變化包括：

（22）低于三家也可開標：這一規(guī)定實際上是解決采購實踐中同一項目屢次采購始終都是只有兩家供應商，項目無法進行的困局。

（23）新增最優(yōu)質(zhì)量評標法：評審方法新增加了“最優(yōu)質(zhì)量法”，加入了“全生命周期成本”的新概念，這使得采購不僅只評價采購成本，還考慮使用成本。

（24）業(yè)績可以用于評審：業(yè)績納入評審因素造成的質(zhì)疑和投訴很多，確定了何種情況下可以應用業(yè)績評審。

（25）評審委員會組成更突出采購人自主權：評標委員會可以全部由采購人代表構成，增加了采購人組建評審委員會的自主權，落實采購人的主體責任，但是評標專家的價值被削弱。

（26）等標期可以縮短到10天：規(guī)定特殊情形“可以縮短等標期”，提高了采購人的權限，有助于提高采購效率。

（27）要求實現(xiàn)電子化采購：以法律的形式要求實現(xiàn)采購電子化，特別是要和其他公共服務平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

（28）限制招標方式濫用：不再強調(diào)“公開招標數(shù)額標準” “工程招標規(guī)模標準”等概念，從項目需求角度對招標的適用情形做出規(guī)制，遏制濫用招標的做法。

（29）細化競爭性談判的程序：明確競爭性談判一般采用綜合評分法，修改了競爭性談判的適用范圍和談判程序，新增了談判要求。

（30）詢價擴大適用至“工程和服務”：詢價適用于“需求客觀、明確，采購金額不大的貨物、工程和服務”，可以采用電子反拍程序?qū)嵤?。適用詢價方式的采購數(shù)額標準，由省級以上政府采購監(jiān)督管理部門確定。也就是說，詢價方式是存在采購數(shù)額標準的。

（31）新增創(chuàng)新采購方式：創(chuàng)新采購是根據(jù)國家科技創(chuàng)新規(guī)劃有關要求，對市場已有產(chǎn)品不能滿足部門自身履職或者提供公共服務需要，邀請供應商研發(fā)、生產(chǎn)創(chuàng)新產(chǎn)品并共擔風險的采購方式。創(chuàng)新采購按照研發(fā)過程分階段進行，分為訂購和首購兩階段。

（32）單一來源采購適用情形增加：對單一來源應用的條件大幅度放寬，這一點可能在執(zhí)行過程中產(chǎn)生一些爭議。

（33）框架協(xié)議拓展到工程建設領域：對框架協(xié)議采購的適用范圍擴大到了工程建設領域。

針對政府采購合同，《意見稿》根據(jù)合同標的和績效目標，規(guī)定了固定價格、成本補償、績效激勵等多樣化的合同定價方式，完善了合同履行、合同變更或解除、履約驗收等條款，增加了合同糾紛解決機制。

主要變化包括：

（34）政府采購合同的性質(zhì)：明確民事合同為一般，行政協(xié)議為例外，解決了了政府采購合同性質(zhì)爭議。政府采購合同適用民法典，但是創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合同適用行政協(xié)議的相關規(guī)定。意即：普通的政府采購合同屬于民事合同，適用民法典。但是創(chuàng)新采購合同、政府和社會資本合同屬于行政協(xié)議。

（35）規(guī)定了四種合同定價方式：規(guī)定了固定價格合同（包括固定總價合同、固定單價合同）、成本補償合同（還包括績效激勵合同）以及多種合同的組合運用。

（36）規(guī)定了簡易政府采購合同文本：七十四條填補了簡易合同的空白，規(guī)定政府采購合同應當采用書面形式，對于政府采購限額標準以下的采購活動，可以通過發(fā)票或者電子支付憑證替代書面合同。允許使用電子憑證，電商采購時代需要更適合時代特點的合同形式。

（37）明確了履約保證金的收取比例：采購人可以在采購文件中要求中標、成交供應商提供履約保證金。履約保證金不得超過合同總價的10%，沒有合同總價的，不得超過采購估算價值或者采購最高限價的10%。同時明確了未按要求提交保證金和違約行為的處理，及履約保證金的退還規(guī)則。

（38）增加了長期合同協(xié)商變更條款：明確了長期合作落地過程中可以變更的兩個情形，讓長期合同的變更有了法律支撐和執(zhí)行規(guī)范。

將合同變更、中止納入供應商質(zhì)疑范圍，調(diào)整了現(xiàn)行政府采購制度中關于爭議處理不合理的規(guī)定。

主要變化包括：

（39）擴大質(zhì)疑范圍：將供應商質(zhì)疑的范圍擴大至“采購文件，采購過程，中標、成交、入圍結果和合同變更、中止、解除”，覆蓋了供應商可能遇到的各種情況，避免了遭遇不公但是無法質(zhì)疑的尷尬。這是建立在立法者對于政府采購合同不同于一般民事合同的理解之上的。

（40）投訴暫停采購活動的時間改為“三十個工作日”：現(xiàn)行政府采購制度，投訴處理的期限為收到投訴后三十個工作日內(nèi)，而暫停采購活動的時間卻規(guī)定為三十日。這樣就會造成暫停時間已經(jīng)結束，而投訴處理還未來得及做出，依照法律規(guī)定，采購人必須在中標、成交通知書發(fā)出后三十日內(nèi)簽訂合同，而此時投訴結論還未可知，采購人就會無所適從?，F(xiàn)在投訴處理的期限和暫停采購活動的時間都設為 “三十個工作日”，就可以避免此種尷尬。

為保證以上制度的落地，《意見稿》的法律責任部分也做了相應調(diào)整。

主要變化包括：

（41）新增了法律救濟服務：包括對投訴處理的救濟和司法救濟，符合中央提出的“助力中小企業(yè)紓困解難，促進協(xié)同發(fā)展”的宗旨。

（42）設置相應法律責任條款：《意見稿》就相關主體的違法行為設置了法律責任條款，同時，適當加大了處罰力度。

《意見稿》將“促進全國統(tǒng)一大市場建設”作為政府采購立法宗旨和目的之一，體現(xiàn)了中央全面深化改革委員會《深化政府采購制度改革方案》提出的“構建更加統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系”的謀劃和布局。

《意見稿》針對我國20年來政府采購實踐中暴露出來的突出問題，開創(chuàng)了一系列全新的制度設計，對政府采購法進行修訂完善，優(yōu)化了政府采購法律制度體系，打造了市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，為我們描繪了未來政府采購制度改革的遠大圖景。