析一起程序違法、證據(jù)不足、適用法律錯誤的交通事故責任認定案

——原告泰安市岱岳區(qū)公路局訴被告泰安市公安局交通巡邏警察支隊與第三人崔某、霍某等道路行政確認案

劉萬金

（載《最新行政審判與行政執(zhí)法文件解讀》2007年第11期）

 [本案要旨]

交警依照《道路交通事故處理辦法》作出的《道路交通事故責任認定書》具有行政可訴性；交警在能夠向當事人進行調(diào)查的情況下，不調(diào)查即作出《道路交通事故責任認定書》屬程序違法；行政機關以其內(nèi)設機構的名義作出具體行政行為屬程序違法；具體行政行為只載明所依據(jù)法律文件的名稱，但不載明所依據(jù)法律文件的“條”、“款”、“項”、“目”，屬適用法律、法規(guī)錯誤。

[案情]

原告泰安市岱岳區(qū)公路局。

被告泰安市公安局交通巡邏警察支隊。

第三人崔某、霍某等人。

2005年3月19日，被告山東省某市公安局交通巡邏警察支隊對2001年6月7日3時28分發(fā)生在某國道上的一起聯(lián)合收割機與一對行大貨車相撞，造成3人死亡、3人受傷、兩車損壞的交通事故，作出了加蓋該支隊“事故處理大隊事故處理專用章”的《道路交通事故責任認定書》（下稱《認定書》）：聯(lián)合收割機由南向北行駛時，因原告某公路局在上行道進行道路維修施工，駛入下行道，與大貨車相撞。依據(jù)《道路交通事故處理辦法》作出如下責任認定：原告未按規(guī)定在維修施工路段設置明顯規(guī)范的車輛導向標志和混合路段的錐形分道標志，違反了《道路交通管理條例》第六十六條第二、三款的規(guī)定，負主要責任；聯(lián)合收割機駕駛員潘某（在交通事故中死亡）、大貨車駕駛員崔某（本案第三人之一，在交通事故中受傷）違反了《道路交通管理條例》第七條第二款的規(guī)定，負次要責任；其余4乘車人(2死2傷)無責任?！爱斒氯瞬环模梢韵颉北桓娴摹胺ㄖ瓶粕暾堉匦抡J定”。原告不服，經(jīng)被告法制科重新認定后提起訴訟。

原告訴稱：事發(fā)已近4年，原告在毫不知情的情況下收到了遲來的《認定書》，其作出程序違法；原告不是施工單位，不是交通事故當事人，《認定書》認定原告負事故責任沒有事實根據(jù)和法律依據(jù)。請求撤銷《認定書》。

被告辯稱：本案不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，人民法院不應受理此案；《認定書》的制作未違反法定程序；《認定書》事實清楚、證據(jù)確鑿。請求駁回原告的起訴，維持《認定書》。

第三人霍某等5人（潘某的近親屬）支持被告的意見。

第三人崔某未答辯。

[裁判]

山東省東平縣人民法院經(jīng)審理認為：當事人不服公安機關交通管理部門依照《道路交通事故處理辦法》的有關規(guī)定作出的《道路交通事故責任認定書》提起行政訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公安機關交通管理部門作出道路交通事故責任認定，應當通過客觀、全面的調(diào)查取證活動，將已經(jīng)發(fā)生的客觀事實提取、固定為法律事實，在此基礎上，查明發(fā)生交通事故的原因，分析當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系以及違章行為在交通事故中的作用，然后以該部門的名義，依照明確具體的法律條款，作出責任認定。被告作出的《認定書》主要證據(jù)不足、適用法律錯誤、違反法定程序，其提出的維持《認定書》的答辯請求依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1、2、3目的規(guī)定，作出如下判決：一、撤銷被告作出的《道路交通事故責任認定書》；二、責令被告于判決生效后40日內(nèi)對本案道路交通事故重新作出責任認定。宣判后，被告向山東省泰安市中級人民法院提起上訴，該院經(jīng)審理依法駁回了其上訴，維持了一審判決。

[點評]

析一起程序違法、證據(jù)不足、適用法律錯誤的

交通事故責任認定案

一、本案是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

被告認為：依照1992年12月1日最高人民法院與公安部聯(lián)合頒布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》(法發(fā)[1992]39號)第四部分、1992年7月20日山東省公安廳與山東省高級人民法院聯(lián)合下發(fā)的《關于執(zhí)行<道路交通事故處理辦法>有關問題的通知》(魯公發(fā)[1992]77號)和2004年12月22日山東省高級人民法院行政審判庭下發(fā)的《關于當前行政審判中需要注意的幾個問題》的規(guī)定，本案不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

原告認為：依照《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(下稱《若干解釋》)第一條的規(guī)定，本案屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

法院采納了原告的意見，認為：1、依照《道路交通事故處理辦法》第四條、第五條，1992年公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第二條的規(guī)定，對道路交通事故進行責任認定是公安機關交通管理部門依法實施的行政確認行為，該行為直接關系到發(fā)生交通事故的當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任，是否構成行政違法以及應否被處以行政處罰，是否承擔民事賠償責任或者能否得到民事賠償，它直接涉及當事人的權利和義務?！墩J定書》具備具體行政行為的特征，屬于《若干解釋》第一條第一款所概括的受案范圍，又不屬于該條第二款所列舉的排除范圍，因此，本案屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。2、被告提供的最高人民法院與公安部聯(lián)合頒布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第四部分與《若干解釋》第一條的規(guī)定不一致，依照《若干解釋》第九十八條“……最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關機關聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行”的規(guī)定，本案不予適用；被告提供的山東省公安廳與山東省高級人民法院聯(lián)合下發(fā)的《關于執(zhí)行<道路交通事故處理辦法>有關問題的通知》屬于其他規(guī)范性文件，且亦與《若干解釋》第一條的規(guī)定不一致，本案不予適用；被告提供的《關于當前行政審判中需要注意的幾個問題》的規(guī)定，是山東省高級人民法院行政審判庭根據(jù)2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的有關規(guī)定對所屬法院行政審判庭作出的指導意見，而《認定書》是被告依照案發(fā)時適用的《道路交通事故處理辦法》而不是現(xiàn)行的《道路交通安全法》作出的，該證據(jù)與本案不具備關聯(lián)性，所以亦不予適用。

二、被告作出《認定書》的程序是否合法？

被告向法庭提供了證明其作出《認定書》程序合法的31份證據(jù)。

原告認為：被告沒有對原告方調(diào)查即作出《認定書》，侵犯了原告的知情權、陳述權、申辯權，屬程序違法。

被告認為：本案的事實非常清楚，因此沒有對原告進行調(diào)查。

法院認為，被告提供的證據(jù)不能證明其作出《認定書》的程序合法，其沒有完成舉證責任，其作出《認定書》違反法定程序：1、《道路交通事故處理辦法》第十七條第一款規(guī)定：“公安機關在查明交通事故原因后……認定當事人的交通事故責任”；公安部《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第三十五條規(guī)定：“公安機關……應當全面……地收集、調(diào)取有關證據(jù)材料……?！睋?jù)此，“全面”地收集、調(diào)取有關證據(jù)材料是查明交通事故原因的必要程序；“查明”交通事故原因是公正地認定交通事故責任的前提條件。所謂“全面”的證據(jù)材料，應當包括對當事人不利的證據(jù)材料和有利的證據(jù)材料兩個方面的內(nèi)容。當事人是案件事實的親身經(jīng)歷者，一般情況下也是對其自身有利證據(jù)材料的最佳提供者。所以，只要有可能（除非當事人已死亡或下落不明），就應當對案件各方當事人進行調(diào)查以“全面”地收集、調(diào)取有關證據(jù)材料。而被告作出《認定書》之前，沒有向原告方有關人員調(diào)查取證，其收集、調(diào)取的證據(jù)材料不“全面”，違反了前述法律文件的規(guī)定，影響了對交通事故原因的“查明”，進而影響了《認定書》的公正性。同時，被告沒有對原告調(diào)查取證即作出《認定書》的行為，違反了公開行政、參與行政的基本原則，侵犯了原告依法對被告有關行政管理活動的了解權，以及對相關問題發(fā)表意見、提供證據(jù)的權利。2、根據(jù)《道路交通事故處理辦法》第四條和1992年公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第二條的規(guī)定，公安機關交通管理部門處理交通事故應當以該部門的名義進行，而被告作出《認定書》加蓋的是其內(nèi)設機構——事故處理大隊的公章，并且將應當由被告的上一級公安機關交通管理部門行使的重新認定權交待由其另一內(nèi)設機構——法制科行使，《認定書》明顯不是以被告的名義作出的，違反了前述法律文件的規(guī)定。

三、被告作出《認定書》的證據(jù)是否充足？

被告向法庭提供了證明其作出《認定書》證據(jù)確鑿的23份證據(jù)，認為：在施工路段設置明顯、規(guī)范的施工標志和繞行標志是施工單位必須履行的法定職責。2003年6月16日，原告曾向聯(lián)合收割機車主韓某（聯(lián)合收割機乘車人之一，在本案交通事故中死亡）之妻顏某作出了“你提交的照片上的牌子不屬我局設立。系他人設立的非法標志”的書面答復，承認了其在道路施工路段未按規(guī)定設置繞行標志的違法事實。施工路段沒有明顯的繞行標志，是聯(lián)合收割機繞行至下行道后不能駛回原車道而與對行大貨車發(fā)生交通事故的直接原因。原告未設置繞行標志的行為，違反了《道路交通管理條例》第六十六條的規(guī)定，根據(jù)《道路交通事故處理辦法》第十七條、第十九條第三款的規(guī)定，原告是該起交通事故的當事人和責任人。

原告認為，被告作出《認定書》的證據(jù)不足：原告不是施工單位；事發(fā)地點施工仍未結束，駛回原車道的繞行標志，不是應設置在事發(fā)地南的不規(guī)范標志處，而是應設置在事發(fā)地北約400米處。

法院認為，被告提供的證據(jù)不能證明其作出《認定書》的證據(jù)充足，其沒有完成舉證責任，其作出《認定書》的主要證據(jù)不足：1、被告認定原告是道路維修施工單位，但沒有提供相應的證據(jù)予以證實。2、被告認定原告未按“規(guī)定”在“維修施工路段”設置“明顯”、“規(guī)范”的車輛導向“標志”和混合路段的錐形分道“標志”，但沒有提供作出該“規(guī)定”的規(guī)范性文件依據(jù)，亦沒有提供用以證明本案應當設置“明顯”、“規(guī)范”的“標志”和“維修施工路段”具體位置的證據(jù)。3、在被告提供的原告于2003年6月16日對顏某的答復中，原告關于“……牌子不屬我局設立。系他人設立的非法標志”的答復，并不能證明原告應當設置而未設置標志，不是被告辯稱的屬于原告對其未按規(guī)定設置標志的“違法事實”的“承認”。

四、被告作出的《認定書》適用法律是否正確？

被告認為，其作出《認定書》適用的是《道路交通事故處理辦法》第十七條、第十八條、第十九條第三款以及《道路交通管理條例》第六十六條第二、三款的規(guī)定，屬適用法律正確。

原告認為：被告作出《認定書》適用法律錯誤。

法院采納了原告的意見，認為：1、法律規(guī)范的“條”、“款”、“項”、“目”各有不同的內(nèi)容，行政主體作出具體行政行為時應當具體說明其所適用的法律規(guī)范的“條”、“款”、“項”、“目”。被告在《認定書》中只是說明“依據(jù)《道路交通事故處理辦法》作出如下責任認定”，但沒有具體說明所依據(jù)的該辦法中的“條”、“款”、“項”。2、人民法院司法審查的被訴具體行政行為的適用法律，應當是行政主體在具體行政行為中所載明的法律條款，而不是作出具體行政行為后所解釋的法律條款。被告在法庭審理中陳述其適用了《道路交通事故處理辦法》和《道路交通管理條例》的有關條款，但《認定書》中并沒有載明上述法律條款。