案　情

1980年，山西省運城縣東城公社（后改為東城街道辦事處）開辦曲軸廠（后改名為汽配廠），經(jīng)東阜大隊（后改為東阜村）批準(zhǔn)，曲軸廠與東阜第六生產(chǎn)隊（后改為第六村民小組）簽訂征用土地協(xié)議，約定征用該隊土地16.83畝，由曲軸廠支付地價款和土地賠產(chǎn)款。之后，雙方實際履行了該協(xié)議。1982年7月，經(jīng)東城公社和東阜大隊協(xié)調(diào)，曲軸廠退還了第六生產(chǎn)隊土地6畝，其余用地的農(nóng)業(yè)稅由曲軸廠承擔(dān)。1985年10月，曲軸廠改制為鄉(xiāng)辦汽配廠。1993年5月，東城街道辦事處根據(jù)市國土資源局“關(guān)于清理丈量單位占地核實耕地核減農(nóng)業(yè)稅的通知”，對汽配廠所用土地進(jìn)行了農(nóng)業(yè)稅核減。1995年東阜村整體“撤村轉(zhuǎn)戶”，村民小組改為居民小組。2003年，汽配廠關(guān)停，為清算內(nèi)外債務(wù)，向市國土資源局申辦土地證。第六居民小組以汽配廠營業(yè)執(zhí)照吊銷、土地未征用且閑置為由，訴請東城街道辦事處退還汽配廠所用原第六生產(chǎn)隊的集體土地所有權(quán)。法院以該案為土地權(quán)屬爭議為由，裁定不予受理?，F(xiàn)第六居民小組以東城街道辦事處為對象，向國土部門申請土地確權(quán)。

評　析

從1980年第六居民小組與汽配廠之間的土地轉(zhuǎn)移關(guān)系看，涉案土地為農(nóng)民集體之間的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，并不涉及國家用地的征收，涉案土地仍為農(nóng)民集體性質(zhì)。從與該地有關(guān)的東城鎮(zhèn)、東阜村、第六村民小組三級的體制變更情況看，應(yīng)該依法直接認(rèn)定涉案土地為國有土地，其使用權(quán)應(yīng)確定歸東城汽配廠。

“征用土地協(xié)議書”內(nèi)容的實質(zhì)是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓

1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《六十條》）第一條規(guī)定，農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村中的基層單位，又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。第二條規(guī)定，人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊，也可以是三級，即公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。

1979年9月中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》規(guī)定，任何單位和個人，絕對不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊的勞力、土地、耕畜、機(jī)械、資金、產(chǎn)品和物資。舉辦農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，發(fā)展社隊企業(yè)，都要堅持自愿互利的原則。原國家土地局《關(guān)于對土地確權(quán)有關(guān)問題請示的答復(fù)》（〔1993〕國土〔籍登〕字第3號）規(guī)定，1982年以前通過協(xié)議使用土地的，被用地單位在履行協(xié)議提供土地時未提出異議的，應(yīng)視為同意。用地單位履行了協(xié)議并使用土地至今的，應(yīng)當(dāng)確定其土地使用權(quán)。

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十三條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，《六十條》公布時起至1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》發(fā)布時止使用的，簽訂過用地協(xié)議的，或經(jīng)縣、鄉(xiāng)（公社）、村（大隊）批準(zhǔn)或同意，并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整或者經(jīng)過一定補償?shù)模謩e屬于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村農(nóng)民集體所有。

可見，在1980年前后，我國的農(nóng)民集體仍然分公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊三種級別，在自愿互利原則的前提下，這三種不同級別的農(nóng)民集體是有權(quán)處置本集體的土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的。本案“征用土地協(xié)議書”的名稱雖然用了“征用土地”一詞，但其實質(zhì)是第六生產(chǎn)隊農(nóng)民集體土地所有權(quán)向東城人民公社農(nóng)民集體的轉(zhuǎn)移，并非是將第六生產(chǎn)隊農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的行為。該轉(zhuǎn)讓集體土地所有權(quán)的法律行為合法有效。

集體經(jīng)濟(jì)組織改制后，街道辦事處不是適格被告

1983年中共中央《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（中發(fā)〔1983〕1號）規(guī)定，人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制；實行政社分設(shè)。政社合一的體制要有準(zhǔn)備、有步驟地改為政社分設(shè)，準(zhǔn)備好一批改變一批。

中共中央《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（中發(fā)〔1984〕1號）規(guī)定，政社分設(shè)以后，公社經(jīng)濟(jì)力量薄弱的，可以根據(jù)具體情況和群眾意愿，建立不同形式的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織或協(xié)調(diào)服務(wù)組織；這些組織對地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織和其他專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，是平等互利或協(xié)調(diào)指導(dǎo)關(guān)系，不再是行政隸屬和逐級過渡的關(guān)系。

因此，政社分設(shè)后，東城街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，不再是公社一級的原農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，沒有獨立的法律地位，也不再具有農(nóng)民集體所有土地主體的代表資格。因此，第六居民組如對涉案土地的權(quán)屬存在爭議，應(yīng)以汽配廠為爭議對象，不可直接向街道辦事處主張。

涉案土地為國有土地，汽配廠享有國有土地使用權(quán)

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第十四條規(guī)定，因國家建設(shè)征用土地，農(nóng)民集體建制被撤銷或其人口全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，其未征用的土地，歸國家所有。繼續(xù)使用原有土地的原農(nóng)民集體及其成員享有國有土地使用權(quán)。第十五條規(guī)定，全民所有制單位和城鎮(zhèn)集體所有制單位兼并農(nóng)民集體企業(yè)的，辦理有關(guān)手續(xù)后，被兼并的原農(nóng)民集體企業(yè)使用的集體所有土地轉(zhuǎn)為國家所有。因此，在發(fā)生了東城鎮(zhèn)村改居、汽配廠改制等過程后，汽配廠所占土地為國有土地，汽配廠享有國有土地使用權(quán)。

因此，根據(jù)上述法律法規(guī)及政策規(guī)定，應(yīng)依法駁回第六居民組的農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主張，對涉案土地應(yīng)直接按國有土地進(jìn)行登記，其使用權(quán)歸屬汽配廠。