土地的歷史，從古到今波瀾壯闊。無論世界各地，人民與土地之間的矛盾一直是挑起革命和其他導(dǎo)致社會動蕩的最常見因素。

因此，如何分配和使用土地？成為各種政治制度下土地改革的核心命題。本文旨在對中央人民政府的土地革命和土地改革做一個歷史和法律的基本呈現(xiàn)，以便讀者對中國當(dāng)代土地制度的變遷有一個初步的了解。

土地制度一般包括：土地權(quán)屬制度、土地使用制度、土地稅收、產(chǎn)權(quán)變化等方面。政府通過社會安排或法律設(shè)計管理土地的占有和使用，硬核的要點在于通過土地權(quán)屬的再分配，把一部分人占有的土地轉(zhuǎn)移給另一部分人。

土地變革通常由政府或政府所支持的房地產(chǎn)商參與并重新分配，其中可能包括政府的強(qiáng)行拆除或接管等。

中國自古以來就是一個以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的國家，因此關(guān)于土地使用制度的改革可以說一直都需要進(jìn)行。

一、新中國第一部土地法告訴我們什么

1950年6月30日，中央人民政府根據(jù)全國解放后的新情況，頒布了《中華人民共和國土地改革法》，它規(guī)定廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。

同年起，沒收地主的土地，分給無地或少地的農(nóng)民耕種，同時也分給地主應(yīng)得的一份，讓他們自己耕種，自食其力，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。

1950年的《土地改革法》規(guī)定了沒收、征收和分配土地的原則和辦法，集中體現(xiàn)在第三十條“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。”

從中可以看出，1950年以前的土地契約是不予承認(rèn)的，但1950年以后由人民政府發(fā)給土地所有證是合法有效的。筆者在法律事務(wù)中見到過不少1950年的土地證，這些至今都是被政府承認(rèn)的。

《土地改革法》公布以后，許多土地分配給農(nóng)民耕種，需要注意的是，凡當(dāng)時沒有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地屬于國家所有。

因此，新中國第一部土地法在確立了土地的社會主義公有制的基礎(chǔ)上，將土地做了二分法的制度安排，即劃分為國有土地和集體土地兩種土地性質(zhì)。同時憲法明確規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！?/p>

中國城鎮(zhèn)國有土地實行的是單一行政劃撥制度，國家將土地使用權(quán)無償、無限期提供給用地者，土地使用權(quán)不能在土地使用者之間流轉(zhuǎn)。

這就形成了改革開放前，國有土地使用制度的主要特征，一是土地?zé)o償使用，二是無限期使用，三是不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。

但當(dāng)年的法律沒有把土地的所有權(quán)和使用權(quán)分開，致使土地?zé)o償占用，亂占、多占的情況屢禁不止，造成土地資源極大浪費。

二、一九六二年《六十條》頒布，農(nóng)村集體土地的耕作和使用實行人民公社管理制度。

《六十條》規(guī)定“人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊。根據(jù)各地方不同的情況，人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產(chǎn)隊；也可以是三級，即公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊。”

現(xiàn)今歷史遺留土地權(quán)屬爭議大多集中在《六十條》頒布以后，包括集體土地權(quán)屬是否有轉(zhuǎn)移？是屬于生產(chǎn)隊還是生產(chǎn)大隊？等等，情況相當(dāng)復(fù)雜。

因此，在對這類歷史遺留土地權(quán)屬問題的事實認(rèn)定過程中，必須在逐一審查證據(jù)、去偽存真的基礎(chǔ)上，對證據(jù)進(jìn)行綜合分析判斷，根據(jù)不同案件待證事實的證明標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任的承擔(dān)等，客觀準(zhǔn)確地認(rèn)定事實，而不是就個別證據(jù)的證明效力孤立地分析判斷，作出認(rèn)定。

在此過程中，地方政府應(yīng)當(dāng)充分查明爭議土地權(quán)屬演變及使用情況的歷史脈絡(luò)，尊重歷史、照顧現(xiàn)實，依法妥善作出處理。對于歷史上已經(jīng)簽訂過協(xié)議，明確各方權(quán)屬的，應(yīng)當(dāng)充分尊重協(xié)議的效力，結(jié)合土地使用情況，確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的歸屬。城市集體所有制單位長期使用的國有土地，依法應(yīng)當(dāng)將土地所有權(quán)確定為國家所有，土地使用權(quán)歸該集體所有制單位。

三、改革開放以后的土地制度主要特征及征收拆遷中的權(quán)屬爭議。

1986年，國家通過了土地管理法，對土地使用制度作出改革，把土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離，在使用權(quán)上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，使其真正按照其商品的屬性進(jìn)入市場。

按照土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，國家在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

集體土地使用制度改革進(jìn)行，逐步開始對農(nóng)民宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，并納入有償使用的軌道。

1990年5月，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等，標(biāo)志著中國的土地市場走上了有法可依的軌道，從而使土地使用制度改革在全國推開。主要的路徑就是，征收集體土地變性為國有土地，然后再通過招拍掛轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)。

這個過程中的土地權(quán)屬爭議一般通過行政協(xié)調(diào)或行政訴訟的方式解決。

四、現(xiàn)階段土地權(quán)屬爭議的法律解決路徑

首先，如果已經(jīng)取得權(quán)力證書，發(fā)生的爭議不屬于土地權(quán)屬爭議。

由于政府頒發(fā)土地權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)遵循“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的原則并履行相關(guān)調(diào)查、審核義務(wù)，一般而言，取得土地權(quán)利證書后，土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)已經(jīng)清楚、明確，該證書所具有的權(quán)屬確認(rèn)效力非經(jīng)法定程序廢止，有關(guān)部門和個人均應(yīng)予以尊重。因此，如果在取得土地權(quán)利證書后，就土地權(quán)屬問題發(fā)生爭議，那么也只能以該權(quán)利證書為基礎(chǔ)就頒證行為或其他侵權(quán)行為依法進(jìn)行救濟(jì)。

其次，如果沒有取得權(quán)力證書，應(yīng)先向政府申請對土地權(quán)屬爭議進(jìn)行處理，再提起民事訴訟或行政訴訟。

再者，如權(quán)利證書登記有錯，可向登記機(jī)關(guān)申請變更登記。

最后，在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。