共享數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃建設(shè)分析及對(duì)策研究

同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院　張道順 白慶華

    公共數(shù)據(jù)庫(kù)的規(guī)劃建設(shè)無(wú)疑是城市信息化建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。怎樣結(jié)合一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，人文、歷史和現(xiàn)狀，構(gòu)建能夠?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)、管理、決策各部門(mén)各組織所共享，連接便捷、資源豐富公共數(shù)據(jù)庫(kù)，成為當(dāng)前城市信息化建設(shè)中必須要著力解決的重要課題。

    一、共享數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃建設(shè)難點(diǎn)
    共享數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)涉及到數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃布局、數(shù)據(jù)采集加工、運(yùn)行維護(hù)、組織管理，其過(guò)程管理已脫離了單個(gè)部門(mén)的管理范圍，需要有完善的體制、機(jī)制來(lái)監(jiān)督、協(xié)調(diào)和保證。公共數(shù)據(jù)庫(kù)需要解決的問(wèn)題是多重的，在現(xiàn)有管理體制、機(jī)制框架中，問(wèn)題表現(xiàn)為部分政府部門(mén)“不愿”或“不敢”共享所掌握的信息，其背后的原因相當(dāng)復(fù)雜：
    （1）未從法律上對(duì)政府部門(mén)應(yīng)共享信息的所有權(quán)進(jìn)行界定
    信息共享程度低是政府信息化建設(shè)中無(wú)需爭(zhēng)論的事實(shí)；“公共信息部門(mén)化，部門(mén)信息個(gè)人化“的傾向非常嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，部門(mén)代表政府，負(fù)責(zé)進(jìn)行相應(yīng)職能領(lǐng)域內(nèi)的信息搜集、加工、處理和發(fā)布，負(fù)責(zé)同其他社會(huì)主體交互。由于缺乏剛性的制度或法律約束，部門(mén)和個(gè)人形成一種思維定勢(shì)，視公共信息為部門(mén)所有、部門(mén)信息為個(gè)人所有為理所當(dāng)然。
    （2）共享信息缺乏相應(yīng)的利益、監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)等管理機(jī)制
    共享信息具有多種質(zhì)量屬性，只有這些屬性都具有較高品質(zhì)時(shí)，共享信息才能發(fā)揮價(jià)值。這些屬性有信息的全面性、完整性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性、深度性、易用性、易理解性等。當(dāng)前，共享信息領(lǐng)域由于缺少利益、監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)等機(jī)制，政府部門(mén)不愿共享信息，即便是迫于壓力，又因機(jī)制的缺失，信息擁有部門(mén)沒(méi)有足夠的熱情對(duì)信息進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確、完整的深度加工，從而無(wú)法保證共享信息的質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)建立怎樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)度量信息生命周期內(nèi)各環(huán)節(jié)的質(zhì)量和勞動(dòng)？如何權(quán)衡各方的關(guān)系，建立怎樣的利益激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)信息生產(chǎn)各方的積極性？應(yīng)當(dāng)建立怎樣的監(jiān)督機(jī)制，約束和規(guī)范共享信息生產(chǎn)者的行為？這些都是在制定共享數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃時(shí)要解決的問(wèn)題。
    （3）部分政府管理者信息共享觀(guān)念落后、思想保守
    信息時(shí)代，各項(xiàng)事業(yè)都融入到全球發(fā)展環(huán)境中，只有與時(shí)俱進(jìn)才能緊跟時(shí)代的發(fā)展潮流。部分官員的思想保守而落后，忘記了政府與公眾、政府與納稅人之間的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。行為受制于思想，消極的思想必然會(huì)伴隨著消極的行為，導(dǎo)致信息低層次的共享，無(wú)法滿(mǎn)足公民、企業(yè)和其他部門(mén)對(duì)政府信息日益高漲的需求。對(duì)政府部門(mén)而言，信息共享是從封閉走向開(kāi)放的開(kāi)端，是其自身革命的一個(gè)飛躍，需要政府有強(qiáng)烈的勇氣和決心。
    （4）保密信息與公開(kāi)、共享信息之間的界限模糊不清
    現(xiàn)在對(duì)于哪些信息應(yīng)當(dāng)保密，哪些應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，公開(kāi)到什么程度等都沒(méi)有明確的規(guī)范說(shuō)明，而已有過(guò)時(shí)的規(guī)范仍然發(fā)揮著制約作用，致使一些組織和個(gè)人以信息涉密為由，將理應(yīng)公開(kāi)的信息牢牢地封存在自己或組織的信息庫(kù)中，不敢公開(kāi)，喪失了使信息發(fā)揮作用的最佳時(shí)機(jī)?！侗Ｃ芊ā芬呀?jīng)頒布幾十年，保密的環(huán)境、對(duì)象、條件都發(fā)生了深刻變化，舊管理體制的存在以及它的巨大威懾力，使單個(gè)部門(mén)或組織無(wú)法撼動(dòng)它的基礎(chǔ)。誠(chéng)然，網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性帶來(lái)信息安全性問(wèn)題，但絕不能以犧牲信息共享為代價(jià)來(lái)保證所謂的安全。

    二、共享數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)管理要解決的問(wèn)題
    （1）共享數(shù)據(jù)庫(kù)需求調(diào)查和分析。發(fā)揮共享數(shù)據(jù)庫(kù)的效益在于擴(kuò)大它的應(yīng)用和連接范圍；需要站在國(guó)家、城市政府一級(jí)的高度、自上而下地組織專(zhuān)門(mén)的研究隊(duì)伍進(jìn)行共享需求情況調(diào)查，對(duì)需求作靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析，即分析數(shù)據(jù)信息的字段長(zhǎng)度、取值范圍、精度、設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)、重要程度、保密程度、共享程度、使用范圍、使用頻度、增長(zhǎng)的度、對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)的要求，數(shù)據(jù)存在于哪些系統(tǒng)中，是補(bǔ)充完善還是徹底重建？如果重建，共享數(shù)據(jù)如何互相參照、互相補(bǔ)充，從現(xiàn)有多種異構(gòu)系統(tǒng)、多數(shù)據(jù)源中進(jìn)行提取等。
    （2）數(shù)據(jù)庫(kù)的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)庫(kù)設(shè)計(jì)實(shí)際分為需求分析、概念設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)庫(kù)物理設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)施、數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)行和維護(hù)。在調(diào)查信息需求后，要根據(jù)系統(tǒng)分析法，依據(jù)信息化的發(fā)展戰(zhàn)略，確定共享數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的數(shù)量；按數(shù)據(jù)庫(kù)用戶(hù)數(shù)量、連接系統(tǒng)的數(shù)量、各項(xiàng)目在信息化發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和影響等來(lái)確定優(yōu)先順序；在此基礎(chǔ)上進(jìn)行共享數(shù)據(jù)庫(kù)的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)需要根據(jù)業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)，從邏輯角度勾畫(huà)出數(shù)據(jù)庫(kù)中應(yīng)當(dāng)包含的信息內(nèi)容、語(yǔ)義、信息邏輯關(guān)系，并不斷對(duì)數(shù)據(jù)模型進(jìn)行優(yōu)化。
    （3）確定共享數(shù)據(jù)庫(kù)的分布建設(shè)策略
    數(shù)據(jù)庫(kù)邏輯結(jié)構(gòu)確立后，應(yīng)確定共享數(shù)據(jù)庫(kù)資源的分布。在網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)下，共享數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)來(lái)源和使用會(huì)來(lái)自不同的組織，需在兼顧數(shù)據(jù)傳輸、處理、管理效率的前提下，具體設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)的存儲(chǔ)分配位置。
    （4）共享數(shù)據(jù)庫(kù)的管理組織、使用連接服務(wù)的管理體制
    共享數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的最后階段是進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)的物理實(shí)施和數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)管理。由于數(shù)據(jù)庫(kù)共享的特征，其必然會(huì)與多系統(tǒng)連接，為所連接的系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)查詢(xún)傳遞、數(shù)據(jù)的更新修改、系統(tǒng)之間交互。為此需要：
    確定數(shù)據(jù)庫(kù)管理組織，是委托其他機(jī)構(gòu)還是建立新的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)庫(kù)的管理維護(hù)工作，要考慮權(quán)限、責(zé)任的界定等。
    應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)采取何種技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)的連接和響應(yīng)用戶(hù)的請(qǐng)求。
    共享的審批機(jī)制。公共數(shù)據(jù)庫(kù)連接訪(fǎng)問(wèn)需要建立一整套審批機(jī)制，如申請(qǐng)者應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向管理單位的上級(jí)主管部門(mén)提交申請(qǐng)（數(shù)據(jù)名稱(chēng)、使用頻率、原因、處理方式等），主管部門(mén)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)請(qǐng)求者申請(qǐng)項(xiàng)目的內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)檢驗(yàn)，確定是否可以共享、共享的前提條件等。
    安全方面，隨著運(yùn)行時(shí)間的推移，系統(tǒng)不斷增多、共享范圍不斷擴(kuò)大，共享數(shù)據(jù)庫(kù)的記錄數(shù)會(huì)不斷增長(zhǎng)，性能和安全性都會(huì)受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此要考慮采用何種備份策略來(lái)保證信息處理性能，降低網(wǎng)絡(luò)傳遞中的堵塞，提高數(shù)據(jù)處理的效率。
    （5）技術(shù)問(wèn)題
    共享數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)最重要的問(wèn)題是解決數(shù)據(jù)庫(kù)內(nèi)容的異質(zhì)性，包括模式層（Schema-level）的異質(zhì)性和數(shù)據(jù)層的異質(zhì)性。

    三、構(gòu)建共享數(shù)據(jù)庫(kù)的層次
    城市管理部門(mén)管理對(duì)象涉及的內(nèi)容和信息要素異常復(fù)雜，可能包括經(jīng)濟(jì)、政治、立法、福利、軍事和空間地理等各方面的信息；信息用戶(hù)也遍及各個(gè)領(lǐng)域。共享數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)體系，而并非是一個(gè)或幾個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)。共享數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃建設(shè)的過(guò)程要對(duì)共享數(shù)據(jù)庫(kù)的框架進(jìn)行描述，先從使用對(duì)象的廣泛性程度和頻率來(lái)進(jìn)行共享數(shù)據(jù)庫(kù)的層次劃分，可分成四個(gè)層次：
    （1）基礎(chǔ)性共享數(shù)據(jù)庫(kù)，是指對(duì)各類(lèi)信息系統(tǒng)均有支持作用的數(shù)據(jù)庫(kù)，80%的信息都具有空間屬性，空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)就屬于基礎(chǔ)性公共共享數(shù)據(jù)庫(kù)。
    （2）應(yīng)用性共享數(shù)據(jù)庫(kù)，是其他應(yīng)用系統(tǒng)在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)使用到的數(shù)據(jù)庫(kù)。我國(guó)將在未來(lái)幾年時(shí)間建設(shè)的四大公共數(shù)據(jù)庫(kù)中的自然人基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人基礎(chǔ)信息庫(kù)都屬于該類(lèi)。一個(gè)城市的市政、人口、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃建設(shè)、公安、消防、就業(yè)、教育、交通、電信等系統(tǒng)會(huì)對(duì)這些數(shù)據(jù)庫(kù)產(chǎn)生依賴(lài)，應(yīng)用性共享數(shù)據(jù)庫(kù)的準(zhǔn)確性、完整性、及時(shí)性影響著依賴(lài)于它的系統(tǒng)的信息處理的準(zhǔn)確性。
    （3）中間性共享數(shù)據(jù)庫(kù)，是與應(yīng)用性公共共享數(shù)據(jù)庫(kù)相關(guān)聯(lián)的各類(lèi)整合應(yīng)用系統(tǒng)在相互協(xié)作、流程交互、信息傳遞過(guò)程中產(chǎn)生的。系統(tǒng)不斷交互，中間性共享數(shù)據(jù)庫(kù)中的記錄不斷增多、內(nèi)容更加豐富。如在電子政務(wù)建設(shè)中，各政府部門(mén)都在加緊進(jìn)行政府行政并聯(lián)審批項(xiàng)目的建設(shè)，其中就需要中間性共享數(shù)據(jù)庫(kù)的支撐。由于是多部門(mén)協(xié)同工作，業(yè)務(wù)處理允許各部門(mén)在不同時(shí)段對(duì)中間性共享數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)施操作；用戶(hù)可以在處理過(guò)程中查詢(xún)項(xiàng)目審批的狀態(tài)。
    （4）管理性共享數(shù)據(jù)庫(kù)，是對(duì)信息資源進(jìn)行管理使用的數(shù)據(jù)庫(kù)。現(xiàn)有的公共信息資源都應(yīng)當(dāng)在管理性公共共享數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行元數(shù)據(jù)登記，便于信息的發(fā)布、查詢(xún)、搜索；它的使用者主要是整合系統(tǒng)戰(zhàn)略管理者以及參與整合項(xiàng)目的各系統(tǒng)的信息管理人員。
    四種類(lèi)型的共享數(shù)據(jù)庫(kù)之間，下層對(duì)上層有著支撐作用，上層應(yīng)用對(duì)下層產(chǎn)生依賴(lài)，除了管理性的公共共享數(shù)據(jù)庫(kù)外，其他三者之間沒(méi)有嚴(yán)格的劃分界限。

    四、如何規(guī)劃城市共享公共數(shù)據(jù)庫(kù)類(lèi)型
    信息化建設(shè)的基點(diǎn)在城市。對(duì)一個(gè)城市而言，應(yīng)當(dāng)建設(shè)哪些數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)的具體內(nèi)容是什么，數(shù)據(jù)庫(kù)分布情況應(yīng)當(dāng)如何，這些并沒(méi)有統(tǒng)一的定論。作者認(rèn)為，城市一級(jí)的共享數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)劃可從四個(gè)方面同時(shí)推進(jìn)、綜合提煉。
    （1）需要考慮國(guó)家在宏觀(guān)層面正在建設(shè)哪些數(shù)據(jù)庫(kù)
    國(guó)家層面數(shù)據(jù)庫(kù)是采取集中式還是分布式？如是集中式的數(shù)據(jù)庫(kù)，城市無(wú)需再進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)，只需要考慮到與數(shù)據(jù)庫(kù)接口等應(yīng)用，考慮如何通過(guò)接口向數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入數(shù)據(jù)、如何從數(shù)據(jù)庫(kù)向本城市應(yīng)用系統(tǒng)中輸入所需信息。如果采用分布式的建設(shè)方式，數(shù)據(jù)庫(kù)的具體建設(shè)、存儲(chǔ)、管理應(yīng)由市政府的某個(gè)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，在宏觀(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以增加自己的內(nèi)容。
    國(guó)家正在規(guī)劃和建設(shè)中國(guó)電子政務(wù)的數(shù)據(jù)中心，并建立一批具有公益性、基礎(chǔ)性、宏觀(guān)性的數(shù)據(jù)庫(kù)。為合理、高效地利用信息資源，整合現(xiàn)有的信息資源，國(guó)家信息化和城市信息化正在加緊建設(shè)自然人基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人基礎(chǔ)信息庫(kù)，作為構(gòu)建公共數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)。“十五”時(shí)期啟動(dòng)的人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)，自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，這是未來(lái)幾年國(guó)家信息化信息資源建設(shè)的重點(diǎn)。
    （2）從城市信息化建設(shè)現(xiàn)有的信息系統(tǒng)出發(fā)，研究現(xiàn)有系統(tǒng)在支撐城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中包含有哪些數(shù)據(jù)庫(kù)
    城市信息系統(tǒng)在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。如何發(fā)揮這些信息系統(tǒng)的最大價(jià)值，一個(gè)重要的方面是要認(rèn)真研究現(xiàn)有信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)，根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)信息影響的人口數(shù)量、企業(yè)的范圍或政府部門(mén)的廣度，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)全局共享的潛在價(jià)值作出判斷。
    （3）結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略，突出地方資源的特色
　　信息化建設(shè)服務(wù)于城市發(fā)展戰(zhàn)略。由于各城市的地理位置、環(huán)境、所擁有的各類(lèi)資源、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等不盡相同，所選擇的發(fā)展戰(zhàn)略也會(huì)有所不同。所以，城市信息化在規(guī)劃和建設(shè)城市信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)時(shí)，要突出地方資源特色。上海市提出的戰(zhàn)略是圍繞“四個(gè)中心”（經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)、貿(mào)易中心）目標(biāo)建設(shè)國(guó)際化的大都市，所以公共數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)突出“四個(gè)中心”的建設(shè)，在重點(diǎn)建好城市空間地理信息庫(kù)、人口資源信息庫(kù)、企業(yè)資源信息庫(kù)、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)信息庫(kù)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建設(shè)金融、國(guó)際貿(mào)易信息資源和航運(yùn)信息等數(shù)據(jù)庫(kù)。
    （4）充分調(diào)查公眾的信息需求。
    利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，認(rèn)真調(diào)研信息需求，按照所構(gòu)建公共數(shù)據(jù)庫(kù)的設(shè)計(jì)方法，結(jié)合這些需求信息的使用頻度、廣度以及重要程度，確定或補(bǔ)充公共數(shù)據(jù)庫(kù)的內(nèi)容。從作者掌握的資料來(lái)看，北京市和上海市分別在2003年初和2004年2月進(jìn)行了信息共享情況調(diào)查，向有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出調(diào)查表格,并著重對(duì)信息項(xiàng)的需求和使用屬性進(jìn)行挖掘。
  
    公共數(shù)據(jù)庫(kù)還僅僅是共享數(shù)據(jù)庫(kù)的框架，相互之間不是孤立的，而是彼此相關(guān)的，甚至存在內(nèi)容的交叉。內(nèi)容的關(guān)聯(lián)可以通過(guò)合理的數(shù)據(jù)庫(kù)分布以及相對(duì)應(yīng)的訪(fǎng)問(wèn)連接機(jī)制解決，其中人口基礎(chǔ)信息庫(kù)、法人單位基礎(chǔ)信息庫(kù)，自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫(kù)，宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)、誠(chéng)信數(shù)據(jù)庫(kù)和城市信息的元數(shù)據(jù)公共數(shù)據(jù)庫(kù)是基礎(chǔ)。