城郊結合部位于城鄉(xiāng)邊緣,普遍存在基礎設施差、流動人口多、管理不到位、治安形勢嚴峻、環(huán)境污染嚴重等問題,已成為我國目前各種社會問題集中、管理最為棘手的場域之一。城郊結合部由于始終處在從傳統(tǒng)到現代、從農民到市民、從鄉(xiāng)村到城市的巨大變遷中,與一般的城市社區(qū)與農村社區(qū)相比,有著更多的沖突。我們通過對我國沿海發(fā)達地區(qū)浙江杭州、溫州、湖州三地城郊結合部社區(qū)的深入調研,發(fā)現制約社區(qū)和諧的主要問題有以下方面:
其一,土地問題是利益分化與沖突之焦點。城郊結合部土地產權關系復雜多變、模糊不清,管理權限交叉,征地拆遷頻繁,利益紛爭疊起。其矛盾沖突主要表現為:國有產權和集體產權的土地混雜,權屬關系復雜,土地利用者與土地占有者之間利益沖突激烈,農業(yè)與城市建設用地爭奪不息。
其二,制度缺口是管理癥結與社會失范之根源。由于地理位置特殊,許多城郊結合部社區(qū)沒有明確的行政隸屬關系,“多頭管理”和“管理真空”并存,制度規(guī)范尚未健全。表現為:一是存在著管理體制不順、方式滯后、責權利不匹配、經費和人才短缺等問題;二是存在經濟失范、道德失范、秩序失范等社會失范現象,隨時都可能在某個時段受某個偶然的突發(fā)事件而全面爆發(fā)出來,使社會步入“高風險社會”。
其三,外來農民工生存狀態(tài)堪憂。城郊結合部存在大量外來務工人員,他們普遍培訓機會少、整體素質不高,就業(yè)難和招工難并存,就業(yè)和生活質量低下,權益得不到充分保障,子女就學困難。城郊結合部雖然人口密集,社會距離卻遠,外來民工、拆遷戶、城市居民之間存在交往排斥、互信缺乏的問題。
其四,社會治安形勢嚴峻,社會保障不健全。由于流動人口多,成分復雜,城郊結合部社會治安壓力陡增,刑事案件發(fā)案率居高不下,加之警力不足,打擊和防控差強人意。由于住房保障、醫(yī)療保障、子女就學、勞動保護、權益保障等被“虛置”,一些農民工尤其是靠打零工維生或無業(yè)者被推向社會的死角和違法犯罪的邊緣。
其五,農民市民化障礙多,新生代農民工融入城市難。由于城市化進程迅速,相關法律政策、應對機制、教育引導都較滯后,當前城郊農民在市民化過程中存在著城市適應力較弱、制度政策環(huán)境較差、人格尊嚴易被漠視、新生代農民工融入城市較難等問題。由于新生代農民工和第一代農民工無論在身份認同、文化水平、思想觀念、思維方式、生活方式上都有較大差異,使得新生代農民市民化更有一些特殊困難。
其六,城郊結合部地理優(yōu)勢未能充分發(fā)揮,“公地悲劇”不斷。城郊結合部的“過渡性”、“公共性”、“公地性”使社會管理出現“盲區(qū)”,“人口聚集效應”、“候鳥心態(tài)”、環(huán)境監(jiān)管缺位,客觀上使城郊結合部的生態(tài)系統(tǒng)成為最特殊也是最脆弱的區(qū)域,環(huán)境污染和治理現狀令人擔憂。
綜上,我們認為,城郊結合部和諧社區(qū)建設的總體思路是:貫徹和落實科學發(fā)展觀,加速農村城市化進程,實施城鄉(xiāng)一體化,從全局高度理順城市和農村發(fā)展關系,加快管理體制和運行機制的創(chuàng)新,實行強有力的扶持政策,加大城市對城郊結合部的帶動和輻射,讓城鄉(xiāng)一體化的新格局率先在城市化前沿地帶盡快形成;強化社會整合功能,建立利益協(xié)調機制,促進人與人、人與社會、人與環(huán)境的關系協(xié)調,使城郊結合部社區(qū)真正和諧起來。具體的對策建議有:
第一,協(xié)調征地拆遷中的利益沖突。堅持以人為本,貫徹落實科學發(fā)展觀,維護征地拆遷中的公平正義;明確集體土地產權,完善農房評估的法律依據;科學規(guī)劃,嚴格審批,避免征地拆遷范圍過大或權限濫用;推行征地拆遷的聽證制度,保障被征地拆遷農戶的話語權;維護征地拆遷補償安置政策的一致性,實現公平合理的補償安置;切實履行“公開”原則,嚴格實施有效監(jiān)督,避免補償安置中的不當安排錯誤。健全法律法規(guī),完善矛盾協(xié)調機制,公平處理征地拆遷爭議,有效化解矛盾沖突。
第二,加強制度創(chuàng)新,理順管理機制。要根據現實要求不斷修訂完善戶籍制度、土地制度、勞動制度、社會保障及社區(qū)管理等制度;加快城郊農村、城中村的土地國有化、戶口非農化、保障社會化、管理社區(qū)化的進程,建立有效的社區(qū)管理服務體系;通過居民自治和參與能力的提升、居委會形象的重建、社區(qū)管理的民主化、社區(qū)社會資本的培育、探索社區(qū)共建的新模式來促進和諧社區(qū)建設;明確政府、社會黨組織、社區(qū)居委會、企業(yè)、民間組織在城郊社區(qū)建設的不同時期的工作目標、功能作用、行動方式,使得城郊結合部和諧社區(qū)建設更有針對性。
第三,優(yōu)化外來農民工生存狀態(tài),縮小社區(qū)各群體間的社會距離。政府、企業(yè)和社會協(xié)同改善外來農民工的生存狀態(tài),即政府推行惠及外來民工的政策、增加就業(yè)機會、提高就業(yè)質量;發(fā)展社區(qū)非營利服務組織,構建多層次社區(qū)服務體系;從宏觀政策與輿論導向、中觀組織建設與群體融合、微觀互動示范與干預等三個方面來縮小社區(qū)群體間的社會距離,消除本地人的排外心理。
第四,維護社會治安穩(wěn)定,促進社會保障的城鄉(xiāng)一體化。加強流動人口和出租屋管理,加強留守兒童教育,預防青少年犯罪;暢通社情民意渠道,化解矛盾糾紛,構建防控社區(qū)犯罪的長效機制;促進社會保障的城鄉(xiāng)一體化,堅持制度公正,不斷彌補弱勢群體的保障缺損,建立覆蓋全體居民的社會保障體系。
第五,消解城郊農民市民化的障礙,加速新生代農民工的城市融入。加速制度創(chuàng)新,保障被征地農民和外來農民工的機會平等、待遇平等,維護和實現社會公正。培養(yǎng)城郊農民的主體意識,提升整體素質,增進城市適應性;以財政投資為主導、發(fā)揮民間資本優(yōu)勢、利用社會力量,大力推進廉租房建設。積極推進新生代農民工的城市融入,改革戶籍制度,降低政策門檻,保障各種權益。
第六,發(fā)揮地理優(yōu)勢,整治環(huán)境污染,促進人與自然的共生和諧。遵循生態(tài)功能優(yōu)化原則、聯動統(tǒng)籌發(fā)展原則、適度發(fā)展原則、因地制宜原則,整治環(huán)境污染,實現人與自然的和諧;以“規(guī)劃的生態(tài)內涵夯實”為先導、以“特色產業(yè)培育與多元共生產業(yè)體系建構”為重點、以“生態(tài)補償機制運行”為保障,探索城郊生態(tài)工業(yè)園模式、城郊生態(tài)農業(yè)園模式、城郊生態(tài)風景園模式、城郊生態(tài)防護園模式,構筑人與自然的多層次共生體系。(執(zhí)筆人:任映紅)
