2007-03-09

    [摘  要]取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村改革必須著眼于突破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，通過推進城鄉(xiāng)綜合配套改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會經(jīng)濟制度體系。本文著重對建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場、發(fā)育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場、深化農(nóng)村金融改革、建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度進行了論述。

　　[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，制度，改革

　　中央關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署，明確要求把深化農(nóng)村改革作為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村改革涉及領(lǐng)域更寬，利益關(guān)系更復(fù)雜，任務(wù)更艱巨。必須把改革放在新農(nóng)村建設(shè)的突出位置，著眼于突破城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步推進，重點突破，通過體制機制創(chuàng)新，全面增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的活力，為新農(nóng)村建設(shè)提供堅實的體制保障。建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度體系，總體的改革走向是在完善“少取”政策的基礎(chǔ)上，加大“多予”和“放活”的力度，具體的政策突破點主要集中在以下五個方面。

　　一、建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度

　　公共財政是市場經(jīng)濟條件下國家財政采取的主要財政模式，是政府分配一部分社會產(chǎn)品、國民收入或GDP，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，來滿足國家的公共需要的經(jīng)濟行為。我國公共財政體制框架尚在完善之中，公共財政覆蓋農(nóng)村將是一個漸進的過程，必須分階段、分區(qū)域地排出優(yōu)先序，集中財力優(yōu)先安排農(nóng)民最急需、受益面廣、公共性強的農(nóng)村公共品和服務(wù)。結(jié)合當(dāng)前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，在制度安排上需要系統(tǒng)設(shè)計農(nóng)村公共財政政策，整合和優(yōu)化農(nóng)村公共財政資源配置。

　　(一)提高財政支農(nóng)支出的比重，開拓農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的籌集渠道。

　　要盡快制定農(nóng)業(yè)投入法，修改和完善農(nóng)業(yè)法、預(yù)算法，明確各級政府財政支農(nóng)的責(zé)任，努力增加預(yù)算內(nèi)支農(nóng)資金，使財政對農(nóng)業(yè)的投入總量和比重都有較大幅度的提高。力爭在“十一五”期間將這一比重由現(xiàn)在的8%提高到10%以上。為此，要確保國家新增財力向農(nóng)業(yè)傾斜。建議國家財政每年新增財力分配要切出更大的份額用于農(nóng)業(yè)。必須積極開拓農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的籌集渠道，如規(guī)定每年國家財政收入的增量部分，要拿出一定比例投入農(nóng)業(yè)；發(fā)行支持新農(nóng)村建設(shè)的特別國債；國家征用農(nóng)民集體所有土地的土地出讓金中的純收入，主要用于支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)。

　　(二)加強政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資。

　　隨著穩(wěn)健財政政策的實施，長期國債發(fā)行的規(guī)模將逐步縮小，鑒于“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀，建議財政對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資做出三方面的調(diào)整：一是調(diào)整今后長期建設(shè)國債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設(shè)投資力度，重點解決農(nóng)村水、電、路公共設(shè)施問題。二是逐年增加中央財政預(yù)算內(nèi)投資，重點用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是借鑒“六小工程”(即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場圍欄等)項目建設(shè)的經(jīng)驗，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級政府基本建設(shè)投資的范圍。

　　(三)建立健全政府對農(nóng)業(yè)的支持保護體系。

　　按照WTO規(guī)定要求，針對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足的現(xiàn)實矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，著力強化政府財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。一是加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等。二是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。三是完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。我國有2.3億農(nóng)戶，經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)產(chǎn)品成本高，單靠政府的價格支持和補貼受到限制。關(guān)鍵還是要完善社會化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。四是減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財政補貼，把這方面節(jié)省下來的資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。五是建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險補助制度、農(nóng)村困難群體糧食補助制度、特殊困難農(nóng)民生產(chǎn)補助制度等。

　　(四)以促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展為目標(biāo)，完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。

　　從理論研究和國際經(jīng)驗來看，義務(wù)教育管理一般由基層地方政府負(fù)責(zé)，投入則由中央政府或高層地方政府負(fù)責(zé)。因此，促進我國農(nóng)村義務(wù)教育持續(xù)、健康發(fā)展的根本途徑在于繼續(xù)加強和完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，突出縣級管理職能，提高省級以上政府的投入責(zé)任。

　　我國目前的義務(wù)教育發(fā)展水平，不僅城鄉(xiāng)之間差距巨大，而且農(nóng)村內(nèi)部的地區(qū)差距也相當(dāng)大。按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，我國從2006年開始推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，中央重點支持西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部困難地區(qū)。用兩年時間，先西部地區(qū)后中東部地區(qū)，逐步免除農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生的學(xué)雜費，再用三年時間鞏固和深化改革，提高公用經(jīng)費保障水平；同時啟動建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機制，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。

　　(五)切實加強農(nóng)村衛(wèi)生，逐步建立農(nóng)村社會保障體系。

　　一是加大農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財政支持，以農(nóng)村預(yù)防保健、婦幼保健、健康教育和衛(wèi)生監(jiān)督、監(jiān)測為支持重點，縮小衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)差距。二是財政資金用于農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投向應(yīng)做出調(diào)整，以鄉(xiāng)村兩級為主。三是明確政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)中的財政支出范圍，加強政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)算支出。特別是對于中西部地區(qū)，由于地區(qū)財力較弱，加之免征農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)兩級財政收入缺乏支柱，必須加大上級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的公共服務(wù)資金供給。四是加強村級衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)，提高農(nóng)民對衛(wèi)生服務(wù)的可及性與可得性。

　　從今后一個時期看，我國農(nóng)村社會保障制度最緊迫的是需要發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)。這里有幾個重要的政策問題需要明確：其一，我國農(nóng)村人口比重和農(nóng)村老年人口比重都相當(dāng)高，而且受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，因此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老體系是一個漸進的過程。從長期趨勢分析，農(nóng)村養(yǎng)老的基本格局是，家庭養(yǎng)老保障和社會養(yǎng)老保障相結(jié)合。其二，作為一個發(fā)展中國家，加之農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大，因此，國家難以包攬農(nóng)民的養(yǎng)老保障，依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累是發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)的基本途徑。而且籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)要互相適應(yīng)，要考慮農(nóng)村的負(fù)擔(dān)能力。其三，考慮到農(nóng)村各地社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系應(yīng)該允許在農(nóng)村各地存在一些差異，切忌養(yǎng)老水平和籌資標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”。另外，要加快建立農(nóng)村“低保”制度，全面解決未獲溫飽的貧困人口問題。

　　二、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，在就業(yè)問題上，必須把城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)利用作為一個整體，通盤考慮，統(tǒng)籌安排。制訂國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，不僅要把擴大城鎮(zhèn)就業(yè)、降低城鎮(zhèn)失業(yè)率作為重要任務(wù)，而且要把加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)作為重要目標(biāo)。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，要求消除在就業(yè)方面對農(nóng)民工的不合理限制和歧視，促進形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，實行城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度。

　　(一)加強勞動力市場制度建設(shè)，建立保護農(nóng)民工合法權(quán)益的長效機制。

　　完善的勞動力市場是保護農(nóng)民工權(quán)益的制度平臺。勞動力市場制度建設(shè)包括工資形成的市場機制和集體談判制度，工會作用發(fā)揮方式和程度，以及保護勞動者的政府勞動立法等。要盡快制定諸如有關(guān)民工工資支付的具體法律法規(guī)，建立和完善農(nóng)民工勞動合同管理制度。同時，強化各級工會的功能，提高農(nóng)民工的組織化程度，發(fā)揮其在保護農(nóng)民工權(quán)益方面的積極作用。

　　(二)公平對待農(nóng)民工，逐步形成惠及農(nóng)民工的城市基本公共服務(wù)制度。

　　要以開放和包容的胸襟，把進城農(nóng)民工作為城市居民的一部分，納入統(tǒng)一的管理和服務(wù)，逐步做到權(quán)利平等。在住房、交通、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面切實考慮進城農(nóng)民工的需要。由于農(nóng)民工構(gòu)成的復(fù)雜性，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)民工的需求與目前的條件，按照低水平、廣覆蓋的方針，積極探索多種形式，根據(jù)農(nóng)民工的需求和改革條件的成熟度，分步驟地把農(nóng)民工納入社會保障體系。

　　三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，保障農(nóng)民土地權(quán)益

　　我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢。土地政策改革需要采取整合性方法，應(yīng)該在統(tǒng)一與平等對待城市和農(nóng)村土地這一總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理。

　　(一)界定、確保、擴大農(nóng)民的土地權(quán)利。

　　《農(nóng)村土地承包法》雖然為承包農(nóng)民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權(quán)進行抵押的法律基礎(chǔ)。允許抵押將能使農(nóng)民更充分并有保障地實現(xiàn)與土地權(quán)利相連的潛在經(jīng)濟機會，也會促進農(nóng)村土地與城市土地有更加同等的權(quán)利。因此，應(yīng)賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)。另外，物權(quán)法草案對農(nóng)民在處理其房屋及其房屋下面的宅基地方面的權(quán)利限制過于嚴(yán)格。與城市居民擁有的處分其房屋的權(quán)利相比，這些限制是非常不必要而且過于嚴(yán)格的。因此，法律應(yīng)提供更多的靈活性，農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓至少應(yīng)該對所有農(nóng)民開放，而不僅僅是同一集體的農(nóng)民。

　　(二)提高對失地農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)。

　　現(xiàn)行的補償標(biāo)準(zhǔn)配合廣為施用的征地權(quán)力，已導(dǎo)致社會的不滿和政府對征地權(quán)的濫用。從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進補償?shù)墓叫砸约案纳普鞯氐某绦颉Ｒ薷难a償計算方法，以使其成為更加公平、更具有預(yù)見性、更能為社會所接受的標(biāo)準(zhǔn)。公正補償?shù)母灸繕?biāo)是讓被征地者的經(jīng)濟狀況與征地前相同，并且有可持續(xù)性。

　　(三)對強制征地獲得的土地用途進行限定，縮小國家強制性征地范圍。

　　在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，對征地用途沒有施加任何實質(zhì)性限制的做法是極其異常的。國際上有許多方法來界定政府征用財產(chǎn)的權(quán)力適用范圍。大量國家的法律非常詳細(xì)地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國家則只是確立了一個寬泛的原則。從各國經(jīng)驗看，征地法律必須明確、詳細(xì)和精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。應(yīng)當(dāng)嘗試對公共利益和私人利益的邊界進行界定，以使其更符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟的需要。在符合國家土地利用規(guī)劃、嚴(yán)格管制非農(nóng)用地總量的基礎(chǔ)上，把更多的非農(nóng)建設(shè)用地直接留給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，分享土地增值收益。

　　四、深化農(nóng)村金融改革，強化農(nóng)村金融體系的整體功能

　　圍繞增加農(nóng)村信貸供給、改善農(nóng)村金融服務(wù)的目標(biāo)，適應(yīng)農(nóng)村多層次、多元化的金融需求，整體推進，協(xié)同配套，重構(gòu)農(nóng)村金融機構(gòu)，著力健全功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系。

　　一是深化農(nóng)村信用社改革。農(nóng)村信用社要在完善法人治理機構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，特別是在提高對農(nóng)戶的貸款覆蓋面，滿足農(nóng)民的資金需求方面有實質(zhì)性進展。農(nóng)村信用社要適應(yīng)農(nóng)村金融需求的特點，針對農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小、抵押擔(dān)保能力弱的實際，建立和完善以信用為基礎(chǔ)的信貸經(jīng)營機制，通過農(nóng)戶小額信貸和聯(lián)戶貸款等方式，不斷增加對農(nóng)戶的信貸支持力度。

　　二是完善農(nóng)村政策性金融。要把農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性金融職能完善起來，拓寬業(yè)務(wù)范圍和資金來源。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要支持國家糧棉等主要農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控體系建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)和支持區(qū)域扶貧開發(fā)。同時，承擔(dān)政策性金融職能的國家開發(fā)銀行，不僅應(yīng)支持城市開發(fā)，還負(fù)有支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)資源開發(fā)的義務(wù)。

　　三是強化農(nóng)業(yè)銀行和其他商業(yè)金融組織的支農(nóng)責(zé)任。

　　四是小額信貸業(yè)務(wù)要由政策主導(dǎo)性向商業(yè)可持續(xù)性轉(zhuǎn)型。目前，信用社所提供的小額信用貸款，額度在3000～5000元以內(nèi)，一些地區(qū)小額貸款的限額僅為500～1000元，這已經(jīng)不能滿足農(nóng)戶的資金需求，因此應(yīng)根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況以及農(nóng)戶自身需求及經(jīng)濟狀況適當(dāng)提高小額信用貸款的額度。擴展小額信貸業(yè)務(wù)的資金來源，提高信用社的吸儲能力，建立和完善地區(qū)間以及金融機構(gòu)之間的資金流通機制以及郵政儲蓄資金回流農(nóng)村的機制。完善信用評級制度，建立農(nóng)戶信用記錄。借鑒國際小額信貸業(yè)務(wù)的經(jīng)營，培育新的小額信貸機構(gòu)。

　　五是適當(dāng)降低農(nóng)村金融市場的準(zhǔn)入門檻，發(fā)育、培養(yǎng)民間金融機構(gòu)。

　　六是創(chuàng)新農(nóng)村信貸抵押擔(dān)保形式。建立專門的擔(dān)?；鸹驌?dān)保機構(gòu)從事農(nóng)業(yè)擔(dān)保服務(wù)?？梢杂傻胤秸鲑Y支持成立農(nóng)村信用擔(dān)保的基金或機構(gòu)，也可以通過鼓勵措施引導(dǎo)商業(yè)擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)戶擔(dān)保，降低信用風(fēng)險。

　　七是積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。結(jié)合農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從特定品種入手，積極探索農(nóng)業(yè)政策性保險的辦法和模式。同時，加快發(fā)展面向“三農(nóng)”的多種形式、多種渠道的商業(yè)保險。

　　五、建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度

　　改革開放以來，作為二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)核心制度的戶籍制度，至今未有根本性的改變。改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的根本途徑，是在繼續(xù)推進工業(yè)化和城市化的過程中，下決心改革戶籍制度。戶籍制度改革是涉及人口流動、遷徙等全局性的問題，必須由國家審時度勢，做出決策。推進戶籍制度改革的根本目的是保障公民遷徙和居住的自由，消除附加在戶口上的城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等的制度。深化戶籍制度改革的制度取向是，打破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉，建立按居住地劃分城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的戶籍登記管理制度，實行以固定住所和穩(wěn)定收入為依據(jù)申報城鎮(zhèn)戶口的政策。改革戶籍制度，不是取消戶籍登記管理，關(guān)鍵是剔除附在戶籍上的勞動用工、住房、教育等不合理的制度，平等對待新進城落戶居民與原城鎮(zhèn)居民的權(quán)利和義務(wù)，逐步實現(xiàn)人口的自由遷徙，建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度。從我國目前經(jīng)濟和社會發(fā)展的情況看，全面放開地(市)級以下城市和小城鎮(zhèn)戶籍的條件已經(jīng)成熟。省會城市、副省級城市、直轄市等特大城市，可考慮逐步地、有條件地放開城市戶籍。