作者：王同林（山東省濟南市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法支隊）

來源：生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實務

原標題：《律師可否獨任行政處罰的法制審核？》

行政處罰法制審核，是2018年《行政處罰法》修正時引入的一項重要制度，2021年新《行政處罰法》修訂時繼續(xù)進行了規(guī)定。該制度的核心目的在于通過內部監(jiān)督與程序制約，確保行政處罰決定的合法性、合理性，防止行政權的濫用。然而，該條款中“從事行政處罰決定法制審核的人員”這一主體范圍的界定，在理論與實踐中引發(fā)了深入探討。

筆者認為，法制審核并非一個單純提供法律咨詢意見的行為，其本質是行政處罰權運行過程中一個不可分割的內部控制環(huán)節(jié)，具有鮮明的權力屬性和責任要求，執(zhí)業(yè)律師不得獨任審核。

一、法制審核的權力內在屬性

從行政權運行的結構分析，一個完整的行政處罰決定過程包含調查、審核、決定三個核心環(huán)節(jié)。審核環(huán)節(jié)承上啟下，是對調查結果的合法性控制和對決定環(huán)節(jié)的專業(yè)性鋪墊。

根據(jù)職權法定原則，行政處罰權自法律授予特定行政機關起，其行使的全過程，包括內在的監(jiān)督與控制環(huán)節(jié)，都應當由該機關及其構成人員來完成。審核人員作為行政機關的一員，其審核意見是機關內部意志形成的一部分，直接對機關負責人負責。允許外部律師單獨進行審核，無異于將一項內在的行政監(jiān)督權能“外包”出去。這打破了行政權的完整性與封閉性，使得本應在行政系統(tǒng)內部完成的意志形成過程，部分地依賴于一個外部且獨立的職業(yè)主體。這違背了“誰授權、誰負責”的基本法理，導致行政權的行使過程出現(xiàn)了“體外循環(huán)”的斷點。

二、責任政府的必然要求

責任政府原則要求行政機關必須對其作出的行政行為承擔全部法律責任。如果因法制審核失誤導致違法處罰并引發(fā)國家賠償，責任主體無疑是行政機關。

然而，如果審核是由外部律師單獨完成，行政機關在追償層面將面臨困境：如何證明該外部律師的審核行為存在重大過錯？其責任是民事合同責任還是行政責任？這會使清晰的國家責任體系變得模糊和復雜。

反之，由內部構成人員進行審核，其行為屬于職務行為，所有的責任最終均由機關承擔，并在機關內部通過績效考核、紀律處分等方式實現(xiàn)責任的追溯與消化。這種責任的內在化與一體化是保障行政責任機制有效運行的基礎，而外部律師的介入必然侵蝕這一基礎。

三、律師角色與審核中立性的根本沖突

程序中立是程序正義的基石。法制審核作為一項準司法性的內部程序，對其主持者的核心要求就是中立性與無偏私性。法制審核人員需要的是決疑性與中立性的思維，冷靜地審視調查人員與當事人提供的證據(jù)，不偏不倚地適用法律，既要保護公共利益，也要維護當事人合法權益。而律師的職業(yè)倫理本質與之存在難以調和的矛盾。

中華全國律師協(xié)會《律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》明確規(guī)定：“律師必須忠誠于委托人的合法利益，竭誠為委托人服務?！边@意味著律師的思維模式、工作方式和價值取向是單方代理性的。其職業(yè)習慣是運用法律技藝為一方當事人爭取最大利益，而非站在超然中立的立場上權衡多方利益。即使一名律師內心無比公正，但其執(zhí)業(yè)律師的身份，足以讓行政相對人乃至社會公眾對其審核的中立性產生合理懷疑。

此外，執(zhí)業(yè)律師的收入來源于代理客戶，此時作為法制審核員審核一個企業(yè)，今后就可能成為其律師事務所的潛在客戶。允許律師單獨審核，無異于在制度上主動引入了一個干擾源。

從《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第51條第2款“生態(tài)環(huán)境主管部門進行法制審核時，可以請相關領域專家、法律顧問提出書面意見”規(guī)定來看，也暗含著律師只能作為專業(yè)人員提出法律意見，不得單獨行使法制審核職責的本意。李艷芳主編的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法釋義》也認為，聘請法律顧問提出法律意見，相當于購買第三方服務。簽字的含義包括了職責確認和意見確認。這是法制審核人員或法制審核機構的義務和職責。因此，作出法制審核意見的過程中，不能由法律顧問代簽法制審核意見。法制審核人員必須以自己的名義，作出法制審核意見并在意見書或意見欄上簽字。否則，屬于不作為、不履行法定職責。

綜上，允許執(zhí)業(yè)律師單獨作為行政處罰的法制審核人員，在理論上是對行政權本質的誤解，在程序上是將兩種不可兼容的角色倫理強加于個體，在制度上則是引入了一個損害程序公正外觀和公眾信任的潛在風險點。法制審核的“人員”范疇，應嚴格限定于行政機關內部的公務人員。律師的專業(yè)價值，應定位于為內部審核提供高水平的“咨詢服務”，而非直接行使屬于國家行政權固有組成部分的審核權力。這既是理論的應然，也是保障依法行政、維護公民權利、提升政府公信力的實然要求。