【文案】秦祖瑤

【配音】秦祖瑤

【剪輯】李婉瑩

【審核】陸霜瀅、魏楚喬、張曈

2025年初，國際能源署（IEA）在其最新發(fā)布的《全球關(guān)鍵礦產(chǎn)展望2025》（Global Critical Minerals Outlook）中發(fā)出預(yù)警：全球?qū)π履茉醇夹g(shù)所依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)——如鋰、鈷和稀土——的供應(yīng)正變得高度集中，對極少數(shù)出口國的依賴可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，IEA同時(shí)預(yù)測，2025年全球核能發(fā)電量將創(chuàng)下歷史新高。這一趨勢背后，是各國出于電力結(jié)構(gòu)多元化和零碳目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)考量，也是人工智能、數(shù)據(jù)中心和電動(dòng)車等新興產(chǎn)業(yè)對電力需求迅猛增長的直接反映。

在能源地緣政治愈加復(fù)雜、綠色轉(zhuǎn)型充滿不確定性的今天，一個(gè)并不直接參與能源生產(chǎn)的國際組織，卻頻繁出現(xiàn)在各國政策文件、行業(yè)論壇和氣候峰會(huì)的引用之中。這個(gè)不發(fā)電、不開采、沒有能源管道，卻被稱為“全球能源調(diào)度中樞”的機(jī)構(gòu)，正是國際能源署（International Energy Agency, IEA）。

IEA成立于1974年，其誕生直接源于1973年爆發(fā)的第一次石油危機(jī)。當(dāng)時(shí)，部分阿拉伯國家對西方實(shí)施石油禁運(yùn)，油價(jià)暴漲，能源供應(yīng)一度陷入癱瘓。面對突如其來的能源沖擊，發(fā)達(dá)國家意識(shí)到，僅靠市場機(jī)制難以應(yīng)對全球性的能源風(fēng)險(xiǎn)，因而由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）主導(dǎo)設(shè)立IEA，意在通過信息共享、政策協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制，共同提升成員國能源安全水平。IEA總部設(shè)于巴黎，其創(chuàng)始成員國包括美國、法國、日本、德國等主要經(jīng)濟(jì)體。目前，中國雖非成員國，但自2009年起與IEA建立合作伙伴關(guān)系，并在多個(gè)能源數(shù)據(jù)、綠色金融與能源轉(zhuǎn)型議題上持續(xù)深化交流。

簡而言之，IEA的三大核心職能可以概括為：能源數(shù)據(jù)監(jiān)測、政策研究建言、危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制。其中最廣為人知的成果之一，是其每年發(fā)布的《世界能源展望報(bào)告》（World Energy Outlook），這份報(bào)告通過系統(tǒng)建模與趨勢判斷，對全球未來幾十年的能源格局做出預(yù)測，廣泛影響了各國政府、能源企業(yè)、投資機(jī)構(gòu)及學(xué)術(shù)界的戰(zhàn)略判斷。此外，當(dāng)國際市場面臨突發(fā)性能源危機(jī)時(shí)，IEA也能夠發(fā)揮關(guān)鍵作用。例如，在2022年俄烏沖突導(dǎo)致全球油價(jià)劇烈波動(dòng)之際，IEA組織成員國協(xié)調(diào)釋放了創(chuàng)紀(jì)錄規(guī)模的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備，以緩解市場恐慌，穩(wěn)定國際能源價(jià)格。

但問題也隨之而來：IEA自身不掌握任何能源資源，也沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，它憑什么能在全球能源體系中擁有如此大的影響力？這就需要借助不同視角的國際關(guān)系理論來理解其運(yùn)作邏輯與功過得失。

從自由主義視角來看，IEA是國家間制度性合作的產(chǎn)物，代表著國家愿意通過規(guī)則、信息和信任機(jī)制，克服“能源囚徒困境”，實(shí)現(xiàn)集體安全。其作用在于降低信息不對稱與交易成本，提高多邊協(xié)作效率。

但現(xiàn)實(shí)主義者則認(rèn)為，IEA更像是發(fā)達(dá)國家的戰(zhàn)略工具。自成立之初，IEA的制度設(shè)計(jì)與成員結(jié)構(gòu)就體現(xiàn)出明顯的西方中心主義，至今仍未吸納中國、印度、巴西等關(guān)鍵能源消費(fèi)國為正式成員。這種結(jié)構(gòu)性不平等削弱了其全球代表性，也使其政策建議在部分國家面臨質(zhì)疑。

而從建構(gòu)主義及其延伸的后結(jié)構(gòu)主義視角來看，IEA的重要性并不在于其掌握了多少能源資源，而在于它如何在全球范圍內(nèi)構(gòu)建并傳播“能源意義”。這不僅體現(xiàn)在其對“能源轉(zhuǎn)型”“凈零路徑圖”等概念的定義方式上，也體現(xiàn)在它所確立的可再生能源與傳統(tǒng)能源之間的價(jià)值邏輯與敘事框架中。這種通過語言與知識(shí)生產(chǎn)所建立的“能源話語權(quán)”，構(gòu)成了一種規(guī)范力量，進(jìn)而塑造了國家政策偏好、市場方向甚至公眾理解。無論是發(fā)展路線圖的擬定，還是氣候目標(biāo)的傳播，IEA都在持續(xù)地參與一場意義的競爭，影響著“什么是合理的能源選擇”這一根本問題的全球共識(shí)。

近年來，IEA的關(guān)鍵詞已從“石油安全”逐漸演變?yōu)椤熬G色轉(zhuǎn)型”“碳中和”與“技術(shù)多元化”。它不斷呼吁全球盡快減少對化石燃料的依賴，并推動(dòng)在2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)。雖然這些倡議代表著一種國際共識(shí)的塑造努力，但在執(zhí)行過程中也面臨巨大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：一方面，俄烏沖突導(dǎo)致歐洲多個(gè)國家在短期內(nèi)不得不恢復(fù)煤電使用，能源結(jié)構(gòu)“退綠”；另一方面，發(fā)展中國家質(zhì)疑“雙標(biāo)”問題，指出發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中長期依賴高碳路徑，如今卻要求新興經(jīng)濟(jì)體放緩發(fā)展腳步；再者，新能源所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源高度集中于少數(shù)國家，這也引發(fā)了新的供應(yīng)鏈安全焦慮與地緣政治摩擦。在此背景下，IEA的報(bào)告雖非硬約束，卻往往成為談判桌上的依據(jù)。它既是“話語權(quán)”的生成器，也是“規(guī)則意識(shí)”的塑造者。

你或許會(huì)問：像中國這樣全球最大的能源消費(fèi)國，為何不是IEA正式成員？原因不復(fù)雜。IEA最初成員資格限定為OECD國家，而中國并不在列。雖然近年來IEA積極推進(jìn)“開放式包容合作伙伴機(jī)制”，但成員結(jié)構(gòu)仍未實(shí)質(zhì)改變。不過，這種非成員但高頻互動(dòng)的“雙軌機(jī)制”也反映了當(dāng)代國際組織治理中“靈活多邊主義”的現(xiàn)實(shí)邏輯。

我們往往習(xí)慣把能源視為一種“看不見的后臺(tái)系統(tǒng)”——只要按下開關(guān)，燈就亮；插上插頭，電就來；煤氣、熱水、電梯、地鐵一切如常運(yùn)轉(zhuǎn)，幾乎無需多想。它不像外交、軍事那樣經(jīng)常出現(xiàn)在新聞?lì)^條，卻是現(xiàn)代社會(huì)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。正因如此，能源體系的存在往往被“自然化”了，也就是我們理所當(dāng)然地認(rèn)為它應(yīng)當(dāng)、并且始終會(huì)穩(wěn)定存在。但事實(shí)上，這種穩(wěn)定背后是高度復(fù)雜、極度脆弱的跨國協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，是市場、政策、技術(shù)、地緣、資本、生態(tài)等多重要素長期博弈的結(jié)果。而IEA，正是這個(gè)全球能源協(xié)同系統(tǒng)中，看似技術(shù)性、實(shí)則政治性的制度樞紐。它沒有直接控制能源資源，也不制定強(qiáng)制性規(guī)則，但通過對能源趨勢的解釋權(quán)、規(guī)范語言的界定權(quán)和政策路線的設(shè)計(jì)權(quán)，深刻影響了全球能源敘事的語法、戰(zhàn)略行動(dòng)的邊界以及國家在能源問題上的行為可能性。

在未來，能源問題將不僅關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)乎國家安全、社會(huì)穩(wěn)定乃至人類生存方式的深層重構(gòu)。而IEA，作為一個(gè)既有技術(shù)能力、也有話語能力的國際組織，或許正站在我們尚未真正意識(shí)到的全球轉(zhuǎn)型交叉口。

排版 | 馮雅瑩