中國能源安全的新思路

偶是俗人 2006-10-29

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    能源安全問題目前已經(jīng)成為“國之大事”。需要特別強調(diào)的是，保障中國的能源安全不能僅僅依靠擴大對海外油氣的投資，還必須要重視國際組織的作用。中美之間盡管存在著巨大的合作空間，但是在能源和其他問題上，中美之間的討價還價能力是嚴重不對稱的。為了避免在不平等的博弈中處于劣勢，借助國際組織，可以更好地實現(xiàn)中國的國家利益。

    中國“缺席”國際能源組織

    總體來看，中國在對外經(jīng)濟政策中對雙邊外交較為重視，但是對多邊外交和國際組織重視不夠。而目前正是中國積極參與國際組織的最佳時機，因為包括G7、IMF、世界銀行、WTO等在內(nèi)的國際組織都遇到“合法性”或“代表性”的危機，改革國際組織的呼聲此起彼伏。

    在全球能源合作方面，國際組織的作用同樣不可忽視。1960年成立的石油輸出國組織(OPEC)在國際石油市場上幾乎能夠呼風(fēng)喚雨。能源進口國之間的合作組織國際能源機構(gòu)(IEA)建立了緊急石油共享機制，為應(yīng)對石油危機發(fā)揮了重要的作用。進口國與出口國之間的對話和合作機制包括國際能源會議、世界能源理事會、世界石油大會、世界能源憲章等等。還有一些能源合作是在一些國際組織的論壇或?qū)υ捒蚣軆?nèi)進行的，如八國集團、聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議、亞太經(jīng)合組織、東盟等國際組織內(nèi)部都設(shè)有關(guān)于能源合作的對話機制或能源工作組。

    中國與全球和區(qū)域?qū)用娴膰H能源組織幾乎都有合作關(guān)系，但是實質(zhì)性合作不多，主要是一般性合作和對話性合作。在那些合作緊密的國際能源組織中沒有中國的身影，而中國作為成員的國際能源組織往往是協(xié)調(diào)型或?qū)υ捫徒M織。這一方面與有關(guān)國際組織具有相當(dāng)程度的排他性有關(guān)，也與中國自身的參與能力有關(guān)。

    作為一個石油進口國，中國必須和其他的石油進口國加強合作。IEA是世界主要石油進口國政府間的經(jīng)濟聯(lián)合組織，其26個成員國均為號稱“富國俱樂部”的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)的成員國。根據(jù)IEA《世界能源展望2004》提供的數(shù)字，OECD成員國的石油凈進口占世界凈進口總量的比例在2002年為63%，預(yù)計到2010年、2020年和2030年將分別達到68%、79%、85%?？梢?，中國要維護本國的能源安全，與石油進口國開展國際能源合作，就無法繞開OECD和IEA。

    IEA已經(jīng)無法忽視中國

    IEA同樣需要中國的合作。從能源需求形勢來看，經(jīng)濟增長速度較快的發(fā)展中國家對能源需求的增長速度快于工業(yè)化國家。據(jù)預(yù)測，在未來幾十年中，中國和印度等新興市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟增長率可能平均會保持在5%以上，而美國、日本等國家的經(jīng)濟增長率最高在3%。作為IEA成員的發(fā)達國家與非成員的發(fā)展中國家缺乏合作的平臺和對話機制，石油進口國之間對能源的爭奪就加劇了兩者的矛盾和沖突。因此，IEA有必要考慮與非成員國之間的合作或接納新的成員。BP首席經(jīng)濟學(xué)家彼特·戴維斯認為，IEA的組織結(jié)構(gòu)相對于今天的全球化市場已經(jīng)過時。把中國排除在外的國際能源合作是不可能取得任何成效的，應(yīng)該改變IEA現(xiàn)有的規(guī)則，吸收中國成為成員。美國的一些智囊人士也認識到，沒有世界第二大能源消費國的參與，IEA就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

    成為IEA的成員國必須具備兩個條件：第一，原則上只有OECD成員國才可以成為IEA成員國，也就是所謂市場經(jīng)濟國家。第二，成員國必須具備90天純進口量的戰(zhàn)略石油儲備。比如韓國政府為了達到該組織要求的完全成員國的地位，就積極建立了大約相當(dāng)于90天的石油進口量的戰(zhàn)略石油儲備，并于2002年成為IEA的成員國。中國目前還沒有被普遍承認為市場經(jīng)濟國家，也沒有具備90天純進口量的戰(zhàn)略石油儲備，因此目前不是OECD和IEA成員國。中國與IEA已經(jīng)進行了一些合作，但這些合作還停留在比較初級的層次。

    至于中國能否與IEA實現(xiàn)更高層次的合作，目前各方面也有一些建議。美國白宮前國家安全會議亞洲事務(wù)資深主任、現(xiàn)任密歇根大學(xué)國際經(jīng)濟及國家政治教授的李侃如就認為：IEA可以重新把自己定位成關(guān)注國際能源政權(quán)制度的主要國家——而不僅僅是OECD部分成員——的集合體。如果現(xiàn)在的成員國接受這種定義，那么中國就會真正成為IEA的一員，參與所有活動，承擔(dān)處理供應(yīng)中斷的責(zé)任。如果無法使得中國成為IEA的正式成員，至少要讓中國成為IEA的積極參與者。美國應(yīng)帶頭向 IEA其他成員陳述中國積極加入合作的特殊重要性，并積極探討可行的合作類型。他進一步認為：“如果華盛頓政府能帶頭促成 IEA——中國的伙伴關(guān)系，則既增加了合作實現(xiàn)的可能性，又加強了北京方面對華盛頓在能源供應(yīng)和價格等問題上表示友好的信任。這種努力，也將鼓勵北京用不那么重商的方式解決中國能源需求問題?！?br>
    中國的新角色

    我們認為，目前中國與IEA的合作可以歸結(jié)為：繞不開、進不去；很重要、不充分。中國要保障能源安全就無法繞開和OECD以及IEA的合作，但是讓中國馬上成為其正式成員是不現(xiàn)實的。很重要、不充分意味著能夠參與IEA的國際能源合作對維護中國的能源安全具有重要意義，但并非充分條件，加入IEA僅僅是中國實現(xiàn)能源安全的一個必要條件。在這一判斷之下，中國就有兩種方案可以選擇：

    第一，既然進不去，可以不考慮成為IEA的成員國。既然繞不開，可以考慮以非成員國身份參與其某些合作機制。比如中國可以考慮建立90天純進口量的戰(zhàn)略石油儲備，參與IEA緊急共享體系?；蚺cIEA達成一定協(xié)議，實現(xiàn)信息共享，共同行動，并在此基礎(chǔ)上承擔(dān)一定的國際義務(wù)。

    第二，既然很重要但不充分，中國可以考慮在參與IEA某些合作機制的基礎(chǔ)上“另起爐灶”組建新的石油進口國組織。比如，目前成立對應(yīng)于OPEC的OPIC(石油進口國組織)的呼聲越來越高。OPEC產(chǎn)銷全球40%的用油，因而擁有定價權(quán)。如果僅僅把目前全世界前十位的石油進口國和地區(qū)組織起來，其石油進口總量就與OPEC的產(chǎn)量相當(dāng)。如果再能建立OPIC與OPEC的利潤分成機制，并吸取OPEC內(nèi)部協(xié)調(diào)上失敗的教訓(xùn)，增加OPIC的內(nèi)部協(xié)調(diào)和對外談判能力，那么石油需求國家將改變目前這種價格的被動接受者的地位。

    值得關(guān)注的是，和中國在國際能源合作問題上仍然保守被動成為鮮明對比的是，其他國家如俄羅斯和日本則在國際能源合作方面越來越咄咄逼人。俄羅斯不是OPEC成員國，卻是沙特之后世界第二大石油出口國。目前，俄羅斯在國際石油和天然氣出口市場上的所占份額分別達15.2%和25.8%。俄羅斯建立了以盧布結(jié)算的石油交易所之后，積極推動獨聯(lián)體各國之間的石油天然氣貿(mào)易以盧布結(jié)算。目前，俄羅斯正在謀求建立新OPEC，爭取伊朗、阿爾及利亞、委內(nèi)瑞拉、墨西哥等產(chǎn)油國組成以盧布作為結(jié)算貨幣的石油聯(lián)盟。

    作為能源需求大國，日本目前正在積極推動亞洲版IEA的建立。日本產(chǎn)經(jīng)省《2030年能源供求展望》報告提出，日本的能源安全戰(zhàn)略僅靠日本自身的努力是不夠的，必須確立以亞洲能源需求增加為立足點的國際能源戰(zhàn)略。日本有學(xué)者提出，日本應(yīng)該同亞洲各國建立能源合作機制，從“一國主義”轉(zhuǎn)向“地區(qū)主義”。

    目前，日本正在積極推動亞洲各國引進石油儲備制度并致力于籌建亞太地區(qū)的石油期貨市場。無論是建立新的國際組織還是建立具有定價功能的期貨市場，“先聲奪人”掌握規(guī)則制定權(quán)至關(guān)重要。

    作為第二大能源進口國，中國完全有能力也有優(yōu)勢倡導(dǎo)建立新的國際能源合作組織以及能源期貨市場。在國際能源方面中國可以有所作為，也必須有所作為。為了達到這一戰(zhàn)略目標(biāo)，中國需要的不僅僅是膽識，還需要過人的氣度。

    (本文系中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所全球能源政策研究項目階段性成果之三)