《監(jiān)察法》首次修訂的三大要點解讀

治墨之劍 2025-01-03 發(fā)布于廣西

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《監(jiān)察法》自2018年3月20日施行以來，經(jīng)首次修訂，修正案已獲通過，將于2025年6月1日起生效。本次《監(jiān)察法》的修訂，涉及監(jiān)察強制措施的增設(shè)、留置期限的延長、被調(diào)查人及相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的調(diào)整等諸多方面，值得研究學(xué)習(xí)。

一、監(jiān)察強制措施種類的增設(shè)

在《監(jiān)察法》修訂之前，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人有權(quán)采取的限制人身自由措施的種類僅包括留置。本次《監(jiān)察法》修訂則在留置的基礎(chǔ)上，增設(shè)了強制到案、責(zé)令候查和管護(hù)措施。其中，強制到案是指監(jiān)察機關(guān)在經(jīng)過審批后可以強制涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人到案接受調(diào)查的措施，類似于《刑事訴訟法》中規(guī)定的傳喚、拘傳，其持續(xù)時間最長不得超過24小時。責(zé)令候查是指對符合法定條件的被調(diào)查人權(quán)利作出一定限制（主要是離開所居住市縣需經(jīng)批準(zhǔn)；地址、工作單位和聯(lián)系方式發(fā)生變動及時報告）且隨傳隨到的一種非羈押措施，類似于《刑事訴訟法》中規(guī)定的取保候?qū)?，其時限最長不得超過12個月。而管護(hù)則是指對特定人員（自動投案、主動交代問題）經(jīng)審批后采取的短期臨時羈押措施，在某種程度上類似于《刑事訴訟法》中規(guī)定的拘留，其時限最長不得超過10日。

在上述新增的監(jiān)察強制措施中，管護(hù)措施與刑事訴訟中的拘留措施，僅在短期臨時羈押層面上具有相似性，但二者同時存在較大不同。具體而言，刑事訴訟中拘留措施的適用對象則幾乎覆蓋所有類型的犯罪嫌疑人，而根據(jù)修訂后《監(jiān)察法》規(guī)定，管護(hù)的適用對象一般限于自動投案或者主動交代重大問題且存在一定安全風(fēng)險的被調(diào)查人，范圍相對較小。此外，在刑事訴訟實踐中，拘留往往作為逮捕的前置措施，但從修訂后的《監(jiān)察法》規(guī)定及操作必要性來看，對被調(diào)查人的留置并不需要以管護(hù)為前提。

責(zé)令候查措施的增設(shè)對職務(wù)犯罪案件監(jiān)察實踐可能產(chǎn)生的影響是，一方面，對于犯罪數(shù)額較小、犯罪情節(jié)較輕，尤其是其中具有自動投案情節(jié)的被調(diào)查人，可能會減少留置措施的適用，而以責(zé)令候查為替代性監(jiān)管方式?？梢韵胍姷氖?，留置措施的審批標(biāo)準(zhǔn)將會適當(dāng)提高，以為其他措施的適用留下必要空間。另一方面，對于不需要留置或者解除留置措施的被調(diào)查人，將會被決定責(zé)令候查，以改變此前實踐中未被留置人員完全不受強制措施監(jiān)管的狀態(tài)。

二、部分職務(wù)犯罪案件中留置期限的延長

《監(jiān)察法》修訂之前，監(jiān)察機關(guān)對被調(diào)查人留置的期限為3個月，特殊情況下可以延長至6個月。但客觀而言，部分案件的取證工作，在上述期限內(nèi)無法完成，因此實踐中出現(xiàn)，監(jiān)察機關(guān)在留置期限屆滿后，將案件先行移送審查起訴，并協(xié)調(diào)檢察機關(guān)通過退回補充調(diào)查，變相延長調(diào)查期限；甚至還會出現(xiàn)，監(jiān)察機關(guān)在留置期限屆滿后，不將案件移送審查起訴，而協(xié)調(diào)公安機關(guān)通過對被調(diào)查人指定居所監(jiān)視居住，變相延長留置期限，該種操作方式在合法性上明顯存在疑問。

基于實踐中部分重大案件調(diào)查取證工作的需要，修訂后的《監(jiān)察法》對部分案件中的留置期限作出了延長規(guī)定。具體為：其一，對可能判處十年有期徒刑以上刑罰的被調(diào)查人（最為常見的貪污、受賄案件，數(shù)額達(dá)到300萬元以上的；個人行賄且無法定從重情形，數(shù)額達(dá)到500萬元以上的），經(jīng)國家監(jiān)委批準(zhǔn)或決定，留置期限可延長至8個月；其二，國家監(jiān)委和省級監(jiān)委調(diào)查的案件，發(fā)現(xiàn)另有重大職務(wù)犯罪事實（包括不同罪名的新的事實、同一罪名但足以影響量刑檔次的新的事實）時，經(jīng)國家監(jiān)委批準(zhǔn)或決定，留置期限可重新起算一次。

可能存在爭議的問題是，重新起算留置期限的情形下，最長留置時間是14個月，還是16個月？產(chǎn)生分歧的原因是：修訂后的《監(jiān)察法》第48條第3款規(guī)定，國家監(jiān)委和省監(jiān)委在發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人另有重大職務(wù)犯罪事實時，應(yīng)“依照第一款的規(guī)定重新計算留置時間”，而“第一款的規(guī)定”中僅包括6個月（3+3）的留置期限，在此基礎(chǔ)上延長2個月至8個月的情形則規(guī)定在本條第2款中。因此，重新計算留置時間時，是僅能重新計算6個月（相應(yīng)導(dǎo)致最長留置期限為14個月），還是可以重新計算8個月（相應(yīng)導(dǎo)致最長留置期限為16個月），可能會存在不同意見。對此，有待于修訂后的《監(jiān)察法實施條例》或者其他規(guī)范性文件予以進(jìn)一步明確。

三、被調(diào)查人及相關(guān)主體權(quán)利的保障

修訂后的《監(jiān)察法》第5條對監(jiān)察工作新增了“尊重和保障人權(quán)”、“保障監(jiān)察對象及相關(guān)人員的合法權(quán)益”這一總則性規(guī)定。在分則中主要體現(xiàn)為：一是修訂后的《監(jiān)察法》第43條第3款規(guī)定了在調(diào)查工作中對企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)、對企業(yè)經(jīng)營者的合法人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；二是修訂后的《監(jiān)察法》第50條第2款明確規(guī)定了被管護(hù)人員、被留置人員及其近親屬有權(quán)申請變更監(jiān)察強制措施（申請解除羈押性監(jiān)察強制措施或者變更為責(zé)令候查）。

對此需要說明的是，上述對于企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者權(quán)利的保障，主要是落實當(dāng)下促進(jìn)民營經(jīng)濟的宏觀政策，但“徒法不足以自行”，修訂后的《監(jiān)察法》僅是宣示性提出對企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者的合法權(quán)予以保護(hù)，但在監(jiān)察機關(guān)具有明顯強勢地位、制約監(jiān)督嚴(yán)重缺失的情況下，具體如何保護(hù)、對遭受違規(guī)侵害的企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者如何及時有效救濟，尚待明確。

修訂后的《監(jiān)察法》第50條第2款明確了被羈押的被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)申請變更監(jiān)察強制措施，雖系原則性規(guī)定（因被調(diào)查人在管護(hù)和留置期間無法接受律師的法律幫助，被調(diào)查人家屬則無法了解案件具體情況，其申請內(nèi)容針對性較低），但仍不失為一項重大進(jìn)步。一方面，對于作為監(jiān)察對象的公職人員及相關(guān)主體（可能存在行賄犯罪、共同犯罪風(fēng)險的人員）應(yīng)當(dāng)知悉自己一旦被管護(hù)、留置所享有的法定權(quán)利，同時上述人員的近親屬在向監(jiān)察機關(guān)申請對被管護(hù)、留置的被調(diào)查人變更強制措施時，可在律師等專業(yè)人員的指導(dǎo)、協(xié)助下，重點從被調(diào)查人犯罪數(shù)額較低、犯罪情節(jié)較輕、涉案贓款贓物已全部退繳或者愿意配合辦案機關(guān)追繳、被調(diào)查人具有自動投案情節(jié)并積極配合辦案機關(guān)工作、申請人承諾嚴(yán)格監(jiān)督被調(diào)查人在責(zé)令候查期間遵守規(guī)定、被調(diào)查人身體患有嚴(yán)重疾病等角度，闡述申請理由。

除上述內(nèi)容之外，本次《監(jiān)察法》修訂還涉及監(jiān)察派駐、留置看護(hù)勤務(wù)、反腐敗國際合作及特約監(jiān)察員和監(jiān)察人員違規(guī)違法下的禁閉措施等，該等內(nèi)容對實踐中被調(diào)查人的權(quán)利義務(wù)的影響相對較小。關(guān)于正文所述及的監(jiān)察強制措施種類的增設(shè)、部分職務(wù)犯罪案件中留置期限的延長、被調(diào)查人及相關(guān)主體權(quán)利的保障，對職務(wù)犯罪案件當(dāng)事人及相關(guān)主體具有直接重大影響，有必要予以關(guān)注了解。