《辦法》第四十九條第一款規(guī)定的需進(jìn)行法制審核的情形與《行政處罰法》第五十八規(guī)定一致，但均屬于原則性的規(guī)定。且僅在《辦法》第四十九條第二款中，明確設(shè)區(qū)的市級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)法制審核案件范圍作出具體規(guī)定。

以“直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益”為例，何為“重大”，《辦法》中并無(wú)規(guī)定。

我們注意到，近年來(lái)各地已陸續(xù)出臺(tái)了本地重大行政執(zhí)法決定法制審核的相關(guān)文件，就應(yīng)開(kāi)展法制審核的重大執(zhí)法決定標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)規(guī)定，但各地標(biāo)準(zhǔn)不一且部分地區(qū)差異明顯。例如“罰沒(méi)款金額”，武漢市生態(tài)環(huán)境局的標(biāo)準(zhǔn)為“對(duì)公民處以1萬(wàn)元以上罰沒(méi)款，對(duì)法人和其他組織處以50萬(wàn)元以上罰沒(méi)款的”；而撫州市則定為“對(duì)公民處以3000元以上、對(duì)法人或者其他組織處以2萬(wàn)元以上的罰款或者沒(méi)收相當(dāng)于該數(shù)額違法所得的”。就法人或其他組織的處罰而言，兩地判斷標(biāo)準(zhǔn)相差25倍。

筆者認(rèn)為，盡管制訂具體標(biāo)準(zhǔn)需因地制宜，但各地差異不宜過(guò)大，也要綜合考慮行政效率和成本。就“罰沒(méi)款金額”而言，建議參考《辦法》第五十二條關(guān)于需生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)人集體討論的重大違法行為中罰沒(méi)款標(biāo)準(zhǔn)，以及第八十九條規(guī)定的“較大數(shù)額”“較大價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)本地實(shí)際情況合理設(shè)定。

根據(jù)《辦法》第五十條，法制審核的范圍包括執(zhí)法主體的合法性和權(quán)限、執(zhí)法人員資格、執(zhí)法程序、事實(shí)與證據(jù)、法律適用和裁量權(quán)運(yùn)用、文書(shū)完備規(guī)范以及是否涉嫌犯罪需移交司法機(jī)關(guān)七項(xiàng)內(nèi)容。

實(shí)踐中，案件審查與法制審核可能會(huì)由承擔(dān)法制審核的人員合并開(kāi)展。但應(yīng)注意的是，法制審核和案件審查兩者有所不同，不能互相代替，即便部分工作涉及重合，仍應(yīng)按照各自審查審核要求開(kāi)展并規(guī)范建立流程檔案。

《辦法》第四十九條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)重大執(zhí)法決定法制審核的機(jī)構(gòu)或者法制審核人員進(jìn)行法制審核?！蛾P(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見(jiàn)》（環(huán)辦執(zhí)法〔2019〕42號(hào)）規(guī)定，進(jìn)行法制審核的機(jī)構(gòu)一般是各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有條件單獨(dú)設(shè)立法制工作內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法制審核崗位，按規(guī)定配備具有法律專(zhuān)業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員。鼓勵(lì)采取聘用方式，發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核工作中的作用。

上述規(guī)定，并未要求生態(tài)環(huán)境部門(mén)一律要成立專(zhuān)門(mén)法制審核機(jī)構(gòu)，但應(yīng)有負(fù)責(zé)法制審核的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或至少設(shè)有法律審核崗位。

而法制審核是否必須要由做出行政處罰決定的主體以自身名義完成，實(shí)踐中部分地區(qū)亦存在靈活處理的情形。筆者曾遇到，做出處罰決定的生態(tài)環(huán)境部門(mén)既未設(shè)置法制審核機(jī)構(gòu)也未設(shè)置法制審核崗位，但其將案件上報(bào)上級(jí)單位，由上級(jí)單位組織審查（含法規(guī)科室的審查），并將上級(jí)單位的審查意見(jiàn)作為其案審會(huì)的材料。

我們認(rèn)為，法制審核應(yīng)由做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)法制審核的機(jī)構(gòu)或人員完成，上述做法雖不構(gòu)成對(duì)行政執(zhí)法程序的重大違反，但仍應(yīng)予以規(guī)范。當(dāng)然，隨著《行政處罰法》《辦法》關(guān)于法制審核具體要求的進(jìn)一步落實(shí)，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置將進(jìn)一步完善，上述問(wèn)題發(fā)生的可能性也會(huì)越來(lái)越小。

《辦法》第五十一條就法制審核意見(jiàn)作出了具體規(guī)定，對(duì)審核意見(jiàn)的形式和內(nèi)容提出了相應(yīng)的要求，要求審核結(jié)論意見(jiàn)明確和具體，應(yīng)充分說(shuō)明理由并提出建議。該要求有助于避免“法制審核”流于形式以及未能發(fā)揮合法性保障作用的問(wèn)題。

因此，以往執(zhí)法實(shí)務(wù)一些常見(jiàn)問(wèn)題，例如法制審核意見(jiàn)僅有“簽名”但意見(jiàn)欄是空白以及審核意見(jiàn)為“擬同意”等做法，都將因未體現(xiàn)明確的審核意見(jiàn)結(jié)論，而不符合《辦法》所規(guī)定的法制審核質(zhì)量要求，應(yīng)予關(guān)注。

《行政訴訟法》第七十條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為規(guī)定（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當(dāng)?shù)摹０凑招姓V訟法的規(guī)定，撤銷(xiāo)行政處罰行為的情形包括了“違反法定程序”。

同時(shí)，從《行政處罰法》第五十八條“有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定”的用語(yǔ)來(lái)看，“不得”是禁止性的用語(yǔ)，法制審核應(yīng)屬于作出行政處罰前必須履行的法定程序。

但我們也注意到，實(shí)務(wù)中，法院對(duì)于行政處罰行為違反法制審核是否應(yīng)被撤銷(xiāo)的觀點(diǎn)并不完全一致，部分法院判決中所持觀點(diǎn)認(rèn)為未經(jīng)法制審核屬于程序瑕疵，尚未達(dá)到需要撤銷(xiāo)行政處罰決定的程度，僅在判決書(shū)中指出不當(dāng)。我們認(rèn)為，法制審核作為行政機(jī)關(guān)做出重大執(zhí)法決定的前置程序，應(yīng)被嚴(yán)格遵守，法院裁判尺度應(yīng)統(tǒng)一，即撤銷(xiāo)行政處罰決定，并判決重新做出行政處罰決定。這既有利于促使行政機(jī)關(guān)更加規(guī)范執(zhí)法，不斷提高執(zhí)法質(zhì)量，同時(shí)也能更加有效的保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境。

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