行政協(xié)議生效，是指協(xié)議具備法定條件后產(chǎn)生法律上的效力。行政協(xié)議的成立是其生效的基礎(chǔ)條件，行政協(xié)議一旦成立并符合法定生效條件，即對行政機(jī)關(guān)和協(xié)議相對人產(chǎn)生法律約束力。而行政協(xié)議的“未生效”與“生效”相對應(yīng)，行政協(xié)議未生效不等于無效，例如，一份有效的行政協(xié)議可能因其所附條件尚未成就而未生效。那么，司法實(shí)踐中是如何認(rèn)定行政協(xié)議未生效及其法律后果呢？

裁判規(guī)則

1.對于因不具備生效條件而不具有效力的行政協(xié)議，協(xié)議當(dāng)事人要求履行協(xié)議權(quán)利義務(wù)的，人民法院可以依法判決駁回訴訟請求——韓某某訴遼寧省錦州市松山新區(qū)國有土地上房屋征收辦公室不履行預(yù)征收行政協(xié)議案

【案例要旨】在不與法律規(guī)定相沖突的前提下，行政協(xié)議當(dāng)事人可以約定行政協(xié)議的生效條件。在補(bǔ)償協(xié)議類行政訴訟案件中，人民法院應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查所約定的生效條件是否違反法律規(guī)定、生效條件是否成立、生效條件未能成立是否具有歸責(zé)于協(xié)議當(dāng)事人的原因等。對于因不具備生效條件而不具有效力的行政協(xié)議，協(xié)議當(dāng)事人要求履行協(xié)議權(quán)利義務(wù)的，人民法院可以依法判決駁回訴訟請求。

審理法院：遼寧省錦州市中級人民法院

來源：最高人民法院發(fā)布第二批行政協(xié)議訴訟典型案例

2.未發(fā)生法律效力的征收補(bǔ)償協(xié)議，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍——蘇會濤訴河北省唐縣人民政府、河北省唐縣仁厚鎮(zhèn)人民政府集體土地征收補(bǔ)償訂立行政協(xié)議行為案

【案例要旨】在集體土地預(yù)征收過程中，征收管理部門與被征收人簽訂的征收補(bǔ)償協(xié)議屬于附條件的行政行為，只有在省級人民政府作出征收批復(fù)，市縣人民政府發(fā)布正式的征收公告后，征收補(bǔ)償協(xié)議才能夠發(fā)生法律效力，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。未發(fā)生法律效力的征收補(bǔ)償協(xié)議，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。

案號：（2020）最高法行申9651號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 發(fā)布日期：2020-12-22

3.在征收補(bǔ)償協(xié)議已訂立生效且部分履行的前提下，不應(yīng)僅以協(xié)議訂立過程中行政機(jī)關(guān)未追認(rèn)及征收未經(jīng)評估即認(rèn)定該協(xié)議尚未生效——黔西縣綠化鄉(xiāng)追夢養(yǎng)殖場訴貴州省黔西縣人民政府鄉(xiāng)政府、貴州省黔西縣綠化白族彝族鄉(xiāng)人民政府房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案

【案例要旨】行政協(xié)議案件具有“行政性”和“協(xié)議性”，在行政協(xié)議的成立和生效等問題上可參照適用民事法規(guī)中關(guān)于民事合同的規(guī)定。征收補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容不違反行政強(qiáng)制性規(guī)定及民事效力性強(qiáng)制規(guī)定，且已部分履行的情況下，在雙方簽訂行政協(xié)議之日起，該協(xié)議即已生效，不應(yīng)僅以協(xié)議訂立過程中行政機(jī)關(guān)未追認(rèn)及征收未經(jīng)評估即認(rèn)定該協(xié)議尚未生效。

案號：（2018）最高法行申9005號

審理法院：最高人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 發(fā)布日期：2019-03-26

4.房屋征收補(bǔ)協(xié)議形式上欠缺必備要件，實(shí)質(zhì)上協(xié)議未報(bào)批、補(bǔ)償款未撥付，行政協(xié)議未成立生效，相對人請求撤銷行政協(xié)議缺乏事實(shí)根據(jù)，人民法院不予支持——屈世華訴安徽省亳州市譙城區(qū)人民政府行政協(xié)議案

案號：（2020）皖行終418號

審理法院：安徽省高級人民法院

來源：中國裁判文書網(wǎng) 發(fā)布日期：2020-07-01

司法觀點(diǎn)

一、行政協(xié)議的成立和生效

行政協(xié)議成立，是指行政機(jī)關(guān)與相對方就協(xié)議的主要條款達(dá)成合意。行政協(xié)議生效，是指協(xié)議具備法定條件后產(chǎn)生法律上的效力。行政協(xié)議一旦成立，且符合法定生效條件的，就受法律的保護(hù)，并能夠產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)和相對方所預(yù)期的法律效果。

行政協(xié)議的成立是其生效的基礎(chǔ)條件，行政協(xié)議的生效是對行政協(xié)議的成立在法律上的進(jìn)一步肯定，行政協(xié)議若未成立，就談不上生效。但是，行政協(xié)議的成立與生效兩個(gè)不同的概念，兩種的主要區(qū)別是：行政協(xié)議的成立屬于事實(shí)上的判斷，主要解決有沒有行政協(xié)議、行政協(xié)議事實(shí)是否存在等問題；行政協(xié)議生效屬于法律上的價(jià)值判斷，是對已經(jīng)成立的行政協(xié)議對行政機(jī)關(guān)和相對方是否具有法律約束力的衡量，是判斷行政協(xié)議是否符合法律規(guī)定，即判斷有效、無效還是效力待定的問題。

關(guān)于行政協(xié)議生效，實(shí)踐中還需注意一個(gè)問題，即法律、行政法規(guī)規(guī)定行政協(xié)議應(yīng)經(jīng)其他機(jī)關(guān)履行批準(zhǔn)、同意等手續(xù)后，該行政協(xié)議才能生效的，在未獲批準(zhǔn)或未獲同意前，該行政協(xié)議即使已經(jīng)成立也未能生效，其效力處于待定狀態(tài)；最終未獲批準(zhǔn)或未獲同意，致使行政協(xié)議不能生效，造成相對方損失的，行政協(xié)議約定負(fù)有履行批準(zhǔn)程序義務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約過失責(zé)任，但無此約定或者約定免責(zé)的，行政機(jī)關(guān)可不承擔(dān)締約過失責(zé)任。

（毛毅堅(jiān)著：《行政協(xié)議理論觀點(diǎn)與實(shí)務(wù)指引》，人民法院出版社2020年版，第197-198頁。）

二、行政協(xié)議未生效的認(rèn)定及與締約過失責(zé)任的區(qū)別

未生效的協(xié)議是指欠缺生效條件的協(xié)議，包括欠缺約定的生效條件和欠缺法定的生效條件兩種情形。欠缺法定的生效條件，即指未經(jīng)批準(zhǔn)的情形。協(xié)議未生效，并不意味著沒有任何效力。其效力體現(xiàn)為：

第一，具有形式上的約束力。任何一方當(dāng)事人都不得擅自變更協(xié)議；

第二，當(dāng)事人負(fù)有報(bào)批義務(wù)。協(xié)議對報(bào)批義務(wù)有明確約定的，盡管協(xié)議尚未生效，有關(guān)報(bào)批義務(wù)以及專門針對報(bào)批約定違約責(zé)任等條款獨(dú)立生效。

第三，不具有實(shí)質(zhì)之約束力。協(xié)議未生效，屬于欠缺生效要件的合同，有別于生效合同，所以當(dāng)事人不能直接請求履行協(xié)議或者承擔(dān)該協(xié)議約定的違約責(zé)任。

在多數(shù)情況下，當(dāng)事人已經(jīng)形成行政協(xié)議糾紛，并且訴至法院，如果一審辯論終結(jié)前尚未辦理有關(guān)手續(xù)，說明當(dāng)事人已無法就辦理手續(xù)達(dá)成一致意見，也無法實(shí)際履行該項(xiàng)義務(wù)。在這種情況下，法院無法強(qiáng)制當(dāng)事人達(dá)成一致的意思表示，或者強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)予以登記。經(jīng)裁判確認(rèn)未生效的行政協(xié)議通常不可能產(chǎn)生強(qiáng)制履行的效力。未生效本身就意味著不具備行政協(xié)議內(nèi)容上的約束力，當(dāng)事人據(jù)此取得對方的財(cái)產(chǎn)也就失去了協(xié)議約定的依據(jù)。在這種情況下，由于行政協(xié)議不能繼續(xù)履行，通常的責(zé)任損失是返還財(cái)產(chǎn)。對于合同未生效負(fù)有過錯(cuò)的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)賠償給對方造成的損失。

需要注意的是，未生效合同責(zé)任不同于締約過失責(zé)任。一般認(rèn)為，締約過失責(zé)任只能形成于已經(jīng)開始協(xié)商，但尚未締結(jié)協(xié)議之間的先協(xié)議階段，實(shí)際上是要約到承諾發(fā)出之前的整個(gè)過程。而未生效合同是已經(jīng)成立的合同，存在于承諾生效之后。所以協(xié)議的成立是區(qū)分協(xié)議責(zé)任和締約過失責(zé)任的根本標(biāo)志。協(xié)議成立意味著行政協(xié)議關(guān)系存在。在行政協(xié)議成立以前，因行政協(xié)議關(guān)系不存在，一方的過失造成另一方信賴?yán)娴膿p失，屬于締約過失責(zé)任，而不屬于協(xié)議責(zé)任范圍。

（摘自梁鳳云著：《行政協(xié)議司法解釋講義》，人民法院出版社2020年版，第156-157頁。）

三、人民法院判決確認(rèn)行政協(xié)議未生效后，當(dāng)事人是否還可以補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)

人民法院判決確認(rèn)行政協(xié)議未生效后，相對人雖然有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)賠償損失，但由于賠償?shù)闹皇蔷喖s過失損失，而相對人追求的是履行協(xié)議的利益，因此，有些相對人更希望行政機(jī)關(guān)履行協(xié)議，不要求賠償。而行政機(jī)關(guān)在判決后，可能擔(dān)心被追究行政責(zé)任或其他利益考量，此時(shí)，是否還可以繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)？我們認(rèn)為，確認(rèn)行政協(xié)議未生效的前提是協(xié)議已經(jīng)依法成立，其效力只是由于依法經(jīng)過批準(zhǔn)才生效的協(xié)議而未獲批準(zhǔn)，導(dǎo)致協(xié)議生效條件尚未成就。協(xié)議被認(rèn)定未生效后，處于效力待定狀態(tài)，將來有可能生效，也有可能不生效。人民法院作出判決時(shí)合同實(shí)體條款雖不發(fā)生效力，但并不因此影響合同的報(bào)批條款的效力。報(bào)批義務(wù)作為連接成立與生效兩端的橋梁，是行政協(xié)議通往生效的唯一路徑。判決后行政機(jī)關(guān)可以繼續(xù)履行報(bào)批義務(wù)，補(bǔ)正協(xié)議的效力。這樣做，不存在與人民法院判決相抵觸的問題，并且有利于維護(hù)行政管理秩序，有利于保護(hù)相對人的權(quán)益，有利于維護(hù)雙方當(dāng)事人的利益平衡。

（摘自最高人民法院行政審判庭編著：《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定理解與適用》，人民法院出版社2020年版，第201-202頁。）

法律條文

1.《中華人民共和國民法典》

第四百九十條　【合同成立時(shí)間】當(dāng)事人采用合同書形式訂立合同的，自當(dāng)事人均簽名、蓋章或者按指印時(shí)合同成立。在簽名、蓋章或者按指印之前，當(dāng)事人一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對方接受時(shí)，該合同成立。

法律、行政法規(guī)規(guī)定或者當(dāng)事人約定合同應(yīng)當(dāng)采用書面形式訂立，當(dāng)事人未采用書面形式但是一方已經(jīng)履行主要義務(wù)，對方接受時(shí)，該合同成立。

2.《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》

第十三條　法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)等程序后生效的行政協(xié)議，在一審法庭辯論終結(jié)前未獲得批準(zhǔn)的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效。

行政協(xié)議約定被告負(fù)有履行批準(zhǔn)程序等義務(wù)而被告未履行，原告要求被告承擔(dān)賠償責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持。