詹秦　北京天馳君泰（珠海）律師事務(wù)所

審判研究ilawtalk

一、行政協(xié)議

行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議，見(jiàn)法釋〔2019〕17號(hào)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條。

行政協(xié)議糾紛包括因行政協(xié)議的訂立、締約過(guò)失、是否成立、效力、履行、變更、撤銷、終止、補(bǔ)救、賠償、補(bǔ)償、以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指揮、解釋等行為產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議。

行政協(xié)議糾紛不僅指《行政訴訟法》第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形。最高法院指出，將行政協(xié)議受案范圍僅理解為行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的四種情形，既不符合現(xiàn)行法律及司法解釋規(guī)定，亦在理論上難于自圓其說(shuō)，且在實(shí)踐中容易造成不必要的混亂，相關(guān)觀點(diǎn)參見(jiàn)最高人民法院發(fā)布行政協(xié)議案件典型案例（2019年12月10日）之案例2，蔣某某訴重慶高新區(qū)管理委員會(huì)、重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)征地服務(wù)中心一案中的法院意見(jiàn)。 

在法律上，行政協(xié)議糾紛已經(jīng)成為行政訴訟中極為重要的案件類型，具體依據(jù)如下：

1.《行政訴訟法》第十二條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定。

2.法釋〔2019〕17號(hào)，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條第一款第（六）項(xiàng)其他行政協(xié)議，以及該規(guī)定第四條，因行政協(xié)議的訂立、履行、變更、終止等發(fā)生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

3.行政協(xié)議屬于二類案由。2021年1月1日生效的最高人民法院印發(fā)《關(guān)于行政案件案由的暫行規(guī)定》的通知（十八）行政協(xié)議123.　訂立××（行政協(xié)議）124.　單方變更××（行政協(xié)議）125.　單方解除××（行政協(xié)議）126.　不依法履行××（行政協(xié)議）127.　未按約定履行××（行政協(xié)議）128.　××（行政協(xié)議）行政補(bǔ)償129.　××（行政協(xié)議）行政賠償130.　撤銷××（行政協(xié)議）131.　解除××（行政協(xié)議）132.　繼續(xù)履行××（行政協(xié)議）133.　確認(rèn)××（行政協(xié)議）無(wú)效或有效。

1.通過(guò)Alpha案例庫(kù)檢索，截至2022年9月10日，行政案由中涉及行政協(xié)議的案件數(shù)量為66808件，從2010年到2020年呈現(xiàn)大幅度上升趨勢(shì)，2021年回落。

2.地域分布。當(dāng)前行政案例主要集中在浙江省、河南省、山東省，分別占比11.08%、8.76%、7.77%。其中浙江省的案件量最多，達(dá)到7403件。（注：此處顯示該條件下案例數(shù)量排名前五的省份。）

3.程序分類與分析——行政協(xié)議糾紛上訴率高、再審率高。從上面的程序分類統(tǒng)計(jì)可以看到行政下當(dāng)前的審理程序分布狀況：一審案件有32966件，二審案件有25347件，可見(jiàn)，此類案件上訴率高，約為77%。再審案件有6832件，再審率約為21%。其他案件有528件，國(guó)家賠償與司法救助案件有917件。

4.裁判結(jié)果

一審裁判結(jié)果：

通過(guò)對(duì)一審裁判結(jié)果的可視化分析可以看到，當(dāng)前條件下駁回起訴的有8533件，占比為25.97%；全部駁回的有8155件，占比為24.82%；全部/部分支持的有7259件，占比為22.09%。

可見(jiàn)，此類案件，原告的全面敗訴率非常高，約占51%（駁回起訴+全部駁回+不予受理），其中在程序上敗訴的比例超過(guò)26%，遠(yuǎn)高于其他類別的案件，即使在立案登記制下，不予受理的比例僅為0.15%，但駁回起訴的比例仍然高達(dá)25.97%。因此，作為行政協(xié)議案中原告一方的難度非常大，不僅程序難，實(shí)體更難。故此類案件的原告不僅應(yīng)當(dāng)委托律師代理，還應(yīng)當(dāng)委托在此類案件中有所研究的律師代理。

二審裁判結(jié)果：

通過(guò)對(duì)二審裁判結(jié)果的可視化分析可以看到，維持原判的有19897件，占比為78.50%；改判的有2111件，占比為8.33%；發(fā)回重審的有925件，占比3.65%，可見(jiàn)，此類案件二審改、撤率約為12%。因此，無(wú)論是原告還是被告，積極上訴，應(yīng)當(dāng)是此類案件的辦理思路。

再審裁判結(jié)果：

通過(guò)對(duì)再審裁判結(jié)果的可視化分析可以看到，當(dāng)前條件下駁回再審申請(qǐng)的有6150件，占比為90.02%；提審/指令審理的有325件，占比為4.76%；改判的有107件，占比為1.57%，再審案件的成功比例超過(guò)6%，遠(yuǎn)高于其他類別的案件。可見(jiàn)，此類案件，堅(jiān)持再審也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)重要的辦理思路。

最高法院在2018年5月15日發(fā)布人民法院征收拆遷典型案例（第二批）中表示，在依法治國(guó)的進(jìn)程中，以更加柔和、富有彈性的行政協(xié)議方式代替以命令強(qiáng)制為特征的高權(quán)行為，是行政管理的一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。如何通過(guò)行政協(xié)議的方式在約束行政權(quán)的隨意性與維護(hù)行政權(quán)的機(jī)動(dòng)性之間建立平衡，如何將行政協(xié)議置于依法行政理念支配之下是加強(qiáng)法治政府建設(shè)面臨的重要課題之一。

最高法院在發(fā)布行政協(xié)議案件典型案例（第一批，2021年5月11日）中表示，作為現(xiàn)代行政管理活動(dòng)的新方式，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間從權(quán)力服從關(guān)系轉(zhuǎn)變到平等合作關(guān)系的重要體現(xiàn)，是滿足公眾社會(huì)治理參與權(quán)和公共資源分享權(quán)的重要路徑，也是社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)行政、給付行政的發(fā)展理念。行政協(xié)議對(duì)于推動(dòng)讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，推動(dòng)生產(chǎn)要素公開(kāi)、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)社會(huì)資本潛力充分釋放，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)，具有十分重要的意義。特別是在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的形勢(shì)下，行政協(xié)議的廣泛運(yùn)用已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生越來(lái)越重要的影響。行政協(xié)議案件還存在多樣性的特點(diǎn)。行政協(xié)議以及行政協(xié)議審判對(duì)于加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)“放管服”改革，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，嚴(yán)格兌現(xiàn)承諾、認(rèn)真履行行政協(xié)議職責(zé)具有積極引導(dǎo)作用。

最高法院在2021年06月18日《關(guān)于政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第2687號(hào)（政治法律類077號(hào)）提案答復(fù)的函》中表示，二是加強(qiáng)涉企行政案件審理。嚴(yán)格依法審理各類涉民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)行政案件，進(jìn)一步發(fā)揮行政審判產(chǎn)權(quán)保護(hù)功能，讓民營(yíng)企業(yè)受到違法行政行為侵害的產(chǎn)權(quán)切實(shí)得到恢復(fù)和救濟(jì)。加強(qiáng)涉招商引資、特許經(jīng)營(yíng)等行政協(xié)議案件的審理，促進(jìn)政府守信踐諾，切實(shí)維護(hù)協(xié)議相對(duì)人和其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。規(guī)范行政訴訟判決方式的選擇適用，優(yōu)先適用最有助于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的判決方式，充分發(fā)揮行政訴訟保護(hù)產(chǎn)權(quán)的職能作用。

不同于其他案件，行政協(xié)議案仍然存在立案難、受理難以及受理后程序駁回率高等情況，為此，本文專門(mén)總結(jié)、歸納行政協(xié)議案件立案與受理的依據(jù)。

1.認(rèn)為不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定，裁定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。依據(jù)《行政訴訟法》第五十一條。　

2.起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容,不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。依據(jù)《行政訴訟法》第五十一條。

3.對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。依據(jù)《行政訴訟法》第五十一條。

4.人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。依據(jù)《行政訴訟法》第五十二條。

法釋〔2019〕17號(hào)，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；（五）符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議；（六）其他行政協(xié)議。

法釋〔2019〕17號(hào)，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第八條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院提起民事訴訟，生效法律文書(shū)以涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議為由裁定不予立案或者駁回起訴，當(dāng)事人又提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

最高法院2021年06月18日《關(guān)于政協(xié)第十三屆全國(guó)委員會(huì)第四次會(huì)議第2687號(hào)（政治法律類077號(hào)）提案答復(fù)的函》一是嚴(yán)格實(shí)行立案登記制。監(jiān)督指導(dǎo)地方各級(jí)法院牢固樹(shù)立以人民為中心的理念，堅(jiān)持有案必立、有訴必理，深化一站式訴訟服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)一步暢通訴權(quán)保障渠道，依法受理各類涉民營(yíng)企業(yè)行政訴訟案件，為民營(yíng)企業(yè)提供更加高效的司法服務(wù)。

《行政協(xié)議司法解釋》第八條規(guī)定，民事生效法律文書(shū)確認(rèn)涉案協(xié)議不屬于民事訴訟受案范圍，當(dāng)事人提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，避免出現(xiàn)人民法院因?qū)?nèi)部分工的認(rèn)識(shí)不同而拒絕裁判的現(xiàn)象。

無(wú)論協(xié)議或者合同的屬性如何，由此引發(fā)的爭(zhēng)議均屬于人民法院的受案范圍。由行政訴訟亦或民事訴訟審理，僅涉及人民法院的內(nèi)部分工，人民法院不能拒絕裁判，也不能重復(fù)處理。

見(jiàn)最高人民法院發(fā)布行政協(xié)議案件典型案例（第二批，2022年4月20日）之案例10。

見(jiàn)最高人民法院發(fā)布行政協(xié)議案件典型案例（第二批，2022年4月20日）之案例10。

依據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第七條，當(dāng)事人書(shū)面協(xié)議約定選擇被告所在地、原告所在地、協(xié)議履行地、協(xié)議訂立地、標(biāo)的物所在地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系地點(diǎn)的人民法院管轄的，人民法院從其約定，但違反級(jí)別管轄和專屬管轄的除外。

《行政協(xié)議司法解釋》關(guān)于“約定管轄”的規(guī)定，是行政訴訟體系中“首創(chuàng)性”的規(guī)定，但由于行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，一方面行政機(jī)關(guān)可以利用約定管轄，另一方面行政相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)關(guān)注行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)約定管轄，但行政相對(duì)人也可以利用司法解釋的約定管轄，減少行政對(duì)司法的干預(yù)。【案邊手記326】

詹秦律師，北京天馳君泰（珠海）律師事務(wù)所律師，廣東省首批公司法、建筑房地產(chǎn)專業(yè)律師，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院民商法律學(xué)院教授委員會(huì)委員（梁慧星老師擔(dān)任教授委員會(huì)主席），多家仲裁機(jī)構(gòu)仲裁員等。