1.1 改革礦業(yè)權(quán)出讓方式

為解決礦業(yè)權(quán)市場競爭不充分問題，避免人為技術(shù)判斷造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)風(fēng)險，按照“競爭出讓是慣例，非競爭出讓是例外”的思路，7號文提出全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，不再允許以申請在先方式取得礦業(yè)權(quán)，嚴(yán)格控制協(xié)議出讓范圍，嚴(yán)格協(xié)議出讓程序的公開性和出讓價格的公正性。

1.2 積極推進(jìn)“凈礦”出讓

踐行以人民為中心的發(fā)展思想，維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，解決礦業(yè)權(quán)人依法取得礦業(yè)權(quán)后無法正常開展勘查開采工作的問題，在總結(jié)地方經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，7號文將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索，上升到國家層面，在全國范圍內(nèi)推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴(kuò)展到其他礦種；將采礦權(quán)擴(kuò)展到探礦權(quán)和采礦權(quán)?！皟舻V”出讓改革的方向，一是要做到規(guī)劃上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊不在生態(tài)保護(hù)紅線等禁止、限制勘查開采區(qū)域；二是做到權(quán)屬上的“干凈”，確保出讓的區(qū)塊沒有權(quán)屬爭議和糾紛；三是做到與用地用海用林用草等審批事項的銜接，切實保障勘查、開采過程中用地需要。

1.3 調(diào)整礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限

改革前的礦業(yè)權(quán)出讓權(quán)限，按照礦產(chǎn)資源勘查投資、勘查面積、資源儲量規(guī)模等多種標(biāo)準(zhǔn)劃分，因此，礦業(yè)權(quán)審批登記權(quán)限也會隨著各標(biāo)準(zhǔn)的變化而發(fā)生變化，造成礦業(yè)權(quán)登記發(fā)證在不同層級管理機(jī)關(guān)之間來回變動，使各層級管理機(jī)關(guān)發(fā)證權(quán)限和責(zé)任始終處于不確定狀態(tài)，不利于管理保持連續(xù)性，造成管理效率降低和企業(yè)負(fù)擔(dān)增加等問題。為使政策規(guī)定更加簡明、操作性更強(qiáng)，7號文按照礦種劃分不同層級自然資源管理部門的權(quán)限，以避免出現(xiàn)類似問題。

1.4 開放油氣勘查開采市場

為貫徹落實中共中央、國務(wù)院關(guān)于石油天然氣體制改革決策部署，總結(jié)近年來油氣探礦權(quán)競爭出讓的經(jīng)驗做法，7號文允許符合準(zhǔn)入條件的外資企業(yè)、民營企業(yè)等各類主體進(jìn)入油氣勘查開采市場，以吸引社會投資，激活市場活力，促進(jìn)加大油氣勘查開采力度，提升國家能源保障能力；考慮到油氣埋藏深，勘查開采風(fēng)險高、投入大、技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在放開市場的同時，也設(shè)置了一定的準(zhǔn)入門檻，要求進(jìn)入市場的主體具備一定的資金實力和技術(shù)能力。

1.5 實行油氣探采合一制度

鑒于油氣是流體礦產(chǎn)且埋藏較深，探礦權(quán)人通過鉆井勘查發(fā)現(xiàn)油氣后，直接進(jìn)行開采更加科學(xué)合理，既經(jīng)濟(jì)又安全，7號文推出油氣探采合一制度，改革原有的油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)兩階段管理制度，以解決管理實踐中由于試采期限過短，企業(yè)難以在試采期間及時辦理采礦權(quán)審批登記手續(xù)，而造成的以探代采、無證開采等違法行為，同時也為《礦產(chǎn)資源法》修改積累重要實踐經(jīng)驗。

1.6 調(diào)整探礦權(quán)期限

遵循礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)律，針對探礦權(quán)管理實踐中首次設(shè)立時間為3年、每次延續(xù)時間為2年，大量探礦權(quán)需要多次辦理延續(xù)登記，既增加了探礦權(quán)人負(fù)擔(dān)和成本，也耗費(fèi)了管理機(jī)關(guān)大量時間精力，7號文對探礦權(quán)期限進(jìn)行了調(diào)整，探礦權(quán)首次登記和延續(xù)登記期限延長為5年。同時，7號文對探礦權(quán)縮減面積制度也進(jìn)行了調(diào)整，不再與勘查階段掛鉤，探礦權(quán)在延續(xù)登記時，除已提交資源量的范圍外，均需要縮減首設(shè)勘查許可證載明面積的25%，有效解決了探礦權(quán)人為規(guī)避縮減面積而弄虛作假、人為提高勘查階段的問題。

1.7 改革礦產(chǎn)資源儲量管理

2.1 礦業(yè)權(quán)競爭性出讓實施情況

《礦產(chǎn)資源法》建立了礦業(yè)權(quán)有償取得制度，經(jīng)過20多年管理實踐，通過公平競爭方式獲取礦業(yè)權(quán)已成為社會共識。7號文印發(fā)后，在全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓方面，各地制定的配套管理政策與7號文規(guī)定保持高度一致，并在管理實踐中嚴(yán)格執(zhí)行，全面停止以申請在先方式出讓探礦權(quán)取得實效，沒有出現(xiàn)違反規(guī)定的情形。

在全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓過程中，投資者也反映了一些情況、提出了一些訴求。比如，出讓的礦業(yè)權(quán)區(qū)塊數(shù)量偏少的問題，據(jù)統(tǒng)計，自7號文開始實施到2021年6月底，全國共以競爭性方式出讓探礦權(quán)263個、采礦權(quán)1598個，與此前歷年出讓區(qū)塊數(shù)量相比仍維持低位，投資者對增加礦業(yè)權(quán)出讓區(qū)塊數(shù)量的呼聲較高，特別是在近年來全球礦業(yè)回暖復(fù)蘇背景下，礦產(chǎn)品價格上漲勢頭較明顯，社會各界對礦業(yè)投資關(guān)注度越來越高，參與礦產(chǎn)資源勘查開采投資的意愿越來越強(qiáng)烈。再比如，礦業(yè)權(quán)出讓方式選擇問題，管理機(jī)關(guān)通過公開競爭出讓礦業(yè)權(quán)時，為了操作簡便同時避免人為因素干擾，普遍采用掛牌方式出讓，以價高者得原則確定競得人。而從資金、技術(shù)、環(huán)保、資源利用、社會責(zé)任等方面綜合評判、擇優(yōu)確定競得人的招標(biāo)方式較少采用，這不利于資源優(yōu)化配置。

2.2 嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓執(zhí)行情況

7號文為解決以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)存在的問題，進(jìn)一步嚴(yán)格控制協(xié)議出讓，縮減協(xié)議出讓范圍。各地積極貫徹落實、嚴(yán)格執(zhí)行、從嚴(yán)控制。據(jù)統(tǒng)計，相比 2019 年，2020 年全國新設(shè)探礦權(quán)中，以協(xié)議方式出讓同比減少26% ；新設(shè)采礦權(quán)中，以協(xié)議方式出讓的采礦權(quán)數(shù)量僅占 2%。

在管理實踐中，各地在嚴(yán)格礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓范圍方面有些細(xì)微差異。個別省份在出臺配套文件時，擴(kuò)大了以協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)的范圍，允許在經(jīng)專家論證和地方政府同意后以協(xié)議方式出讓不宜單獨(dú)設(shè)立礦業(yè)權(quán)的夾縫資源。一些地方自然資源管理部門和礦業(yè)權(quán)人也時有反映，希望能夠以協(xié)議出讓方式獲得已有采礦權(quán)周邊的夾縫資源、零星資源的礦業(yè)權(quán)，以提高資源利用效率，防范發(fā)生超層越界開采等違法違規(guī)行為，促進(jìn)礦山安全生產(chǎn)。

2.3 “凈礦”出讓推進(jìn)情況

7號文在總結(jié)地方經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，將“凈礦”出讓工作從局部地區(qū)的改革探索上升到國家層面政策，在全國范圍內(nèi)推行實施；將“凈礦”出讓的礦種由砂石土礦擴(kuò)展到其他礦種；將采礦權(quán)擴(kuò)展到探礦權(quán)和采礦權(quán)。7號文下發(fā)后，各地結(jié)合本地實際，細(xì)化了“凈礦”出讓政策措施。由于各地“凈礦”出讓的工作基礎(chǔ)不同，對“凈礦”出讓的認(rèn)識也不一致，反映在各地配套的“凈礦”出讓政策上，也有較為明顯的差異。

有的省份政策措施較為具體，具有較強(qiáng)的操作性，如山東、云南等省份專門出臺了“凈礦”出讓管理文件，山東省對“凈礦”的出讓條件、出讓步驟作出了明確規(guī)定；云南省對“凈采礦權(quán)”概念作出明確定義，對“凈采礦權(quán)”出讓條件、聯(lián)勘聯(lián)審、礦業(yè)用地等作出了明確規(guī)定。有的省份明確了“凈礦”出讓的標(biāo)準(zhǔn)，建立了“凈礦”出讓工作機(jī)制，如浙江省以用地用林有保障，能夠順利進(jìn)場施工，直接辦理礦業(yè)權(quán)登記為標(biāo)準(zhǔn)；貴州省構(gòu)建了政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、市場決定、科學(xué)配置礦產(chǎn)資源的“凈礦”出讓工作機(jī)制。

各地推進(jìn)“凈礦”出讓工作進(jìn)展不平衡，有的省份推進(jìn)力度較大，工作推進(jìn)較快，全面實行“凈礦”出讓，既包括砂石土礦也包括其他礦種，既包括采礦權(quán)也包括探礦權(quán)；有的省份推進(jìn)較緩慢，2021年前仍停留在探索試點(diǎn)開展砂石土類礦產(chǎn)“凈采礦權(quán)”出讓階段，2022年起才全面對砂石土類礦產(chǎn)實行“凈采礦權(quán)”出讓；有的省份“凈礦”出讓僅限定為采礦權(quán)，尚未實行探礦權(quán)“凈礦”出讓。

2.4 礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限調(diào)整情況

7號文印發(fā)后，各省級自然資源主管部門結(jié)合本地實際，調(diào)整了礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限，浙江、重慶等省市大幅下放管理權(quán)限，省級自然資源主管部門僅負(fù)責(zé)煤炭、鐵、銅、鋁、金等11種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)中大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記；黑龍江、廣西等省區(qū)主要由省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、部分非金屬礦產(chǎn)和水氣礦產(chǎn)等礦業(yè)權(quán)出讓登記。

7號文印發(fā)后，總體上來看，市級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限大幅增加，在礦種上，不僅負(fù)責(zé)非金屬礦產(chǎn)，有的還負(fù)責(zé)部分金屬礦產(chǎn)；在礦業(yè)權(quán)上，不僅負(fù)責(zé)采礦權(quán)，還負(fù)責(zé)探礦權(quán)；在儲量規(guī)模上，不僅負(fù)責(zé)中小型儲量規(guī)模礦山，還負(fù)責(zé)大型儲量規(guī)模礦山?？h級自然資源主管部門礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限相對較小，大部分縣級自然資源主管部門僅負(fù)責(zé)普通建筑用砂石土類礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記，少部分還負(fù)責(zé)一些其他非金屬礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)出讓登記。

2.5 勘查面積縮減情況

各地在落實7號文過程中，結(jié)合管理實際，對制度規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。如貴州省規(guī)定，探礦權(quán)勘查范圍與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、自然保護(hù)地等禁止、限制勘查開采區(qū)域重疊的，應(yīng)優(yōu)先縮減，超過應(yīng)縮減面積的，可以在下次延續(xù)登記時抵扣。四川省將“非油氣探礦權(quán)已提交資源量的范圍”界定為：普查及以上地質(zhì)報告經(jīng)評審?fù)ㄟ^的資源量范圍；首設(shè)面積扣除已提交資源量范圍部分，仍應(yīng)扣減首設(shè)面積的25%；證載面積扣除已提交資源量的范圍不足首設(shè)面積25%的部分應(yīng)一次性扣減。

全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓在管理方式和管理理念方面，和以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權(quán)完全不同。以申請審批登記方式出讓礦業(yè)權(quán)，申請人是主動發(fā)起者，其根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、礦產(chǎn)資源勘查開采形勢及礦產(chǎn)品價格情況，進(jìn)行資料搜集、野外踏勘等，確定是否提出申請，以及申請的具體區(qū)塊。以公開競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)，政府管理機(jī)關(guān)是主動發(fā)起者，政府管理機(jī)關(guān)依據(jù)掌握的地質(zhì)成果資料選定區(qū)塊，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢制定出讓計劃，向社會發(fā)布出讓公告。

因此，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，政府管理機(jī)關(guān)面臨的一個現(xiàn)實且緊迫的問題，就是區(qū)塊來源問題，沒有區(qū)塊就根本無法進(jìn)行出讓，更談不上有序出讓、更好發(fā)揮政府作用進(jìn)行宏觀調(diào)控、保障能源資源安全等。通過充分挖掘利用多年積累的地質(zhì)成果資料，會形成不少可供出讓礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊，但這僅能保障近期出讓的礦業(yè)權(quán)數(shù)量，而隨著存量區(qū)塊被出讓后，增量區(qū)塊從何而來，區(qū)塊出讓可持續(xù)性又成了一道新的難題，應(yīng)予以高度關(guān)注，尋求解決之策。

3.2 出讓方式選取問題

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，支撐各行各業(yè)發(fā)展。礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理開發(fā)利用事關(guān)國家現(xiàn)代化建設(shè)全局。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用具有較強(qiáng)的正外部性和負(fù)外部性，礦山特別是大型礦山開采周期較長，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有較大的影響，科學(xué)合理開發(fā)利用有利于實現(xiàn)“開礦一座，造福一方”，如果開發(fā)利用不合理則容易造成資源破壞浪費(fèi)、污染環(huán)境等。礦業(yè)權(quán)出讓是優(yōu)化資源配置的重要環(huán)節(jié)，政府管理機(jī)關(guān)出讓礦業(yè)權(quán)時，要兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展，出讓價格的確定要基于維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益，但不能僅追求高價成交而不顧及遠(yuǎn)期發(fā)展，同時還要從礦產(chǎn)資源開發(fā)利用對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，實現(xiàn)總體利益最大化。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)利用正外部性和負(fù)外部性特征明顯，不同的勘查開采主體所采取的技術(shù)方案對礦產(chǎn)資源利用效率、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會效益等方面的影響會有較大差異，因此，礦業(yè)權(quán)公開競爭出讓不能僅為了操作簡便而選擇掛牌方式出讓，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源狀況、成礦條件、環(huán)境承載力、礦區(qū)所在地情況等多方面因素，確定適當(dāng)?shù)墓_競爭出讓方式，擇優(yōu)確定競得人，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置。

3.3 放得下、接得住、管得好的問題

礦業(yè)權(quán)出讓登記是一項業(yè)務(wù)性、政策性很強(qiáng)的工作，既是一項權(quán)屬確認(rèn)，也是一次資源配置；既要依法依規(guī)嚴(yán)格按程序進(jìn)行出讓登記，也要服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。

7號文對礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限做出了重大調(diào)整，將煤炭、煤層氣、鐵、銅、鋁等大宗礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限全部下放到省級自然資源主管部門，同時將25種戰(zhàn)略性礦產(chǎn)之外的其他礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限的劃分由省級自然資源主管部門確定，省級自然資源主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)調(diào)控自主性大幅增強(qiáng)，因此，對省級自然資源主管部門管理人員專業(yè)業(yè)務(wù)、宏觀調(diào)控能力要求更高。市、縣級自然資源管理部門負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限也有較大變化，不僅要負(fù)責(zé)部分礦產(chǎn)大型儲量規(guī)模的采礦權(quán)出讓登記管理工作，還要負(fù)責(zé)探礦權(quán)出讓登記工作（7號文之前，探礦權(quán)出讓登記僅由部、省兩級負(fù)責(zé)），工作任務(wù)和工作難度都隨之增加，而基層自然資源管理部門不同程度上存在人員力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題。要落實好7號文礦業(yè)權(quán)出讓登記權(quán)限調(diào)整改革，需要加強(qiáng)地方特別是基層礦政管理人才隊伍建設(shè)，加大人員培訓(xùn)力度，提升管理人員業(yè)務(wù)能力，提高管理水平；加強(qiáng)對地方工作指導(dǎo)，對地方礦政管理工作中遇到的難題和困難及時予以解決；加強(qiáng)過程管理，充分開發(fā)利用信息化管理手段，加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)出讓過程監(jiān)管，規(guī)范出讓、登記工作；加強(qiáng)宏觀調(diào)控管理，對全國礦業(yè)權(quán)出讓登記情況進(jìn)行監(jiān)測、統(tǒng)計、分析研判，全面準(zhǔn)確掌握全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和礦業(yè)形勢變化，及時調(diào)整管理政策，促進(jìn)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，保障能源資源安全。

3.4 改革事項之間相互銜接問題

一是出臺全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓改革配套管理政策。按照“出讓+登記”管理模式，推動修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，出臺全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓相關(guān)配套管理政策，重新構(gòu)建礦業(yè)權(quán)管理制度，優(yōu)化礦業(yè)權(quán)出讓登記流程，簡化礦業(yè)權(quán)申請要件，提高礦業(yè)權(quán)出讓登記效率和服務(wù)質(zhì)量，保障礦業(yè)權(quán)競爭性出讓改革順利推進(jìn)。

二是出臺推進(jìn)“凈礦”出讓配套管理政策。各地需要結(jié)合本地實際出臺實施“凈礦”出讓管理政策，進(jìn)一步明確“凈礦”出讓工作要求和工作內(nèi)容；建立“凈礦”出讓工作機(jī)制，明確各自工作職責(zé)和工作內(nèi)容；構(gòu)建礦、地、林、草協(xié)同管理制度，加強(qiáng)勘查開采用地保障，確保競得人（中標(biāo)人）能夠快速登記取得礦業(yè)權(quán)、能夠順利進(jìn)場開展勘查開采工作，保障“凈礦”出讓工作順利推進(jìn)。

4.2 加強(qiáng)管理事項之間的銜接，增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性

礦產(chǎn)資源管理包括地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)、儲量、監(jiān)督、地質(zhì)資料等多項具體管理事項，相互之間關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，推行一項改革會對其他管理事項產(chǎn)生連帶影響。同時，礦產(chǎn)資源勘查開采涉及面廣，既涉及自然資源部門管理的用地用林用草，還涉及生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急部門的安全生產(chǎn)、水利部門的水土保持、發(fā)展改革部門的項目立項等，推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革，需要其他管理事項做相應(yīng)調(diào)整予以配合。推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革過程中，要堅持系統(tǒng)觀念，從改革的全局和整體出發(fā)，把握各管理事項之間的相互聯(lián)系和相互作用，既要做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)、儲量、監(jiān)督等礦產(chǎn)資源管理各環(huán)節(jié)管理事項之間銜接，也要做好礦產(chǎn)資源管理與用地用林用草、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)、項目核準(zhǔn)等橫向管理事項之間銜接，實現(xiàn)整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保改革舉措落地，順利實施。

4.3 跟蹤總結(jié)經(jīng)驗做法，促進(jìn)改革取得更大成效