建設(shè)工程領(lǐng)域的標(biāo)前合同，一般是指招標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件之前,與未經(jīng)招投標(biāo)程序選定的承包人，就相同建設(shè)范圍的建設(shè)工程項(xiàng)目所簽訂的合同。根據(jù)實(shí)施招投標(biāo)的項(xiàng)目是否屬于強(qiáng)制或必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，標(biāo)前合同可區(qū)分為必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同和非必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同。

標(biāo)前合同具有以下特點(diǎn)：第一，必須存在一個(gè)招投標(biāo)程序，不論是必須招標(biāo)項(xiàng)目還是非必須招標(biāo)項(xiàng)目，都存在一個(gè)適用招投標(biāo)法，通過(guò)招投標(biāo)確定承包人的程序；第二，標(biāo)的物相同，標(biāo)前合同與經(jīng)招投標(biāo)程序簽訂的合同必須是針對(duì)同一工程項(xiàng)目的合同；第三，有時(shí)間順序，標(biāo)前合同必須簽訂在中標(biāo)合同之前。

鑒于建設(shè)工程施工合同的效力決定著承發(fā)包雙方權(quán)利義務(wù)如何確定、工程價(jià)款如何結(jié)算、違約責(zé)任如何承擔(dān)等問(wèn)題，筆者擬從一則案例入手，對(duì)標(biāo)前合同情形下的合同效力作一個(gè)簡(jiǎn)要探討：

【最高院案例】

鴻天房公司與創(chuàng)業(yè)公司建設(shè)工程施工合同糾紛二審上訴案（案號(hào)：（2020）最高法民終971號(hào)）

案情簡(jiǎn)介：2012年9月19日，鴻天房公司與創(chuàng)業(yè)公司簽訂《工程施工總承包合同》，約定由創(chuàng)業(yè)公司承建鴻天房公司天都項(xiàng)目二期一標(biāo)段工程，工程造價(jià)暫定300000000元，并對(duì)工程價(jià)款計(jì)算依據(jù)、工程款支付及墊資補(bǔ)償、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容作出約定。

2013年6月28日，創(chuàng)業(yè)公司中標(biāo)案涉工程，中標(biāo)價(jià)暫定為211107530元，。2013年7月25日，鴻天房公司與創(chuàng)業(yè)公司簽訂《建設(shè)工程施工合同》約定：鴻天房公司將其位于銀川市興慶區(qū)南熏東街北側(cè)、紅花渠東側(cè)的鴻天房天都商品房區(qū)工程發(fā)包給創(chuàng)業(yè)公司施工；工程范圍包括施工圖紙范圍內(nèi)的全部（除甲方指定分包項(xiàng)目）建安工程及甲方另外分包并需配合的工程；工期540天；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為合格；合同價(jià)款暫定211107530元，按定額計(jì)價(jià)方式的可調(diào)價(jià)格。

【裁判要旨】

案涉工程系面向社會(huì)銷售的商品住宅小區(qū)，關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的建設(shè)工程項(xiàng)目，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目。雙方當(dāng)事人2012年9月19日簽訂的《總承包合同》屬于標(biāo)前合同，因違反上述法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同。雖然，鴻天房公司于2013年6月28日完成案涉工程招投標(biāo)手續(xù)并通知?jiǎng)?chuàng)業(yè)公司，之后雙方簽訂《施工合同》并備案，但雙方標(biāo)前合同中關(guān)于工程價(jià)款、工期、工程質(zhì)量等實(shí)質(zhì)性條款的談判，已影響到中標(biāo)結(jié)果，屬于“先定后招”的違法行為，創(chuàng)業(yè)公司中標(biāo)無(wú)效，雙方據(jù)此簽訂的《施工合同》，因違反《招投標(biāo)法》第四十三條和五十五條的規(guī)定，亦屬于無(wú)效合同。

只要存在標(biāo)前合同，必招項(xiàng)目和非必招項(xiàng)目的中標(biāo)合同就都無(wú)效嗎？

《民法典》第一百五十三條規(guī)定，“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外?！睋?jù)此，法律行為無(wú)效應(yīng)同時(shí)具備兩個(gè)要件，第一，是必須存在一個(gè)違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定的行為，第二，是該規(guī)定必須同時(shí)明確，違反此類強(qiáng)制性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效，這兩個(gè)要件缺一不可?！墩型稑?biāo)法》第四十三條明確禁止標(biāo)前就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的行為；第五十五條則進(jìn)一步規(guī)定“前款所列行為影響中標(biāo)結(jié)果的，中標(biāo)無(wú)效。”《招投標(biāo)法》第四十三條和第五十五條，一再禁止的行為，是就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的行為。舉輕以明重，如果行為人不僅有談判行為，還有就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容達(dá)成的標(biāo)前協(xié)議，影響中標(biāo)結(jié)果的，那當(dāng)然更應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。依此規(guī)定，對(duì)中標(biāo)合同因標(biāo)前行為而認(rèn)定無(wú)效，應(yīng)同時(shí)符合兩個(gè)條件：第一，標(biāo)前合同或標(biāo)前談判至少要包括投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；第二，標(biāo)前行為必須要嚴(yán)重到足以影響中標(biāo)結(jié)果。如不能同時(shí)具備這兩個(gè)條件，則不能直接認(rèn)定中標(biāo)合同無(wú)效。

最高人民法院在新疆華誠(chéng)安居房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司與中國(guó)鐵建大橋工程局集團(tuán)有限公司建設(shè)工程施工合同糾紛一案[（2020）最高法民申348號(hào)]中認(rèn)為：“招投標(biāo)法第五十五條……的規(guī)定表明：招標(biāo)人違反本法規(guī)定，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的，只是對(duì)有關(guān)人員給予警告等處分，而非一概認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效；只有在就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的行為影響中標(biāo)結(jié)果時(shí)，才能認(rèn)定中標(biāo)無(wú)效。也只有在中標(biāo)無(wú)效的前提下，才能認(rèn)定由此簽訂的合同無(wú)效。在本案中，雖然雙方在招投標(biāo)前進(jìn)行了談判并達(dá)成合作意向，簽訂了框架協(xié)議，但該協(xié)議中沒(méi)有約定投標(biāo)方案等內(nèi)容，未載明開(kāi)工時(shí)間，約定的“項(xiàng)目建筑施工總概算約人民幣3億元'也與《建設(shè)工程施工合同》約定的工程價(jià)款418332352.72元有明顯不同……華誠(chéng)房地產(chǎn)公司并未提供充分證據(jù)證明其與鐵建工程公司在涉案工程中的系列違法違規(guī)行為影響了中標(biāo)結(jié)果。因此，原判決認(rèn)定《建設(shè)工程施工合同》有效……不存在缺乏證據(jù)證明和適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題。”

不僅如此，《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第四十九條，對(duì)原《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條作出修改，增加但書條款：“但是在不影響公平的前提下，招標(biāo)人可以與投標(biāo)人就投標(biāo)方案的實(shí)施細(xì)節(jié)進(jìn)行談判”。

結(jié)合這些實(shí)務(wù)案例及法律規(guī)定，我們不難得出這樣的結(jié)論：即便存在標(biāo)前合同或標(biāo)前談判，也不應(yīng)輕易認(rèn)定中標(biāo)合同無(wú)效。還是要嚴(yán)格審查法律規(guī)定的無(wú)效的構(gòu)成要件。對(duì)擬選擇招投標(biāo)程序的項(xiàng)目，如確有必要就投標(biāo)方案細(xì)節(jié)進(jìn)行標(biāo)前談判或簽訂標(biāo)前合同時(shí)，建議收集證據(jù)證明該談判或基于該談判簽訂的標(biāo)前合同不影響公平，或不影響中標(biāo)結(jié)果。

但是招標(biāo)人、投標(biāo)人如簽訂有標(biāo)前合同，且投標(biāo)人最終通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)而中標(biāo)，事實(shí)上很難排除存在串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人合法權(quán)益的情形，也很難排除招標(biāo)人向中標(biāo)人泄露標(biāo)底的情形，或透露可能影響公平競(jìng)爭(zhēng)的信息的情形?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十七條明令禁止串通招投標(biāo)行為且明確規(guī)定存在這些行為無(wú)效。但在實(shí)務(wù)中，因這些行為存在極大隱蔽性，很難證明，如果不能通過(guò)標(biāo)前合同的存在直接認(rèn)定中標(biāo)合同無(wú)效，似乎又可能造成不公，可否通過(guò)舉證責(zé)任倒置實(shí)現(xiàn)，尚需探討。

必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同都無(wú)效嗎？

前述（2020）最高法民終971號(hào)案例，在認(rèn)定案涉項(xiàng)目為必招項(xiàng)目路的情況下，對(duì)標(biāo)前合同無(wú)效的理由表述為“違反上述法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定”。該判決顯然沒(méi)有明確必招項(xiàng)目標(biāo)前合同無(wú)效的具體法律依據(jù)。

筆者認(rèn)為，《建工司法解釋（一）》）第一條規(guī)定第（三）款前半部分足以成為認(rèn)定必招項(xiàng)目標(biāo)前合同無(wú)效的依據(jù)。該款規(guī)定：建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》第一百五十三條第一款的規(guī)定，認(rèn)定無(wú)效。當(dāng)然這里的無(wú)效應(yīng)當(dāng)包括標(biāo)前合同的無(wú)效和中標(biāo)合同的無(wú)效。

根據(jù)該款規(guī)定，必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同是否無(wú)效，同樣需審查是否事實(shí)上導(dǎo)致應(yīng)招未招。即不能因?yàn)闃?biāo)前合同名為框架協(xié)議就直接認(rèn)定其有效，也不能僅依其簽訂在招投標(biāo)程序前，就直接認(rèn)定其無(wú)效。而是必須對(duì)其內(nèi)容及后果進(jìn)行審查。如果標(biāo)前合同并未就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，雙方也沒(méi)有對(duì)工程范圍、工程價(jià)款、工期質(zhì)量等內(nèi)容達(dá)成一致，僅對(duì)施工管理作出初步的安排，最終承包人的確定也未受標(biāo)前合同影響，而是經(jīng)招投標(biāo)程序公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)確定。那么達(dá)成的標(biāo)前合同就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為框架性協(xié)議，可以肯定其效力。相反則必須認(rèn)定其為無(wú)效。

三

非必招項(xiàng)目標(biāo)前合同有效嗎？

之所以提出此問(wèn)題，是因?yàn)槿缜八?，在必招?xiàng)目中，因標(biāo)前合同明顯屬于未經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序確定承包人的情形，構(gòu)成應(yīng)招未招，可直接依據(jù)《建公司法解釋一》第一條第（三）款確認(rèn)為無(wú)效。但是對(duì)于非必招合同，不存在應(yīng)招未招的可能性，顯然不能直接依據(jù)該條否定其效力。那么，非必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同究竟有效無(wú)效，又因違法哪一條法律規(guī)定無(wú)效呢？

事實(shí)上，司法實(shí)踐中對(duì)非必招項(xiàng)目標(biāo)前合同的效力存在兩種相反的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為因標(biāo)前合同并未違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，只要是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。（2019）最高法民終314號(hào)案例即認(rèn)為：“招投標(biāo)法是規(guī)范建筑市場(chǎng)招投標(biāo)活動(dòng)的具有公法性質(zhì)的一部法律，目的是通過(guò)規(guī)范建筑項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)，進(jìn)而保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益及公共安全。本案無(wú)證據(jù)證明雙方當(dāng)事人的招投標(biāo)行為損害了國(guó)家利益、社會(huì)公共利益及公共安全。如上所述，案涉工程并非必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，而招投標(biāo)法第五十五條關(guān)于因招標(biāo)人和投標(biāo)人就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判導(dǎo)致中標(biāo)無(wú)效的規(guī)定是針對(duì)'依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目’。本案不屬于因違反上述施工合同司法解釋第一條第三項(xiàng)規(guī)定而應(yīng)認(rèn)定無(wú)效的情形。”

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為即使是非必招項(xiàng)目，只要采取了招投標(biāo)形式，就應(yīng)受《招標(biāo)投標(biāo)法》的約束，標(biāo)前合同及中標(biāo)合同均因此無(wú)效。最高院民終1925號(hào)案件即認(rèn)為“根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條、第五十五條、《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第五項(xiàng)以及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條第三項(xiàng)的規(guī)定，雙方在招標(biāo)前就案涉工程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性談判的行為，違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，該中標(biāo)無(wú)效，中天公司與美亞公司簽訂的'9·19合同’以及'11·28合同’因此均應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同。

筆者同意第二種觀點(diǎn)，非必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同是可能認(rèn)定為無(wú)效的。但對(duì)于認(rèn)定無(wú)效的理由，筆者則認(rèn)為值得商榷。第二種觀點(diǎn)中，認(rèn)定非必招項(xiàng)目標(biāo)前合同無(wú)效的依據(jù)是《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十三條、第五十五條、《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)，及《建工司法解釋一》第一條第三項(xiàng)。但是如前所述，這些規(guī)定的落腳點(diǎn)都在“中標(biāo)無(wú)效”上，而中標(biāo)無(wú)效只能推知通過(guò)招投標(biāo)程序簽訂的中標(biāo)合同無(wú)效，卻無(wú)法推知標(biāo)前合同也無(wú)效。所以這些判決事實(shí)上未能闡明非必招項(xiàng)目標(biāo)前合同無(wú)效的法律依據(jù)。

筆者認(rèn)為非必招項(xiàng)目的標(biāo)前合同，可能因違反《合同法》第五十二條第（二）項(xiàng)及《民法典》第一百五十四條而被認(rèn)定為無(wú)效。前者規(guī)定：惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的合同無(wú)效；后者規(guī)定：行為人與相對(duì)人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無(wú)效。在非必招項(xiàng)目中，當(dāng)事人采取了公開(kāi)招投標(biāo)形式，吸引不特定當(dāng)事人投入財(cái)力、物力參與招投標(biāo)程序，除競(jìng)標(biāo)人之外的社會(huì)公眾事實(shí)上也對(duì)招標(biāo)行為的公正性享有信賴?yán)?，因此招?biāo)投標(biāo)活動(dòng)就涉及到社會(huì)公眾的利益保護(hù)，及招投標(biāo)法所維護(hù)的社會(huì)秩序的保護(hù)問(wèn)題。而標(biāo)前合同的當(dāng)事人雙方，顯然無(wú)視這一秩序及信賴?yán)?，如果其惡意串通的行為，使招投?biāo)程序流于形式，則就應(yīng)以侵害國(guó)家、集體和第三人的合法利益為由，被認(rèn)定為無(wú)效。當(dāng)然非必招項(xiàng)目標(biāo)前合同效力的認(rèn)定，也一樣應(yīng)通過(guò)其內(nèi)容和后果的審查予以確定，不應(yīng)一概而論。