作者：朱可安（浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生）參閱：最高法院判例：“一行為一訴”原則——馬生忠訴固原市政府行政批復(fù)、固原市住建局房屋拆遷行政裁決案目 次一、基本案情與問題整理（一）基本案情（二）問題整理二、“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)（一）“具體的訴訟請求”之解釋（二）例外情形三、“一行為一訴”規(guī)則的司法適用（一）前端：如何識別復(fù)數(shù)程序標(biāo)的（二）后續(xù)：如何充分保護(hù)訴權(quán)結(jié) 語摘要：“一行為一訴”規(guī)則，要求在一個行政訴訟程序中，原告的訴訟請求通常不得指向兩個或兩個以上行政行為，否則將構(gòu)成訴訟請求不明確，不滿足法定起訴條件“有具體的訴訟請求”。然而，對于具體的訴訟請求，“實體權(quán)利主張說”“合法權(quán)益說”“類型化說”“訴訟標(biāo)的表明說”均未對被訴行政行為提出唯一性要求。通過澄清被訴行政行為是程序標(biāo)的而非訴訟標(biāo)的，且闡釋保持訴訟法體系一致和確定訴訟類型的需要，可導(dǎo)出“單一程序標(biāo)的表明說”，說明“一行為一訴”規(guī)則的必要性。公報案例“馬案”具有指導(dǎo)意義。為充分保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，應(yīng)經(jīng)過識別訴訟請求是否指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的、判斷是否存在例外情形、法院釋明、由原告固定訴請等步驟。關(guān)鍵詞：行政訴訟；一行為一訴；起訴條件；具體的訴訟請求；程序標(biāo)的；訴訟標(biāo)的“一行為一訴”又被稱為“一案一訴”，最高人民法院將其視為行政訴訟立案程序的慣常要求。2019年，最高人民法院首次以公報案例的形式明確“一行為一訴”是行政訴訟立案受理原則。在公報案例“馬生忠與寧夏回族自治區(qū)固原市人民政府等房屋拆遷補償糾紛上訴案”（以下簡稱“馬案”）中，“一行為一訴”規(guī)則指一般不得在一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為，否則將構(gòu)成訴訟請求不具體，不符合起訴條件。經(jīng)“馬案”明示，2019年起直接引用“一行為一訴”規(guī)則的裁判文書數(shù)量激增。然而，由于學(xué)界尚未對該規(guī)則展開廣泛的討論，司法適用爭議較多：（1）合法性存疑。在《行政訴訟法》及其司法解釋中，無法找到關(guān)于“一行為一訴”的規(guī)范表述，當(dāng)事人頻繁質(zhì)疑該規(guī)則沒有法律及法理依據(jù)，恐產(chǎn)生選擇性司法的弊端。（2）裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。司法實踐中，法院如何對同一訴訟程序中出現(xiàn)多個被訴行政行為進(jìn)行識別，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（3）起訴權(quán)利易受侵害。該規(guī)則可能帶來助長濫訴、增加當(dāng)事人訴累、“官了民不了、案結(jié)事不了”等不良后果。上述爭議分別存在于“一行為一訴”規(guī)則的源起、識別及應(yīng)用階段，貫穿規(guī)則適用的全過程。本文試圖論證“一行為一訴”規(guī)則的合法性，并探究“馬案”在司法適用中如何發(fā)揮統(tǒng)一裁判尺度的功能。一、基本案情與問題整理（一）基本案情2018年，馬生忠以固原市政府和市建設(shè)局為被告提起行政訴訟，以房屋拆遷、安置事實侵犯其合法權(quán)益為由，提出多項訴訟請求：（1）判決確認(rèn)政府所作3號批復(fù)的行政行為違法；（2）判決撤銷建設(shè)局所作2號拆遷裁決；（3）判決確認(rèn)政府停止執(zhí)行該市政府第5號令部分內(nèi)容的行政行為違法；（4）一并審查規(guī)范性文件83號通知和87號通知；（5）一并解決安置居住生活問題；（6）判決被告賠償兩次拆除國有土地上房屋，未按規(guī)定補償?shù)母黜棑p失；（7）訴訟費用由被告承擔(dān)。原審法院以相關(guān)行政行為均超過法定起訴期限為由，裁定不予立案。馬生忠不服，向最高人民法院提起上訴。最高人民法院審查認(rèn)為：（1）本案的核心爭議為起訴是否符合法定起訴條件，《行政訴訟法》第49條第3項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”便是法定起訴條件之一。通常認(rèn)為，“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構(gòu)成人民法院進(jìn)行合法性審查的對象，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍。在一個行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個行政機(jī)關(guān)作出的一個行政行為，或兩個及兩個以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個行政行為。盡管公民、法人或其他組織在起訴時可以提出多項具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請求，但作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個。此即通常所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。……該原則實為行政訴訟規(guī)律使然。（2）上訴人提出的前六項訴訟請求系對多個行為提出起訴，有違“一行為一訴”行政訴訟立案受理原則，構(gòu)成訴訟請求不具體，不符合法定起訴條件，對其上訴請求不予支持；（3）原審裁定未顯示原審法院進(jìn)行了相關(guān)指導(dǎo)和釋明，有欠妥當(dāng)，但從對上訴人所提訴訟請求逐項分析的情況看，此種欠妥并未影響到上訴人訴權(quán)的依法合理行使。就上訴人所提六項訴訟請求單個而論，亦均不符合法定起訴條件。原審法院籠統(tǒng)地以超過法定起訴期限為由裁定駁回上訴人的起訴，認(rèn)定事實及適用法律存在瑕疵，但結(jié)果正確，予以維持。（二）問題整理一是如何從起訴條件“具體的訴訟請求”中解釋出“一行為一訴”規(guī)則？“馬案”的爭議焦點在于起訴是否符合法定起訴條件。最高人民法院以《行政訴訟法》第49條第3項規(guī)定的“有具體的訴訟請求”構(gòu)建大前提，將其解釋為“要有確切具體的被訴行政行為”，并推導(dǎo)出“作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為須只有一個”，將“一行為一訴”簡單概括為“行政訴訟規(guī)律使然”，卻未從正面論證合法性，這體現(xiàn)前文提及的第一種爭議“合法性存疑”。二是如何在同一訴訟程序識別出多個被訴行政行為？在“一行為一訴”規(guī)則的小前提構(gòu)建中，最高人民法院指出“馬案”中同時存在多個訴訟請求，各訴訟請求又對應(yīng)于不同的被訴行政行為。然而，實踐中即便原告僅提出了一個訴訟請求，法院也可能從中識別出存在多個被訴行政行為，說明法院的識別方式并不固定，這體現(xiàn)前文提及的第二種爭議“裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”。三是如何充分保護(hù)當(dāng)事人的起訴權(quán)利？“馬案”的原審法院未對原告進(jìn)行釋明和指導(dǎo)，最高院認(rèn)為欠妥并全面審查法定起訴條件，但仍認(rèn)定原審法院的釋明缺位并未影響到原告的訴權(quán)行使，駁回起訴的結(jié)果正確。“馬案”表明，在“一行為一訴”規(guī)則的司法適用中較易發(fā)生前文提及的第三種爭議“起訴權(quán)利易受侵害”。從“馬案”中整理出的三個問題，分別對應(yīng)于“一行為一訴”規(guī)則的三大爭議。其中，第一個問題涉及“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)，是司法適用的前提，后兩個問題涉及“一行為一訴”規(guī)則在司法適用前后兩端發(fā)生的具體爭議，均構(gòu)成本文討論的對象。二、“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)（一）“具體的訴訟請求”之解釋《行政訴訟法》第49條第3項規(guī)定“具體的訴訟請求”是法定起訴條件之一。“一行為一訴”規(guī)則源于法院對“具體的訴訟請求”所作的法解釋。筆者以“具體的訴訟請求”概念為對象進(jìn)行學(xué)理考察，卻發(fā)現(xiàn)此種認(rèn)識并非學(xué)界對“具體的訴訟請求”的既有認(rèn)識，而是最高院在已有學(xué)說基礎(chǔ)上發(fā)展出了的新解釋論“訴訟標(biāo)的表明說”，豐富了“具體的訴訟請求”之內(nèi)涵。對此，筆者主張應(yīng)糾正概念使用，改為“程序標(biāo)的表明說”，并輔以單一程序標(biāo)的之必要性，才可構(gòu)成“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)。1.關(guān)于“具體”的既有認(rèn)識我國第一部《行政訴訟法》（1989）將“具體的訴訟請求”作為行政案件的起訴條件，主要參照了《民事訴訟法（試行）》（1982）第81條第2款，即起訴必須有“明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據(jù)”之規(guī)定。對于“具體的訴訟請求”，既有正面評價認(rèn)為其符合“便利人民群眾訴訟，便利人民法院辦案”的兩便原則；也有負(fù)面評價認(rèn)為其需要經(jīng)過實體審理后才能確認(rèn)是否具備，將其作為行政訴訟案件的構(gòu)成要件，不利于當(dāng)事人訴權(quán)的充分實現(xiàn)。如何理解“具體的訴訟請求”中的“具體”，我國現(xiàn)存三種基本主張。（1）實體權(quán)利主張說。此為通說，認(rèn)為具體的訴訟請求是指原告對被告提出的實體性權(quán)利主張和對人民法院作出何種判決的要求。有學(xué)者認(rèn)為，“具體”指涉請求主體、請求客體、請求內(nèi)容和請求期限四大要件，包括撤銷被訴的行政行為、要求履行何種法定職責(zé)、賠償?shù)拇_定費用等。該說將訴訟定位于原告希望實現(xiàn)的具體權(quán)利要求，避免訴狀只表明不服情緒的宣泄，有助于行政訴訟法立法目的的實現(xiàn)。（2）合法權(quán)益說。合法權(quán)益說在實體權(quán)利主張說的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求請求內(nèi)容的合法性，其認(rèn)為原告請求法院通過審判程序保護(hù)自己權(quán)益的具體內(nèi)容，必須是法律上保護(hù)的合法權(quán)益，而不是違法的或法律不保護(hù)的權(quán)益。這表明該說將“具體的訴訟請求”歸于起訴條件中的實質(zhì)要件，而非形式要件。（3）類型化說。該說以列舉具體情形的方式對“具體”作解釋。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第68條以列舉加兜底的方式，將相同、類似的訴訟請求歸入特定的訴訟類型中，明確了8種典型形式。該說以訴訟請求內(nèi)容作為推定類型化最基本的標(biāo)準(zhǔn)，其目的是強化訴訟的類型化。在三種學(xué)說中，“實體權(quán)利主張說”是最本質(zhì)和基礎(chǔ)的理解，但對司法實踐的具體指導(dǎo)上有所欠缺。“合法權(quán)益說”對原告的請求內(nèi)容提出了超越“具體性”的“正確性”要求，與《行政訴訟法》第49條對起訴條件所采取的形式審查標(biāo)準(zhǔn)相沖突。“類型化說”并非一種有意義的獨立學(xué)說，回答不了“具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么。因此，既有的三種學(xué)說并不能為紛繁的司法實踐提供足夠的學(xué)理支持。2.新的主張：訴訟標(biāo)的表明說實務(wù)中，面對當(dāng)事人提出的各種樣態(tài)的訴訟請求，最高人民法院的法官提出了不同于既有三種學(xué)說的新主張，筆者將其概括為“訴訟標(biāo)的表明說”。江必新、梁鳳云法官指出，“具體的訴訟請求”不僅要求原告明確實體權(quán)利請求，還要求起訴人在訴狀上明確訴訟標(biāo)的，這在訴訟法理論上稱為“訴訟標(biāo)的表明”。在行政訴訟中，訴訟標(biāo)的是包括行政行為合法性在內(nèi)的行政法律關(guān)系，起訴人有表明訴訟標(biāo)的的義務(wù)，這體現(xiàn)處分權(quán)主義和裁判主義。立法權(quán)威亦認(rèn)為，由于行政訴訟是當(dāng)事人對行政行為不服提起的訴訟，因此，具體的訴訟請求應(yīng)當(dāng)指向有關(guān)行政行為。筆者認(rèn)為，“訴訟標(biāo)的表明說”從原告義務(wù)的面向解釋“具體的訴訟請求”，豐富了“實體權(quán)利主張說”的內(nèi)涵，要求原告的訴訟請求必須表明訴訟標(biāo)的，具有一定的進(jìn)步性。但該說對“訴訟標(biāo)的”概念的使用存在偏差，且未能回答具體的訴訟請求需要指向的“有關(guān)行政行為”數(shù)量如何。3.概念修正：程序標(biāo)的表明說江必新、梁鳳云法官特別指出，在起訴階段訴訟標(biāo)的表現(xiàn)為彰顯訴訟請求，此處的“訴訟標(biāo)的”并非是指作為訴的要素的“訴訟標(biāo)的”。筆者認(rèn)為，此論述混淆了訴訟標(biāo)的和程序標(biāo)的，兩位法官真正要求訴訟請求表明的，當(dāng)是學(xué)理上的“程序標(biāo)的”，而非“訴訟標(biāo)的”概念，“訴訟標(biāo)的表明說”宜修正為“程序標(biāo)的表明說”。在我國行政法學(xué)界，當(dāng)使用“訴訟標(biāo)的”一詞時，并不總是指代相同內(nèi)容，即對于“訴訟標(biāo)的”的不同認(rèn)識始終存在，主要分為行政行為和行政行為違法性兩種觀點。第一種較主流的觀點認(rèn)為，訴訟標(biāo)的指被訴行政行為，又稱訴訟客體，由原告具體的請求內(nèi)容決定。第二種觀點認(rèn)為，具體行政行為不可能直接作為行政訴訟標(biāo)的，因為它只是訴訟請求指向的對象（訴訟客體），被訴行政行為的違法性（或合法性）才是訴訟標(biāo)的。訴訟標(biāo)的應(yīng)從起訴條件中分離出來。作為訴訟理論中的基礎(chǔ)概念，行政訴訟中的訴訟標(biāo)的，為何沒有形成統(tǒng)一理解？筆者通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，上述兩種觀點在德語中原本對應(yīng)兩個不同的詞匯。但我國在繼受大陸法系國家的訴訟法理論時，基于中文特性對程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的常不作嚴(yán)格區(qū)分，概譯為“訴訟標(biāo)的”或“標(biāo)的”，可能正因如此，學(xué)理及實務(wù)常有混用之處。此種混用在我國臺灣地區(qū)被更早地發(fā)現(xiàn)和強調(diào)。上述第一種觀點所稱“訴訟標(biāo)的”，對應(yīng)德語中的“Gegenstand des Klagebegehrens”，是德國行政訴訟法中“起訴聲明的對象”，指向被訴行政行為，是原告應(yīng)當(dāng)在起訴書中載明的在程序上以何種行為作為爭執(zhí)的對象。我國臺灣學(xué)者蔡志方糾正了前人認(rèn)識，將其譯為“程序標(biāo)的”或“訴訟對象”，并指出行政訴訟之程序標(biāo)的是形成行政訴訟標(biāo)的最重要的因素，但兩者有本質(zhì)上的不同。程序標(biāo)的，是行政訴訟制度所欲糾正之對象或據(jù)以提供救濟(jì)之原因“基礎(chǔ)”，主要發(fā)揮建構(gòu)行政訴訟種類，界定行政訴訟范圍，決定行政訴訟標(biāo)的及其變更等作用。因此，上述第一種觀點所謂“訴訟標(biāo)的是被訴行政行為”，應(yīng)被修正為“程序標(biāo)的是被訴行政行為”。上述第二種觀點所稱“訴訟標(biāo)的”，對應(yīng)德語中的“Streitsgegenstand”，指被訴行政行為的合法性，是訴訟法意義之爭訟標(biāo)的，也是真正被法院裁判的對象，它才是應(yīng)被譯作“訴訟標(biāo)的”的概念。訴訟標(biāo)的主要發(fā)揮確定訴訟參加、判斷共同訴訟、確定既判力范圍等作用。“訴訟標(biāo)的是訴的要素之一”即屬此語境，因為原告對被訴行政行為（程序標(biāo)的）本身，亦即被訴行政行為的存否或內(nèi)容為何并無爭議，被訴行政行為所規(guī)制的事實問題無須成為訴的要素之一。我國臺灣學(xué)者翁岳生曾明確指出，德國行政訴訟法不采用“訴訟標(biāo)的”（Streitgegenstand）用語，而使用“起訴聲明之客體”（Gegenstand des
Klagebegehrens），理由在于“避免類如民事訴訟之嚴(yán)格要求與因而伴隨之法效果，換言之，旨在為一種較為寬松的要求”。在我國大陸地區(qū)，程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的之區(qū)分并不被行政法學(xué)界重視。雖然在1989年，就有學(xué)者對第一種觀點提出批評，認(rèn)為訴訟標(biāo)的和訴訟客體應(yīng)當(dāng)在實體和程序上進(jìn)行劃分，但該觀點并未成為主流。此后，學(xué)者馬立群指出上述第一種觀點“在德國現(xiàn)已無學(xué)者使用”，并區(qū)分了訴訟標(biāo)的與程序標(biāo)的：程序標(biāo)的是訴訟對象，受程序法的原則支配；訴訟標(biāo)的是審判對象，是原告請求法院裁判的具體內(nèi)容。但即便如此，關(guān)于訴訟對象（程序標(biāo)的）的討論仍然融于訴訟標(biāo)的之論爭中，將被訴行政行為等同于訴訟標(biāo)的之認(rèn)識依然普遍，不利于學(xué)界的溝通和知識的傳播。綜上所述，在行政訴訟中，程序標(biāo)的是被訴行政行為，訴訟標(biāo)的是被訴行政行為的違法性（或合法性）。由于原告提出訴訟請求發(fā)生在起訴階段，起訴條件“具體的訴訟請求”要求原告明確的是程序標(biāo)的而非訴訟標(biāo)的。為了學(xué)理概念的準(zhǔn)確表述，“訴訟標(biāo)的表明說”應(yīng)修正為“程序標(biāo)的表明說”，要求原告的訴訟請求指向特定的被訴行政行為，即特定的程序標(biāo)的。4.單一程序標(biāo)的之必要性相較于“程序標(biāo)的表明說”要求“具體的訴訟請求”應(yīng)當(dāng)表明程序標(biāo)的，“一行為一訴”規(guī)則卻進(jìn)一步對程序標(biāo)的之?dāng)?shù)量提出了要求。筆者將“一行為一訴”規(guī)則所象征的學(xué)理觀點概括為“單一程序標(biāo)的表明說”。筆者認(rèn)為，如果要證成“一行為一訴”規(guī)則，有必要分析單一程序標(biāo)的在行政訴訟中的必要性，理由可分為兩方面：（1）保持法體系的一致。整部《行政訴訟法》以單一程序標(biāo)的為前提進(jìn)行構(gòu)建?！缎姓V訟法》（2014）條文出現(xiàn)多處“被訴行政行為”和“行政行為”的語詞，此種以“被訴行政行為”為軸心展開的立法設(shè)計默認(rèn)了一起訴訟中的程序標(biāo)的僅為一個。由于不同行政行為的主體、依據(jù)、程序、事實有異，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍、內(nèi)容、強度等不完全一致，若存在多個程序標(biāo)的，將非常考驗法官的司法審查能力。正如“馬案”所言，“若在一個行政案件中同時對兩個或兩個以上的行政行為提出起訴，勢必對人民法院聚焦被訴行政行為、納爭議焦點、組織舉證質(zhì)證、認(rèn)定案件事實、安排法庭辯論、準(zhǔn)確適用法律、作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產(chǎn)生阻礙”。（2）確定訴訟類型。在我國臺灣地區(qū)，程序標(biāo)的是構(gòu)成不同訴訟種類的核心基礎(chǔ)，通常以單一程序標(biāo)的構(gòu)成單一訴訟種類，并將據(jù)以提起特別訴訟種類的程序標(biāo)的作明文規(guī)定。對于不同的行政訴訟種類，法院采取不同的先行程序、起訴期間及其他要件限制。在我國大陸地區(qū)雖未將行政訴訟類型以立法形式確定下來，但在司法實踐中，訴訟類型已在法院的審判邏輯中運作，結(jié)合當(dāng)事人的訴訟請求，通?？赏贫ù嬖诖_認(rèn)之訴、撤銷之訴、變更之訴、賠償之訴和履行之訴等五種訴訟種類。原告可以提出多項互不排斥的訴訟請求，但若這些請求無法指向單一程序標(biāo)的，則會導(dǎo)致無法確定訴訟類型，使法院的審查范圍、判決方式以及訴訟費用均處于一個不確定的狀態(tài)。正因如此，最高院才會認(rèn)為將多個類型的案件一并起訴不符合“具體的訴訟請求”。綜上所述，“具體的訴訟請求”作為法定起訴條件之一，要求原告提出的訴訟請求能指向特定且唯一的被訴行政行為（程序標(biāo)的），此為“一行為一訴”規(guī)則的基礎(chǔ)邏輯，其背后的學(xué)理觀點是“單一程序標(biāo)的表明說”。（二）例外情形單一程序標(biāo)的對于行政訴訟雖具有必要性，但有規(guī)則就必有例外。“馬案”裁判要旨寫道，“在無法律規(guī)定的情況下，除非存在關(guān)聯(lián)事實等特殊情況及出于訴訟經(jīng)濟(jì)的便宜考慮，一般不得在同一個行政案件中將兩個或兩個以上的行政行為列為被訴行政行為”，此言點明“一行為一訴”規(guī)則存在法定和酌定兩種例外情形。1.法定例外情形原則上，一個行政訴訟程序只審查一個被訴行政行為，但法律若有明確規(guī)定，則允許同一訴訟程序中共存多個程序標(biāo)的。例如：（1）復(fù)議維持決定與原行政行為。《行政訴訟法》第26條第2款關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的，原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定，是一種特殊的行政訴訟制度設(shè)置，也是“一行為一訴”規(guī)則的法定例外。（2）其他情形。例如，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號）第5條第2款規(guī)定，房屋的首次轉(zhuǎn)移登記行為及后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為作為兩個程序標(biāo)的，可以在一個行政訴訟程序中合并審理。又如《行訴解釋》第8條第2款規(guī)定：“對行政機(jī)關(guān)基于同一事實，既采取限制公民人身自由的行政強制措施，又采取其他行政強制措施或者行政處罰不服的，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管轄。”根據(jù)最高院的釋義，該款要求“人民法院應(yīng)當(dāng)將兩個訴訟請求合并審理”。“應(yīng)當(dāng)合并”意味著訴的不可分性，這與復(fù)議維持下的共同被告制度一樣——本質(zhì)上是一個訴卻涉及兩個被訴行政行為，從而構(gòu)成“一行為一訴”之例外情形。2.酌定例外情形“一行為一訴”規(guī)則的例外不僅由法律規(guī)定，還可由司法裁量酌定。“一行為一訴”并非強制性規(guī)定。行政訴訟原告同時提出多個訴訟請求的，法院可具體判斷，當(dāng)原告所訴多個行政行為符合合并審理的條件時，人民法院可以裁量決定在同一訴訟中對多個具有關(guān)聯(lián)性的行政行為進(jìn)行合并審理。已經(jīng)作為一個案件立案的，在審理中如發(fā)現(xiàn)不同訴訟請求中存在不符合法定起訴條件的，也可采用“一裁一判”的方式，對符合起訴條件的訴訟請求進(jìn)行審理并作出判決，不符合起訴條件的訴訟請求以裁定方式駁回起訴。“一行為一訴”規(guī)則的酌定例外情形體現(xiàn)法院基于實質(zhì)性化解行政爭議的訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，在特殊情況下對復(fù)數(shù)程序標(biāo)的持包容態(tài)度。三、“一行為一訴”規(guī)則的司法適用（一）前端：如何識別復(fù)數(shù)程序標(biāo)的1.現(xiàn)狀：籠統(tǒng)型訴訟請求與分散型訴訟請求并存適用“一行為一訴”規(guī)則的前提是存在多個被訴行政行為，即需要對復(fù)數(shù)程序標(biāo)的進(jìn)行識別。司法實務(wù)中，同一個原告可以提出一個或多個訴訟請求，若這些訴訟請求指向一個或多個行政機(jī)關(guān)的多個行政行為，則構(gòu)成復(fù)數(shù)程序標(biāo)的。在“馬案”中，原告提起6項訴訟請求，分別涉及3號批復(fù)、2號拆遷裁決、83號通知、87號通知等4個程序標(biāo)的。本文將與“馬案”類似的訴訟請求統(tǒng)稱為“分散型訴訟請求”，指同一原告提出的指向多個獨立行政行為的多個訴訟請求。分散型訴訟請求普遍存在于司法實務(wù)中，例如，當(dāng)事人同時請求撤銷補償決定公告和征收決定，涉及兩個不同的行政行為；又如，當(dāng)事人同時對建筑物是否違法的認(rèn)定和強制拆除行為提起訴訟，雖是具有因果關(guān)系的兩個行為，但卻具有截然不同的作出程序，應(yīng)分別提起訴訟尋求救濟(jì)。然而，現(xiàn)實中還存在另一種不同樣態(tài)的訴訟請求，雖然訴訟請求的數(shù)量僅為1個，但法院也能識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的，本文將其稱作“籠統(tǒng)型訴訟請求”?；\統(tǒng)型訴訟請求，指原告對一個籠統(tǒng)的行政過程行為提出訴訟請求，而該行政過程行為具有復(fù)合性，能被拆分為多個行政決定。例如，原告請求確認(rèn)征收土地行為違法，因征地行為由多個各自獨立的行政行為構(gòu)成，無法判斷是否屬于人民法院的審理范圍，最高人民法院認(rèn)為此屬于被訴行政行為不明確。此外，籠統(tǒng)型訴訟請求還包括請求解決行政協(xié)議爭議、請求履行行政管轄職責(zé)、請求確認(rèn)拆遷行為違法、請求確認(rèn)合村并城行為違法、請求確認(rèn)公務(wù)員錄用行為違法、請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處置行為違法等。在“馬案”之前，法院在分散型和籠統(tǒng)型訴訟請求中均能識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的，即“一行為一訴”規(guī)則同時適用于分散型和籠統(tǒng)型訴訟請求。從形式上看，這兩種訴訟請求相去甚遠(yuǎn)，不利于復(fù)數(shù)程序標(biāo)的識別標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。2.應(yīng)面向分散型訴訟請求和拆分轉(zhuǎn)化后的籠統(tǒng)型訴訟請求適用《最高人民法院公報》是最高人民法院公開介紹典型裁判范例的官方文獻(xiàn)，對人民法院的審判工作具有權(quán)威性和指導(dǎo)性。在眾多類案中，最高人民法院唯獨選取“馬案”作為公報案例，是對其裁判方式的肯定，包括復(fù)數(shù)程序標(biāo)的之識別方式。這意味著與“馬案”類似的分散型訴訟請求才是“一行為一訴”規(guī)則的典型適用對象。提起籠統(tǒng)型訴訟請求的當(dāng)事人，很可能是不了解行政行為的學(xué)理分類，便以日常生活中對行政機(jī)關(guān)“行為”的直觀感受代替專業(yè)的法律術(shù)語。例如，當(dāng)事人請求確認(rèn)拆遷行為違法，卻并不知曉作為日常用語的“拆遷行為”實際包含了拆遷許可、拆遷裁決、強制搬遷等多個行政行為，其真實意圖未必是對上述行政行為均提出異議。故法院必須對“行政過程行為由多個獨立行政行為組成”進(jìn)行釋明，對籠統(tǒng)型訴訟請求進(jìn)行拆分，完成籠統(tǒng)型向分散型訴訟請求的實質(zhì)轉(zhuǎn)化之后，才可以繼續(xù)適用“一行為一訴”規(guī)則。（二）后續(xù)：如何充分保護(hù)訴權(quán)1.現(xiàn)狀：多種裁判方式并存法院識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的后作何裁判，屬于規(guī)則適用的后續(xù)問題。由于“一行為一訴”規(guī)則主要作用于行政訴訟的起訴階段，與行政相對人的訴權(quán)行使密切相關(guān)，因此，如何正確行使審判權(quán)，充分保護(hù)訴權(quán)的行使，是司法適用“一行為一訴”規(guī)則的重要課題。面對指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的訴訟請求，筆者歸納我國法院現(xiàn)存三種裁判方式：第一種裁判方式，表現(xiàn)為法院一旦在原告的訴訟請求中識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的，在未予指導(dǎo)和釋明的情況下，即以“訴訟請求不明確”為由徑直裁定駁回起訴或不予受理；第二種裁判方式，法院同樣未予指導(dǎo)和釋明，但法院代替原告選擇了其中一個被訴行政行為作為程序標(biāo)的進(jìn)行審理；第三種裁判方式，法院進(jìn)行充分釋明及指導(dǎo)，若原告仍拒絕明確其訴訟請求或變更后訴訟請求仍指向多個行政行為，此時法院才裁定不予受理或駁回起訴。筆者認(rèn)為，在第一種裁判方式中，法院未經(jīng)釋明即駁回起訴，是漠視訴權(quán)的表現(xiàn)；在第二種裁判方式中，法院代替原告選擇某個程序標(biāo)的作實體審理，又是過度干預(yù)訴權(quán)的表現(xiàn)。唯有第三種裁判方式，法院在識別出存在復(fù)數(shù)程序標(biāo)的之后對原告進(jìn)行釋明和指導(dǎo)，由原告自行固定訴訟請求，使訴訟請求僅指向單一程序標(biāo)的，這才是正確行使審判權(quán)和起訴權(quán)的表現(xiàn)，兩者相輔相成。起訴權(quán)是當(dāng)事人權(quán)益得到司法救濟(jì)的前提。在行政訴訟中，充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)主要有兩方面意義：一方面，顯現(xiàn)當(dāng)事人的訴訟主體地位，塑造公民與行政機(jī)關(guān)在訴訟中的平等關(guān)系；另一方面，制衡人民法院的行政審判權(quán)，確保行政訴訟的啟動和運行均依賴行政訴權(quán)的行使?！吨醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題決定》（2014）、《行政訴訟法》（2014）第3條、《行訴解釋》（2018）第53條均體現(xiàn)了人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，不得附加其他非法定條件限制當(dāng)事人行使訴權(quán)的法治精神。下文將論述“馬案”對法院審判權(quán)和原告起訴權(quán)正確行使的示范意義。2.法院履行釋明義務(wù)因法律知識不足，原告的訴訟請求不明確是很常見的，但人民法院若放任原告遭受起訴不被受理的法律后果，則是惰于行使審判權(quán)、漠視人民訴權(quán)的表現(xiàn)。因此，在大陸法系國家普遍存在法官釋明制度，要求法院出于實質(zhì)正義的理念，通過釋明來幫助訴訟資源和實力比較薄弱的原告方補正起訴狀。人民法院若不予釋明，可能導(dǎo)致原告在起訴時不知道如何補正起訴狀，進(jìn)而產(chǎn)生對法院的抵觸情緒，影響司法權(quán)威。在德國，當(dāng)事人錯誤選擇訴訟類型的，法院應(yīng)通過提示、解釋或轉(zhuǎn)換等方式提供建議，不得以訴訟類型選擇不當(dāng)為由拒絕受理原告的起訴。在我國臺灣地區(qū)，審判長在行政訴訟程序中亦負(fù)有旨在保護(hù)及輔助當(dāng)事人的闡明義務(wù)。當(dāng)訴訟類型選擇錯誤時，若法院未闡明便裁定駁回起訴，則法院反而自陷于違法的境地。我國現(xiàn)行法規(guī)范已經(jīng)明確法官應(yīng)當(dāng)對訴訟請求不明確的當(dāng)事人履行釋明義務(wù)。如《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”然而，我國卻尚未規(guī)定釋明缺位或釋明錯誤的法律后果，釋明與否主要依靠法官的自覺。大陸法系一般認(rèn)為未履行釋明義務(wù)構(gòu)成違反訴訟程序的情形，其判決可能在上訴審程序中被撤銷。但我國立法依然認(rèn)為訴訟類型還是一個新生事物，需要經(jīng)驗的積累，目前不宜規(guī)定釋明不當(dāng)?shù)姆珊蠊＜幢闳绱?，部分法官依然認(rèn)為指導(dǎo)和釋明是人民法院必須履行的義務(wù)，不履行將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并通過裁判進(jìn)行了積極探索。比如將法院不予釋明補正視作可以對抗超越起訴期限的理由；或?qū)⒎ㄔ横屆麇e誤視作該案訴訟期間非因當(dāng)事人自身原因耽誤的情形，允許在以該訴訟為前提的后續(xù)權(quán)利救濟(jì)中排除相應(yīng)的期間。“馬案”也是此種探索的重要一環(huán)，最高院通過逐項分析各訴訟請求是否滿足其他起訴條件，以補正原審法院未釋明“訴訟請求不明確”的程序瑕疵。通過“馬案”等先例為法院不履行釋明義務(wù)設(shè)置相應(yīng)法律后果，可避免法院因怠于行使審判權(quán)而漠視訴權(quán)。3.原告固定訴訟請求法院對訴訟請求的指導(dǎo)和釋明也要注意度的掌握，主要在于形式而非實質(zhì)，始終保持中立，不能過多干預(yù)訴權(quán)。在過去的司法實踐中，當(dāng)原告的訴訟請求指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的時，存在法院代為固定訴訟請求的現(xiàn)象：法院只對某個被訴行政行為進(jìn)行實體審理，對其他被訴行政行為不予理涉，或根據(jù)原告訴求的實質(zhì)性質(zhì)，代為選擇某種訴訟類型和判決方式，或?qū)υV訟請求進(jìn)行歸納總結(jié)，代為指定程序標(biāo)的。起訴權(quán)是當(dāng)事人自身意志自主支配的領(lǐng)域，必須保持其獨立和完整，又因訴訟請求是訴權(quán)的具體表現(xiàn)和載體之一，訴訟請求指向的程序標(biāo)的也應(yīng)由原告決定。判例表明，上述做法已被最高人民法院否定：“如何行使訴權(quán)、包括選擇和固定訴訟請求是屬于當(dāng)事人的權(quán)利，人民法院不能代為行使”。面對分散型訴訟請求，法院不能在諸多被訴行政行為中僅選其一進(jìn)行審理，否則可能剝奪當(dāng)事人正當(dāng)?shù)钠鹪V權(quán)利，屬于審判程序違法；面對籠統(tǒng)型訴訟請求，法院亦不能自行推定被訴行政行為?？梢?，原告才是固定訴訟請求和承擔(dān)訴訟風(fēng)險的主體。結(jié) 語基于單一程序標(biāo)的表明說，“一行為一訴”規(guī)則是法定起訴條件“具體的訴訟請求”的內(nèi)在要求，可見公報案例“馬案”是法院“通過個案解釋和發(fā)展法律”的又一例證。當(dāng)原告權(quán)益受同一機(jī)關(guān)多個行政行為侵害時，宜起訴終局性對外發(fā)生法律效力的單一行政行為，必要時求助專業(yè)人士，避免提出分散型或籠統(tǒng)型訴訟請求。司法審查時，筆者建議法院首先對原告的起訴是否指向多個被訴行政行為進(jìn)行識別。除法定例外情形或裁量決定對部分符合起訴條件的訴訟請求進(jìn)行審理之外，原告起訴多個行政行為，且經(jīng)釋明不予變更的，法院可直接裁定駁回起訴或不予受理。法院行使審判權(quán)既應(yīng)充分履行釋明義務(wù)，協(xié)助當(dāng)事人固定訴訟請求，避免“一行為一訴”淪為限制訴權(quán)行使的非法定條件；又要充分尊重訴權(quán)的相對獨立性，避免代替當(dāng)事人選擇程序標(biāo)的。
