最近有個(gè)新聞挺值得注意：民政部印發(fā)《最低生活保障審核確認(rèn)辦法》，其中，以往“城市低?！薄稗r(nóng)村低?！钡母拍畈灰娏耍y(tǒng)一為“最低生活保障”。

看上去只是概念表述的更改，但其背后是基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)戶籍制度改革的大背景。

一

低保，大家都不陌生，它是社會(huì)救助體系的核心制度，旨在為標(biāo)準(zhǔn)以下貧困人口提供基本生活保障。沿著“先城市、后農(nóng)村、最終走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的思路，中國(guó)低保制度逐漸建立起來。

其中，城市低保制度發(fā)展于上世紀(jì)90年代。1993年，上海市率先建立城市居民低保制度，1997年，國(guó)務(wù)院決定全國(guó)推開，并于1999年實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。當(dāng)時(shí)國(guó)家推國(guó)企改革，如何為上千萬下崗職工及其家庭成員提供最低生活保障，是一項(xiàng)急迫任務(wù)。

國(guó)企車間職工（圖源：電影《鋼的琴》）

由此，城市低保制度開始發(fā)展壯大，與再就業(yè)中心、失業(yè)保險(xiǎn)一起，構(gòu)成下崗家庭的三條保障線。下崗職工問題解決后，城市低保制度并未退場(chǎng)，而是作為常態(tài)性制度安排，逐步演變?yōu)槌鞘胸毨丝谏畋Ｕ暇€。

再說農(nóng)村。進(jìn)入新世紀(jì)，建立公共財(cái)政制度、城市反哺農(nóng)村的發(fā)展理念日漸深入人心，保障農(nóng)村貧困人口基本生活需要逐漸提上國(guó)家日程。2002年，中共十六大提出，要在農(nóng)村地區(qū)探索建立低保制度；2006年，農(nóng)村低保人口接近1000萬人；2007年，國(guó)務(wù)院部署全面建立農(nóng)村低保制度，年底，農(nóng)村低保對(duì)象突破3000萬人。此后制度穩(wěn)定發(fā)展，人數(shù)不斷擴(kuò)大。

可以看出，城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展因歷史背景不同，實(shí)際操作中互相分離，帶來管理復(fù)雜、城鄉(xiāng)保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大等問題。

二

無疑，改變城鄉(xiāng)保障差距大的二元結(jié)構(gòu)，需要政府統(tǒng)籌。部分地方政府，如北京、江蘇、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)，已實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)也積極行動(dòng)，如安徽銅陵，2011年就實(shí)現(xiàn)了包括低保標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

特別是十八大以來，各領(lǐng)域推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化，成為重要政策導(dǎo)向。就低保制度而言，2019年和2020年，中央連續(xù)下發(fā)文件，提出就低保、社會(huì)救助制度等加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

應(yīng)該說，在當(dāng)前階段推動(dòng)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是戶籍制度改革的必然要求。城鄉(xiāng)戶籍二元分離，將戶籍身份與基本公共服務(wù)掛鉤，顯然與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化方向不一致。取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革方向早已明確，當(dāng)戶籍不再分城鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)分離的低保制度就缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

從現(xiàn)實(shí)層面說，城鄉(xiāng)分離的低保制度不符合促進(jìn)社會(huì)公平的理念，管理成本也高，還可能阻礙貧困人口的就業(yè)流動(dòng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌低保，能提升低保制度效率和公平性。

這也是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的必要步驟。所謂均等化，是要消除基本公共服務(wù)的不合理差異，城鄉(xiāng)差異是首要問題。而解決城鄉(xiāng)差異屬于同一政府的事權(quán)范圍，不存在管理體制和財(cái)政體制障礙，可操作性強(qiáng)。

事實(shí)上，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)雖在實(shí)行之初分開推進(jìn)，但就人均財(cái)政補(bǔ)貼而言，是堅(jiān)持了城鄉(xiāng)一致，近些年已完成制度合并。再加上這次統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保，相信在不久的將來，基本公共服務(wù)領(lǐng)域中不合理的城鄉(xiāng)差異都將逐步消除。

最低生活保障證（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

三

在具體落實(shí)中，最核心、最關(guān)鍵，也最有難度的，是低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

的確，看到“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低?！边@幾個(gè)字，很多人下意識(shí)地會(huì)想，如果按照農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)給城市低保戶發(fā)，是不是難以保障生活？換句話說，這個(gè)“統(tǒng)籌”，到底是低標(biāo)準(zhǔn)向高標(biāo)準(zhǔn)靠攏呢，還是把高標(biāo)準(zhǔn)拉到跟低標(biāo)準(zhǔn)一致？

從各地經(jīng)驗(yàn)看，只能是農(nóng)村向城市靠攏，逐步縮小差距，漸進(jìn)統(tǒng)籌，而不是一刀切式地劃定低保全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)榈捅?biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，會(huì)涉及較大的財(cái)政壓力。

根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，截至今年6月底, 全國(guó)共有低保對(duì)象4311萬人，其中農(nóng)村81%，城市19%；從低保標(biāo)準(zhǔn)看，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每月694元/人，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)則是每年6150元/人。2010年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2倍左右，現(xiàn)在是1.35倍，差距逐漸縮小。

但農(nóng)村低保對(duì)象基數(shù)龐大，如果按現(xiàn)行城市低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，各級(jí)財(cái)政要新增投入近千億元。低保是上級(jí)提供補(bǔ)助、縣級(jí)政府具體負(fù)責(zé)的“共同財(cái)政事權(quán)”，如果實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，縣級(jí)政府會(huì)增加一大筆投入，特別是一些財(cái)政困難縣將面臨巨大壓力。這就需要完善轉(zhuǎn)移支付制度，由中央和省級(jí)政府對(duì)困難縣市加大支持力度。

總之，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌是基本公共服務(wù)均等化的方向，肯定要做，但不同地區(qū)情況不同，這會(huì)是相對(duì)長(zhǎng)期的過程，路徑選擇上可以更為靈活和慎重。

文/汪德華（中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員）

編輯/云歌