俄羅斯對外援助體系研究

姜懷祥

【內(nèi)容提要】2005年以來，隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)和國際地位的提高，俄羅斯開始加大對外援助投入，并逐步建立起自己的對外援助體系。在對外援助政策方面，從學(xué)習(xí)借鑒西方國家的經(jīng)驗，將對外援助看作履行國際義務(wù)、獲取國家威望的手段，到主動探索建立符合本國實際的對外援助政策體系，強調(diào)對獨聯(lián)體地區(qū)國家援助、“軟實力”和國家利益。在對外援助管理方面，總統(tǒng)在對外援助政策中居于中心位置，政府負(fù)責(zé)決策執(zhí)行，議會負(fù)責(zé)相關(guān)立法工作，各聯(lián)邦機構(gòu)分別負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的對外援助行動，并成立了跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)籌對外援助行動。在對外援助運作方面，俄羅斯將對外援助行動列入國家計劃，主要通過多邊和雙邊渠道對外提供援助。在對外援助的評估方面，俄羅斯提出了援助預(yù)算資金使用效果評估方法，定期發(fā)布對外援助數(shù)據(jù)和報告，正在逐步完善對外援助評估體系。近年來，俄羅斯對外援助體系出現(xiàn)較大調(diào)整，對外援助管理權(quán)有從財政部門向外交部門、從政府向總統(tǒng)轉(zhuǎn)移的趨勢。

【關(guān)鍵詞】俄羅斯　對外援助　國家構(gòu)想　運作體系

【作者簡介】姜懷祥，中國社會科學(xué)院研究生院俄羅斯東歐中亞研究系博士研究生。

冷戰(zhàn)時期，蘇聯(lián)曾經(jīng)是世界上最大的對外援助國，其援助項目曾遍布亞洲、非洲和拉丁美洲等地區(qū)。獨立之初，因經(jīng)濟發(fā)展陷入困境，俄羅斯幾乎停止了對外援助，甚至從西方國家和國際組織獲得大量經(jīng)濟援助。進入21世紀(jì)，俄羅斯開始恢復(fù)對外援助“捐助國”身份，并逐步建立起本國的對外援助體系。2007年6月14日，普京總統(tǒng)批準(zhǔn)《俄羅斯聯(lián)邦參與國際發(fā)展援助構(gòu)想》（簡稱《2007年對外援助政策構(gòu)想》），首次提出建立國家發(fā)展援助體系的目標(biāo)。隨著俄羅斯對外援助規(guī)模的不斷擴大，國內(nèi)外學(xué)者開始關(guān)注俄對外援助體系，并形成了一些研究成果。但由于俄羅斯對外援助體系尚處于建立和完善過程中，現(xiàn)有成果往往只反映俄對外援助體系中的某一方面或某一歷史階段的情況。本文對俄羅斯對外援助的政策體系、管理體系、運作體系和評估體系等進行研究，希望能夠反映當(dāng)代俄羅斯對外援助體系的基本面貌。

一、俄羅斯對外援助的政策體系

對外援助政策是俄羅斯外交政策的重要組成部分，主要分為兩個層次：第一個層次是俄羅斯對外援助的國家政策構(gòu)想；第二個層次是俄羅斯對外援助的規(guī)范性法律文件。

（一）俄羅斯對外援助國家政策構(gòu)想

俄羅斯對外援助國家政策構(gòu)想是根據(jù)《俄羅斯外交政策構(gòu)想》《俄羅斯聯(lián)邦國家安全構(gòu)想》等文件制定的，并參照了《聯(lián)合國憲章》等一系列聯(lián)合國文件和國際倡議的內(nèi)容。這一構(gòu)想是關(guān)于俄羅斯對外提供財政、技術(shù)、人道主義及其他援助的政策內(nèi)容、主要方向的觀點體系，它確定了俄羅斯對外援助的主要目的、目標(biāo)、政策原則，是俄羅斯對外提供援助總的綱領(lǐng)和章程。截至目前，俄羅斯共出臺了兩版對外援助國家政策構(gòu)想，分別是2007年出臺的《俄羅斯聯(lián)邦參與國際發(fā)展援助構(gòu)想》和2014年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國際發(fā)展援助國家政策構(gòu)想》（簡稱《2014年對外援助政策構(gòu)想》）。

根據(jù)對外援助國家政策構(gòu)想，俄羅斯對外援助的目標(biāo)是參與國際發(fā)展援助進程，推動國家政治、經(jīng)濟和文化利益?！?014年對外援助政策構(gòu)想》明確指出，俄羅斯對外提供援助的目標(biāo)是“獲取最大回報，推動俄羅斯在該領(lǐng)域的國家利益”。在全球?qū)用?，俄羅斯對外援助的主要目標(biāo)是加強本國的正面形象和文化影響力；在地區(qū)層面，俄羅斯追求的目標(biāo)是與鄰國保持睦鄰關(guān)系，消除恐怖主義、毒品販賣等有組織犯罪隱患，促進獨聯(lián)體國家一體化進程。此外，俄羅斯還希望通過對外援助促進對外貿(mào)易與經(jīng)濟合作。

俄羅斯對外援助的優(yōu)先區(qū)域是獨聯(lián)體成員國等奉行與俄友好政策國家以及與俄羅斯保持長期友好關(guān)系的國家，或與其合作符合俄羅斯國家利益的國家。俄羅斯對外援助的優(yōu)先領(lǐng)域是國家治理、打擊犯罪、經(jīng)濟發(fā)展和一體化項目，以及能源、糧食、健康和教育等社會領(lǐng)域項目。俄羅斯在雙邊基礎(chǔ)上的對外援助形式主要是提供贈款、優(yōu)惠貸款、技術(shù)援助、債務(wù)減免以及通過向國際組織提供專用捐款實施的援助方案。與西方國家不同的是，俄羅斯將向伙伴國提供的關(guān)稅和其他優(yōu)惠也視為發(fā)展援助。俄羅斯的多邊援助主要是向聯(lián)合國、世界銀行等國際組織、國際金融機構(gòu)和全球基金融資和提供捐款，或通過履行八國集團（G8）、二十國集團（G20）、“金磚國家”等國際組織倡議的形式進行。

俄羅斯出臺的兩版國家對外援助政策構(gòu)想的主導(dǎo)思想和內(nèi)容有很大不同?！?007年對外援助政策構(gòu)想》主要借鑒了G8其他成員國的做法，反映了西方發(fā)達(dá)國家的對外援助思想和理念，出臺的目的是展現(xiàn)俄羅斯作為G8成員國的“國際威望”。由于剛剛加入“捐助國”行列，缺乏對外援助經(jīng)驗，該構(gòu)想中大部分措施和內(nèi)容并不符合俄羅斯對外援助的實際，可操作性不強。實際上，該構(gòu)想中的很多措施沒有得到具體實施，甚至俄羅斯負(fù)責(zé)對外援助部門在文件中都很少引用該構(gòu)想的條款?！?014年俄羅斯對外援助政策構(gòu)想》主要由俄羅斯聯(lián)邦獨聯(lián)體事務(wù)、海外僑民和國際人文合作署（以下稱俄羅斯國際合作署）和外交部主導(dǎo)制定，更加強調(diào)雙邊援助，突出對外援助作為外交政策工具維護國家利益方面的作用。《2014年俄羅斯對外援助政策構(gòu)想》在名稱方面的變化，也說明俄羅斯對外援助進入一個新的歷史階段：莫斯科方面不再盲目追隨西方國家，被動地參與西方國家主導(dǎo)的國際發(fā)展援助進程，而是根據(jù)本國的國家利益，積極主動地構(gòu)建自己的對外援助體系。

俄羅斯對外援助也包括對獨聯(lián)體成員國及其他國家的教育援助。為實施2010年12月18日總統(tǒng)批準(zhǔn)的《俄羅斯國際文化-人文合作領(lǐng)域政策主要方向》政策文件，普京分別于2015年11月3日和11月4日連續(xù)批準(zhǔn)了《國家支持并在國外推廣俄語構(gòu)想》和《“國外俄羅斯學(xué)校”構(gòu)想》?！秶抑С植⒃趪馔茝V俄語構(gòu)想》將俄語視為促進并實現(xiàn)俄羅斯對外政策戰(zhàn)略利益的主要工具之一，希望通過在國外推廣俄語樹立俄羅斯正面形象，增強其國際權(quán)威和地緣政治利益。根據(jù)該構(gòu)想，在國外推廣俄語的主要目標(biāo)是支持并鞏固俄語作為國際和族際交流語言的地位，在與俄羅斯有歷史聯(lián)系的國家中保留俄語，并在國外形成統(tǒng)一的俄語信息空間。同時，該構(gòu)想特別強調(diào)，要通過開展外交對話、擴大科教文化交流等手段，確保在獨聯(lián)體空間積極使用俄語作為族際交流語言。作為《國家支持并在國外推廣俄語構(gòu)想》的“姊妹篇”，《“國外俄羅斯學(xué)校”構(gòu)想》是制訂《俄羅斯“對外政策活動”國家計劃》“國外俄語學(xué)?！狈钟媱澮约捌渌P(guān)于支持國外俄語學(xué)校的專項計劃、專門方案和倡議的基礎(chǔ)。該構(gòu)想出臺的主要目的是為長期居住在國外的俄羅斯公民和同胞們提供系統(tǒng)和全面支持，維護他們的權(quán)利，包括受教育的權(quán)利。在國外支持并推行俄語通識教育是俄羅斯維持、提高在國際社會政治和人文影響的重要舉措。根據(jù)《“國外俄羅斯學(xué)?！睒?gòu)想》，國家主要為俄羅斯海外學(xué)校提供信息、教學(xué)法、物資和技術(shù)支持、教師培訓(xùn)等。

（二）俄羅斯對外援助的規(guī)范性法律文件

2007年11月，俄羅斯政府批準(zhǔn)《2008—2010年實施俄羅斯聯(lián)邦參與國際發(fā)展援助構(gòu)想的行動計劃》，規(guī)定要采取措施建立俄羅斯國際發(fā)展援助的法律和制度基礎(chǔ)。但除了具體援助行動的執(zhí)行外，在建立援助統(tǒng)計、報告和分析系統(tǒng)及國際發(fā)展援助立法等方面基本沒有取得什么進展。根據(jù)俄羅斯國際合作署的工作計劃和報告，為落實《2014年對外援助政策構(gòu)想》，該署近年來起草了一系列法規(guī)文件，內(nèi)容涉及對外援助協(xié)調(diào)機制、援助方案制定和監(jiān)控技術(shù)要求等，但都沒有被批準(zhǔn)或公布。

俄羅斯有關(guān)對外援助的相關(guān)規(guī)定還分布在不同的法律文件中。1997年《俄羅斯聯(lián)邦政府法》規(guī)定，由政府做出“使用聯(lián)邦預(yù)算無償提供補助、補貼和其他支持，以及提供還款期超過兩年的財政支持”的決定。這一規(guī)定既適用于國內(nèi)，也適用于對外援助?！抖砹_斯外交政策構(gòu)想》《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法》中也包含了與對外援助相關(guān)的規(guī)定。在2016年版《俄羅斯外交政策構(gòu)想》中，將國際發(fā)展援助視為解決全球和地區(qū)安全問題、加強國際安全和政治穩(wěn)定的機制之一，表示將在多邊和雙邊層次上執(zhí)行積極的、有針對性的措施。在《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法》第15章“俄羅斯的外債債權(quán)”中，對以官方發(fā)展援助名義向外國提供優(yōu)惠財政貸款和國家出口信貸做出規(guī)定。

俄羅斯對外援助的規(guī)范性文件還包括一般經(jīng)由俄羅斯政府決議批準(zhǔn)的對外援助程序、章程和計劃。2000年8月，俄羅斯時任總理卡西亞諾夫簽署政府決議，批準(zhǔn)《關(guān)于為消除緊急狀況向外國提供援助的程序》。這是俄羅斯早期對外提供人道主義援助的重要依據(jù)。2017年10月，根據(jù)《2014年對外援助政策構(gòu)想》，俄羅斯緊急狀況部曾擬定了《關(guān)于批準(zhǔn)為消除緊急狀況后果向外國提供人道主義援助程序的政府決議（草案）》，但筆者沒有查到該決議草案被批準(zhǔn)的信息。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法》，俄羅斯政府于2020年9月批準(zhǔn)《俄羅斯聯(lián)邦向外國提供國家貸款的規(guī)則》，其中明確了向外國提供發(fā)展援助國家貸款的條件和程序。

二、俄羅斯對外援助的管理體系

俄羅斯《2007年對外援助政策構(gòu)想》確定了俄羅斯對外援助的決策機制。根據(jù)該構(gòu)想，俄羅斯總統(tǒng)、聯(lián)邦政府和議會分別根據(jù)憲法和其他國家法律賦予的職權(quán)，承擔(dān)對外援助相關(guān)決策職能。根據(jù)憲法權(quán)力，俄羅斯總統(tǒng)全面領(lǐng)導(dǎo)俄羅斯聯(lián)邦在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的決策，并批準(zhǔn)參與國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。俄羅斯聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)對外援助的程序、章程和行動計劃，并根據(jù)外交部、財政部等聯(lián)邦機構(gòu)的建議做出向外國提供或終止援助的決定，對國際發(fā)展援助執(zhí)行情況進行監(jiān)控。俄羅斯議會在憲法權(quán)力范圍內(nèi)開展立法工作，以確保俄羅斯參加國際發(fā)展援助并履行其義務(wù)。

俄羅斯外交部和財政部是俄對外援助的具體管理機構(gòu)。根據(jù)《2007年俄羅斯對外援助政策構(gòu)想》，俄羅斯外交部與財政部共同承擔(dān)對外援助的管理和協(xié)調(diào)職能：一是共同向俄羅斯聯(lián)邦政府提出對外援助的建議；二是與其他聯(lián)邦機構(gòu)協(xié)商確定對外援助的規(guī)模、優(yōu)先方向、援助方式和條件等；三是共同編制俄羅斯參與國際發(fā)展援助情況的年度報告。俄羅斯外交部作為對外政策的協(xié)調(diào)者，負(fù)責(zé)與國際組織和其他國家的政策協(xié)調(diào)、對接，是對外援助發(fā)起的重要部門，其駐外機構(gòu)承擔(dān)與受援國政府進行援助項目協(xié)調(diào)和移交工作以及項目監(jiān)控等任務(wù)。俄羅斯財政部主要承擔(dān)對外援助的預(yù)算編制、資金撥付和數(shù)據(jù)統(tǒng)計職責(zé)，并負(fù)責(zé)向經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提供官方發(fā)展援助報告和數(shù)據(jù)。

近年來，俄羅斯財政部與外交部一直在爭奪對外援助的主導(dǎo)權(quán)。俄羅斯恢復(fù)對外援助“捐助國”身份伊始，主要以落實G8領(lǐng)導(dǎo)人峰會倡議的形式對外提供援助，俄財政部作為俄方“峰會”重要的參與者，在當(dāng)時的俄羅斯對外援助體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。2011年，俄羅斯財政部開始推動在其內(nèi)部成立俄羅斯國際發(fā)展署，并于2012年將組建方案提交給了政府。由于俄羅斯外交部的反對，這一提議并未得到政府批準(zhǔn)。

俄羅斯外交部希望由俄羅斯國際合作署承擔(dān)對外援助管理職能。2013年5月，普京總統(tǒng)頒布命令，對俄羅斯國際合作署的職能進行調(diào)整，為其增加參與制定對外援助政策和開展雙邊援助的職能。但受機構(gòu)職能和資金所限，俄羅斯國際合作署未能在對外援助管理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。按照俄羅斯總統(tǒng)的授權(quán)，俄羅斯國際合作署起草了《俄羅斯國際發(fā)展援助國家政策構(gòu)想（草案）》，并成為《俄羅斯“對外政策活動”國家計劃》分計劃3“國際人文合作和國際發(fā)展援助領(lǐng)域活動”的主要執(zhí)行者，負(fù)責(zé)對外援助政策構(gòu)想的實施。從2014年起，俄羅斯國際合作署負(fù)責(zé)制定了對外援助領(lǐng)域部分法律文件草案，并根據(jù)政府授權(quán)承擔(dān)了金磚國家和在獨聯(lián)體框架內(nèi)發(fā)展援助領(lǐng)域的協(xié)調(diào)工作，在一定程度上承擔(dān)起對外援助政策制定和援助活動協(xié)調(diào)的職責(zé)。但由于缺少預(yù)算資金支持，該署沒能成為對外援助的管理者和協(xié)調(diào)者，僅在人文、教育領(lǐng)域?qū)ν庠蛯ν庑麄髦邪l(fā)揮作用。2020年6月，普里馬科夫被任命為俄羅斯國際合作署署長，俄羅斯總統(tǒng)辦公廳和聯(lián)邦政府開始討論對俄羅斯“軟實力”方法以及國際合作署的工作進行改革：將俄羅斯國際合作署由外交部劃歸總統(tǒng)直屬，并成立一個國家集團，負(fù)責(zé)（對外援助）項目和資金。

俄羅斯財政部和外交部在對外援助理念等方面也存在分歧。俄羅斯財政部參照G8其他成員國做法，接受經(jīng)濟合作與發(fā)展組織“傳統(tǒng)援助國”的標(biāo)準(zhǔn)，將發(fā)展援助視為展現(xiàn)俄羅斯大國威望的手段。俄羅斯財政部還強調(diào)發(fā)展援助的專業(yè)性，對國際合作署在管理對外援助方面的經(jīng)驗和能力表示質(zhì)疑。俄羅斯外交部將援助看作推行對外政策的工具，希望通過對外援助獲得政治、經(jīng)濟、安全利益并提升國家形象、文化等“軟實力”。俄羅斯外交人士反對通過多邊渠道進行大規(guī)模援助，他們認(rèn)為莫斯科在非優(yōu)先地區(qū)以及多邊方案上浪費了太多錢，這些援助沒有體現(xiàn)出俄羅斯的援助者身份，因此主張將資金轉(zhuǎn)移到以獨聯(lián)體國家為主的雙邊項目上來。兩個部門對援助管理權(quán)的“爭奪”也反映了部門文化和利益分歧：俄羅斯外交部作為對外政策的協(xié)調(diào)和執(zhí)行部門，在國外擁有眾多分支機構(gòu)，傾向于通過雙邊渠道提供援助；俄羅斯財政部曾負(fù)責(zé)管理西方國家對俄羅斯的援助，與世界銀行等多邊金融機構(gòu)保持經(jīng)常聯(lián)系，擁有豐富的財政和援助管理經(jīng)驗，更愿意借助多邊渠道實施對外援助。

俄羅斯最初的對外援助主要由財政部、外交部等少數(shù)幾個部門管理。隨著對外援助規(guī)模和援助領(lǐng)域的不斷擴大，俄羅斯其他政府機構(gòu)、非政府組織、企業(yè)等更多的援助主體參與進來。

根據(jù)《2014年對外援助政策構(gòu)想》，俄羅斯要成立國際發(fā)展援助委員會。2016年5月，俄總統(tǒng)普京簽署命令，對協(xié)調(diào)機構(gòu)進行“降格”，決定在政府經(jīng)濟發(fā)展與一體化委員會下設(shè)國際發(fā)展援助分委會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政機構(gòu)對外援助行動，向總統(tǒng)提出國際發(fā)展援助領(lǐng)域的國家政策建議。2017年3月，俄總理梅德韋杰夫批準(zhǔn)國際發(fā)展援助分委會組成，俄第一副總理、財政部長西盧阿諾夫任分委會主任，成員包括外交部、財政部、經(jīng)濟發(fā)展部、國際合作署等聯(lián)邦機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)以及俄羅斯外經(jīng)銀行和原子能公司等大型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。2017年，俄羅斯國際合作署和外交部根據(jù)分委會決議，著手制定關(guān)于建立對外援助協(xié)調(diào)機制的建議，實施雙邊試點項目和中期國家方案項目，并利用公私伙伴機制實施對外援助方案。2018年，根據(jù)分委會決議，俄羅斯國際合作署又制定了《俄羅斯人文合作與發(fā)展援助領(lǐng)域中期試點國家方案-塔吉克斯坦（草案）》。

2020年以來，俄羅斯對外援助的管理體系發(fā)生重大調(diào)整。11月，普京總統(tǒng)頒布命令，成立國際發(fā)展援助跨部門委員會，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各機構(gòu)和組織的援助活動，促進經(jīng)濟、政治和人文領(lǐng)域的國際發(fā)展援助。根據(jù)命令，委員會由總統(tǒng)、政府、議會等所屬46個部門和8家大型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)組成，總統(tǒng)辦公廳的一名副主任擔(dān)任委員會主席，總統(tǒng)辦公廳對外地區(qū)間聯(lián)系和文化聯(lián)系局承擔(dān)委員會日常工作。這是俄羅斯對外援助體系的重大改革。一方面，俄羅斯的對外援助政策更加接近對外政策的決策中心——克里姆林宮，過去承擔(dān)相應(yīng)職能的機構(gòu)歸屬于政府，新委員會的工作則將由總統(tǒng)辦公廳負(fù)責(zé)。另一方面，這也意味著俄羅斯對外援助的優(yōu)先方向?qū)⒏油癸@：未來援助將主要投向后蘇聯(lián)空間，增強俄羅斯在該地區(qū)“軟實力”影響將成為其對外援助政策的主要方向。有證據(jù)表明，俄羅斯總統(tǒng)辦公廳對外地區(qū)間聯(lián)系和文化聯(lián)系局主要負(fù)責(zé)總統(tǒng)對獨聯(lián)體國家外交政策的制定和實施，并參與了對西方國家在后蘇聯(lián)空間鼓動“顏色革命”的斗爭。

三、俄羅斯對外援助的運行體系

根據(jù)俄羅斯《2014年對外援助政策構(gòu)想》，俄羅斯國際發(fā)展援助國家政策的運作體系包括對外援助行動規(guī)劃與實施兩方面內(nèi)容。

（一）俄羅斯對外援助行動規(guī)劃

俄羅斯主要通過聯(lián)邦國家計劃對國際發(fā)展援助行動進行規(guī)劃。在俄羅斯政府批準(zhǔn)的聯(lián)邦國家計劃清單中，主要有3項國家計劃與對外援助相關(guān)：一是由俄羅斯外交部負(fù)責(zé)的《“對外政策活動”國家計劃》；二是由俄羅斯財政部負(fù)責(zé)的《“國家財政管理和金融市場調(diào)節(jié)”國家計劃》；三是由俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部負(fù)責(zé)的《俄羅斯聯(lián)邦“發(fā)展對外經(jīng)濟活動”國家計劃》。除此之外，2014年10月，俄羅斯時任總理梅德韋杰夫批準(zhǔn)《2014—2016年在國外的俄羅斯科學(xué)文化中心基礎(chǔ)上促進國際發(fā)展援助和人文合作的措施計劃》，在受援國加強對俄羅斯援助行動的宣傳。

俄羅斯對外援助規(guī)劃主要指預(yù)算資金的規(guī)劃和使用。根據(jù)《2007年俄羅斯對外援助國家政策構(gòu)想》，對外援助資金的規(guī)劃和撥付是編制和執(zhí)行聯(lián)邦預(yù)算的一部分，也是中期財政規(guī)劃的一部分。根據(jù)預(yù)算規(guī)劃，由負(fù)責(zé)對外援助的各聯(lián)邦機構(gòu)與俄羅斯外交部磋商后，分別向財政部提出預(yù)算申請，由財政部列入財務(wù)計劃和下一年度聯(lián)邦預(yù)算。俄羅斯財政部在聯(lián)邦國庫局的參與下，及時為有關(guān)聯(lián)邦預(yù)算支出安排資金，資金使用責(zé)任由直接執(zhí)行相關(guān)預(yù)算支出的預(yù)算部門承擔(dān)。

俄羅斯的對外援助資金列入國家預(yù)算，在“全國問題”項目中的“國際關(guān)系與國際合作”分項中列支。根據(jù)俄羅斯財政部的命令，該項支出包含“向其他國家提供經(jīng)濟和人道主義援助的費用，包括人道主義物資的運輸費用和撤僑費用以及向其他國家提供人道主義財政援助的費用”。根據(jù)俄羅斯國家預(yù)算計劃，2021年列入“國際關(guān)系和國際合作”分項中的預(yù)算撥款為9.81億盧布，2022年的預(yù)算為109.10億盧布，2023年為98.07億盧布，用于提供國際發(fā)展援助，履行俄羅斯對外國、國際組織和論壇的義務(wù)，并實施政府決定的其他國際合作措施。在為俄羅斯外交部、財政部和經(jīng)濟發(fā)展部實施國家計劃撥付的款項中，沒有明確為對外援助撥付資金的數(shù)額。由此可見，俄羅斯用于對外援助的撥款是與其他對外活動一起規(guī)劃的，通過預(yù)算計劃并不能看出俄羅斯對外援助的實際規(guī)模。

（二）俄羅斯實施對外援助的渠道

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯的對外援助大致可以分為三個階段。第一階段為1991年至2006年。在這一階段，雖然俄羅斯并未停止對外援助，但援助額和援助方式均十分有限，主要是向多邊組織提供捐款和對蘇聯(lián)時期債務(wù)的減免。2004—2006年對外提供的官方發(fā)展援助才達(dá)到每年1億美元左右的規(guī)模。第二階段為2007年至2013年。2006年，作為“八國集團”主席國，俄羅斯參照其他成員國的做法，逐步加大對外援助力度，并著手制定對外援助政策構(gòu)想。按照2007年《俄羅斯參與國際發(fā)展援助構(gòu)想》中的承諾：“未來幾年，俄羅斯打算將參與國際發(fā)展援助的規(guī)模增加到每年4億—5億美元?！?007年，俄羅斯開始大幅度提高對外援助規(guī)模，從2009年起一直到2013年，官方發(fā)展援助基本維持在每年4億—5億美元的水平。第三階段為2014年以來，按照新的對外援助政策構(gòu)想，俄羅斯擴大雙邊渠道援助規(guī)模，并加強對獨聯(lián)體等周邊國家和“友好國家”的援助。從2015年起，俄羅斯每年的官方發(fā)展援助額都在10億美元上下。2019年，俄羅斯的官方發(fā)展援助額為11億美元，比2018年增長11.5%，占國民總收入的0.07%。

俄羅斯主要通過多邊渠道和雙邊渠道對外提供援助。2019年，俄羅斯對外提供的官方發(fā)展援助額為11億美元，其中雙邊援助占61%，多邊援助占39%。

俄羅斯主要通過向多邊機構(gòu)進行年度自愿捐款的形式提供多邊援助。這些資金不設(shè)置使用條件、不體現(xiàn)捐助國身份，由多邊機構(gòu)自主使用。此類援助多以與國際組織簽署協(xié)議或備忘錄的方式進行，俄外交部、財政部、緊急狀況部等聯(lián)邦機構(gòu)可根據(jù)政府授權(quán)，與相關(guān)國際組織簽署對外援助相關(guān)文件。在俄羅斯2014年的多邊援助中，通過世界銀行集團渠道的占43%，通過聯(lián)合國的占40%，通過地區(qū)發(fā)展銀行和其他多邊組織的僅占2%。近年來，俄羅斯逐步加大通過地區(qū)多邊機構(gòu)，特別是其主導(dǎo)的歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟框架提供援助。在2018年俄羅斯對外提供的多邊援助中，向地區(qū)發(fā)展銀行提供的資金占60.7%，向聯(lián)合國系統(tǒng)的自愿捐款占28.2%，向世界銀行集團提供的資金占4.4%，向其他國際組織提供的資金占6.7%。這只是俄羅斯通過多邊渠道提供援助的一部分。俄羅斯還向多邊機構(gòu)提供專用捐款或成立信托基金，向指定區(qū)域和國家提供援助。這種通過多邊渠道實施，但由捐助國指定用途的援助也被歸入雙邊援助，被稱為“多-雙邊”援助。2011年12月，俄羅斯時任總理普京簽署政府令，在2011—2015年向世界銀行撥款2300萬美元，用于實施東歐和中亞國家項目準(zhǔn)備領(lǐng)域能力開發(fā)計劃援助項目。2015年，俄羅斯外交部代表政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署簽署協(xié)議，由俄羅斯政府出資2500萬美元，成立俄羅斯-聯(lián)合國開發(fā)計劃署信托基金，向獨聯(lián)體成員國和低收入國家提供經(jīng)濟和技術(shù)援助。

俄羅斯通過雙邊渠道提供對外援助的方式包括贈款、優(yōu)惠貸款、技術(shù)援助、債務(wù)減免、關(guān)稅或其他優(yōu)惠等5種形式。此類援助一般以簽署政府間協(xié)議為基礎(chǔ)。根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦國際條約法》，俄羅斯政府與外國政府簽署的協(xié)議需要經(jīng)國家杜馬審議和總統(tǒng)批準(zhǔn)。俄羅斯總統(tǒng)或總理也可根據(jù)外國政府或領(lǐng)導(dǎo)人的請求，直接做出提供援助的具體決定。2012—2019年，俄羅斯向吉爾吉斯斯坦提供約3.11億美元贈款，幫助其穩(wěn)定國家預(yù)算。2018年，俄羅斯免除發(fā)展中國家4.249億美元債務(wù)，占雙邊官方發(fā)展援助的68%。俄羅斯近年來還與坦桑尼亞、莫桑比克、馬達(dá)加斯加和古巴等國簽署協(xié)議，將這些國家對蘇聯(lián)的債務(wù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展項目融資資金。2014年，普京批準(zhǔn)一項聯(lián)邦法律，對蘇聯(lián)時期古巴所欠352億美元債務(wù)進行重組，免除其中90%的債務(wù)，其余的10%債務(wù)分10年償還至俄羅斯對外經(jīng)濟銀行設(shè)在古巴國家銀行的特別賬戶，用于對古巴環(huán)保等領(lǐng)域投資項目。根據(jù)俄方統(tǒng)計，通過向中亞國家提供免稅能源產(chǎn)品，俄羅斯已經(jīng)間接幫助吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦分別獲得了近20億美元和2億美元收入。

俄羅斯緊急狀況部主要負(fù)責(zé)對外人道主義援助，2019年，該部在雙邊基礎(chǔ)上共完成12次援助行動，向9個國家提供了援助；在聯(lián)合國糧食計劃署框架內(nèi)，向塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等27個國家提供了糧食援助。俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部、農(nóng)業(yè)部、教育與科技部、衛(wèi)生部等聯(lián)邦機構(gòu)分別負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的對外援助。

俄羅斯的非政府組織主要參與人文、教育和醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)ν庠?。這些機構(gòu)大多得到聯(lián)邦預(yù)算補貼，具有半官方的性質(zhì)。俄羅斯人道主義使團作為獨立的非營利組織，近年來與國際合作署合作，在巴爾干、中東和中亞等地區(qū)實施醫(yī)療、人道主義和教育援助項目。2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，俄羅斯人道主義使團參與了在塞爾維亞的相關(guān)救助工作?！岸砹_斯世界”基金會由普京總統(tǒng)于2007年下令成立，其主要任務(wù)是普及俄語、傳播并發(fā)展俄羅斯文化遺產(chǎn)。2012年，國家杜馬呼吁為該機構(gòu)增加80億盧布預(yù)算，以支持海外僑胞及其母語。2016年9月，根據(jù)《“國外俄羅斯學(xué)校”構(gòu)想》，由“俄羅斯世界”基金會支持，在吉爾吉斯斯坦比什凱克開辦了契訶夫中學(xué)，該校畢業(yè)生可以通過考試直接進入俄羅斯的大學(xué)學(xué)習(xí)。

俄羅斯政府積極為企業(yè)界參與對外援助創(chuàng)造條件。2014年，俄羅斯外交部長商業(yè)委員會召開會議，討論國家機關(guān)與企業(yè)在國際發(fā)展援助領(lǐng)域的互動問題，認(rèn)為企業(yè)是當(dāng)今世界發(fā)展援助的主要推動力量，吸引企業(yè)參與對外援助是俄羅斯在該領(lǐng)域采取積極政策的重要方面。俄羅斯參與國際發(fā)展援助的企業(yè)主要是國有大型跨國公司，主要有兩種參與方式：一是與政府合作，參與俄羅斯的對外援助項目。俄羅斯原子能公司聯(lián)合俄羅斯國際合作署，通過“俄羅斯原子能公司學(xué)?！痹谄浜穗婍椖克趪鴮嵤﹪H訓(xùn)練營項目。2015年，俄羅斯鋁業(yè)聯(lián)合公司（簡稱“俄鋁公司”）協(xié)助俄羅斯聯(lián)邦消費者權(quán)益保護和人民福利監(jiān)督總局、俄國防部，在幾內(nèi)亞建設(shè)實驗室和移動診所，幫助非洲應(yīng)對埃博拉病毒。二是在國外項目駐地履行企業(yè)社會責(zé)任。俄羅斯天然氣工業(yè)公司在比什凱克開辦“天然氣工業(yè)學(xué)?！?，撥款幫助俄羅斯-土庫曼斯坦普希金聯(lián)合學(xué)校修建大樓，并在伊拉克幫助建設(shè)電力、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施。俄羅斯企業(yè)在項目所在國開展的援助行動豐富了對外援助渠道，擴大了俄羅斯在全球和地區(qū)層面的影響力。

四、俄羅斯對外援助的評估體系

俄羅斯重視對外援助的評估工作。俄羅斯《2007年對外援助政策構(gòu)想》規(guī)定了對發(fā)展援助效果的評估方法，2014年《俄羅斯聯(lián)邦國際發(fā)展援助國家政策構(gòu)想》又對方法進行了完善。根據(jù)對外援助政策構(gòu)想，由俄羅斯財政部和外交部負(fù)責(zé)對使用聯(lián)邦預(yù)算資金進行的對外援助效果進行評估，并吸收受援國政府和/或國際組織領(lǐng)導(dǎo)人共同參與評估。對援助預(yù)算資金使用效果的評估主要包括8個方面內(nèi)容：1.援助取得計劃結(jié)果；2.援助實際支出與取得成果的比率；3.取得與國際發(fā)展援助領(lǐng)域?qū)嵤┑念愃祈椖肯喈?dāng)?shù)慕Y(jié)果或更好的結(jié)果；4.援助取得積極效果的可持續(xù)性；5.在國際發(fā)展援助總體政策框架內(nèi)提供援助的理由充足；6.對發(fā)展受援國與俄羅斯在政治及其他領(lǐng)域的雙邊合作做出的貢獻(xiàn)；7.促進受援國和其他援助國對俄羅斯聯(lián)邦作為受援國的積極看法；8.提供官方發(fā)展援助取得預(yù)期和未預(yù)料到的效果。

俄羅斯對國際發(fā)展援助的評估主要以發(fā)布國家報告的形式進行。2012年5月，俄羅斯在G8關(guān)于提高透明度與問責(zé)制倡議框架內(nèi)，對外發(fā)布了第一份國家發(fā)展援助國家報告。報告分為3個部分：援助與援助有效性、健康、食品安全。第一部分內(nèi)容介紹了俄羅斯官方發(fā)展援助的數(shù)額、地區(qū)分布和援助方式，重申了對援助有效性、透明度和問責(zé)制的承諾。根據(jù)報告，2004—2011年，俄羅斯官方發(fā)展援助從每年1億美元增加到每年超過5億美元。2009年，俄羅斯對外援助達(dá)到7.85億美元，這主要是因為應(yīng)對全球金融危機，俄羅斯發(fā)起成立歐亞經(jīng)濟共同體反危機基金，幫助成員國消除危機帶來的影響?！敖】怠⑹称钒踩边@兩部分內(nèi)容介紹了俄羅斯對外援助的重點領(lǐng)域，這些援助主要在聯(lián)合國等國際組織、全球倡議和基金框架內(nèi)進行。2014年，俄羅斯財政部發(fā)布了《俄羅斯2014年對國際發(fā)展援助的貢獻(xiàn)》報告，對2010—2014年俄羅斯對外援助情況進行總結(jié)和評估。根據(jù)報告，該時期俄羅斯官方發(fā)展援助額出現(xiàn)大幅度增長，從2010年的4.72億美元，增長到2014年的8.76億美元。同時，俄羅斯繼續(xù)加強雙邊援助的力度，雙邊援助占全部對外援助的比例從2010年的63.96%，上升到2014年的75.39%。

俄羅斯還將對外援助納入“2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”評價體系。為落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》倡議，2020年7月，俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部部長馬克西姆·列舍特尼科夫在紐約聯(lián)合國總部發(fā)表了俄羅斯第一份《落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展自愿性國家審查報告》，詳細(xì)分析了俄羅斯對《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成情況。其中，在目標(biāo)10“減少國家內(nèi)部和國家之間的不平等”和目標(biāo)17“加強執(zhí)行手段，重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”報告部分，對俄羅斯對外援助情況進行了詳細(xì)評估。根據(jù)報告，2014年以來，俄羅斯向外國提供超過55億美元國際發(fā)展援助，對外援助的優(yōu)先方向是獨聯(lián)體成員國、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟成員國以及執(zhí)行經(jīng)濟和社會項目國際組織框架內(nèi)的伙伴國，俄羅斯的對外援助主要投入到發(fā)展中國家的健康、教育和糧食安全領(lǐng)域。

結(jié)語

俄羅斯的對外援助體系是參照G8其他成員國的經(jīng)驗做法建立起來的。近年來，俄羅斯積極響應(yīng)聯(lián)合國、G20等提出的國際發(fā)展援助倡議，并結(jié)合自身對外援助的實踐經(jīng)驗，對對外援助體系進行了改革和完善，逐步建立起符合本國實際的對外援助政策體系、管理體系和運作體系，并持續(xù)改進和完善對外援助的評估體系。

作為重要的外交政策工具，對外援助幫助俄羅斯實現(xiàn)了部分國家利益。俄羅斯通過向吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦提供援助，維持甚至擴大了在中亞國家的軍事存在，并將以美國為首的北約部隊趕出了中亞地區(qū)。在2014年聯(lián)合國關(guān)于克里米亞的決議投票中，朝鮮、古巴等10個國家投票支持俄羅斯，它們都是從莫斯科方面獲得援助較多的國家。通過對朝鮮、坦桑尼亞、古巴等亞洲、非洲、拉丁美洲相關(guān)國家蘇聯(lián)時期的債務(wù)重組，為雙邊經(jīng)貿(mào)合作掃清了障礙，俄羅斯獲得部分能源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合同，對這些國家的商品出口出現(xiàn)了明顯增長。俄羅斯還以援助為手段，吸引獨聯(lián)體國家加入其主導(dǎo)的歐亞地區(qū)一體化進程。目前亞美尼亞、白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦已加入歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，烏茲別克斯坦成為觀察員國。在“軟實力”方面，俄羅斯通過開辦俄語學(xué)校、派遣俄語教師、提供免費大學(xué)教育名額等方式，鞏固了俄語和俄羅斯文化在中亞地區(qū)的影響力，維持并擴大了俄羅斯在該地區(qū)的“威望”。

與西方國家相比，當(dāng)代俄羅斯對外援助體系重新構(gòu)建的時間比較短，還有很多不夠完善的地方。雖然已經(jīng)出臺了兩版對外援助政策構(gòu)想，但至今沒有頒布專門的對外援助法，對援助管理權(quán)限、部門責(zé)任邊界、對外援助程序等進行明確。同時，對外援助的管理機制沒有理順，財政部和外交部在援助理念和方法上存在很大分歧，雖然在政府框架內(nèi)成立了對外援助跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)，但由于對外援助部門之間的運行機制沒有理順，跨部門協(xié)調(diào)機構(gòu)幾乎陷入空轉(zhuǎn)。對外援助缺乏長期規(guī)劃，援助決定主要由國家領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)政治需要做出，對外援助經(jīng)常限于短期目標(biāo)。在涉及對外活動的相關(guān)國家計劃中規(guī)定了對外援助的內(nèi)容，但由于缺乏預(yù)算資金支持，很多措施沒有落實到位。

近年來，俄羅斯的對外援助體系出現(xiàn)重大調(diào)整，外交部逐漸在援助政策制定和實施方面占據(jù)主導(dǎo)地位，對外援助管理權(quán)有從政府向總統(tǒng)轉(zhuǎn)移的趨勢。在新冠肺炎疫情和西方國家制裁背景下，俄羅斯未來經(jīng)濟發(fā)展將面臨很多困難，但俄羅斯將繼續(xù)加強雙邊渠道及其主導(dǎo)的地區(qū)多邊機構(gòu)的援助，并將進一步完善對外援助體系。

（責(zé)任編輯 靳會新 劉陽）