摘要：強(qiáng)制招標(biāo)制度是《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）確立的我國(guó)招投標(biāo)制度的基石，其目的是為保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。但是，實(shí)踐中違法規(guī)避招標(biāo)的行為屢見不鮮、屢禁不止，成為招投標(biāo)領(lǐng)域的突出問題。違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同效力如何？在法律層面上，無論是作為調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是作為民事基礎(chǔ)性法律的《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）、《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱《民法總則》），抑或已公布尚未生效的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）都沒有對(duì)此做出明確規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》雖然規(guī)定規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同應(yīng)認(rèn)定無效，但司法解釋并非法律，其效力存在局限性；此外，該司法解釋是否可以類推適用除施工合同以外的其他類型合同效力判定，尚存在較大爭(zhēng)議。在司法實(shí)踐中，各級(jí)法院對(duì)于規(guī)避招標(biāo)合同效力糾紛的裁判觀點(diǎn)分歧甚巨，存在無效說和有效說兩種截然相反的意見和判例，一定程度上造成了實(shí)務(wù)界對(duì)規(guī)避招標(biāo)合同效力評(píng)價(jià)的混亂。為有效地規(guī)制違法規(guī)避招標(biāo)行為，保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益以及國(guó)有資金的交易安全，防止強(qiáng)制招標(biāo)制度落空，有必要及時(shí)彌補(bǔ)法律漏洞，在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別規(guī)范上增加制度供給，即通過修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，在原有法條規(guī)定對(duì)規(guī)避招標(biāo)行為進(jìn)行行政處罰的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效，在法律層面上統(tǒng)一合同效力的認(rèn)定規(guī)則，切實(shí)保證我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度得以貫徹落實(shí)。

一、引言

招標(biāo)投標(biāo)制度是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而強(qiáng)制招標(biāo)制度是《招標(biāo)投標(biāo)法》確立的招標(biāo)投標(biāo)制度的基石，其對(duì)于保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益以及國(guó)有資金的交易安全具有重大意義。但是，實(shí)踐中招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)而不招標(biāo)，或者化整為零、明招暗定以及虛假招標(biāo)等規(guī)避招標(biāo)行為屢禁不止，審計(jì)機(jī)關(guān)在項(xiàng)目審計(jì)過程中有關(guān)規(guī)避招標(biāo)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)也屢見不鮮，成為招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的違法突出問題。

規(guī)制規(guī)避招標(biāo)問題首先應(yīng)當(dāng)在法律層面上制定明確的規(guī)范。《招標(biāo)投標(biāo)法》作為調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，其第四條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)?！钡谒氖艞l規(guī)定，“違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”可見，《招標(biāo)投標(biāo)法》在宣示禁止違法規(guī)避招標(biāo)行為原則的基礎(chǔ)上，對(duì)于規(guī)避招標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任，規(guī)定了責(zé)令限期改正、罰款、暫停項(xiàng)目執(zhí)行或暫停資金撥付以及對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予處分等行政處罰措施。但是，《招標(biāo)投標(biāo)法》并未規(guī)定規(guī)避招標(biāo)行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任，尤其是未明確規(guī)定規(guī)避招標(biāo)、采用其他采購方式簽訂合同的法律效力。這一方面造成了各級(jí)法院裁判違法規(guī)避招標(biāo)合同效力爭(zhēng)議的依據(jù)不充分、觀點(diǎn)不統(tǒng)一，另一方面也給了一些招標(biāo)人可乘之機(jī)，往往置行政處罰風(fēng)險(xiǎn)而不顧，期望規(guī)避招標(biāo)簽訂的合同依然有效，成為既成事實(shí)，以實(shí)際達(dá)到規(guī)避招標(biāo)的不法目的。如果其目的達(dá)成，我國(guó)的強(qiáng)制招標(biāo)制度就很容易存在落空的風(fēng)險(xiǎn)。

除《招標(biāo)投標(biāo)法》外，其他相關(guān)民事基礎(chǔ)性法律，包括現(xiàn)行《合同法》《民法總則》，以及已公布尚未施行的《民法典》，都沒有針對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的具體規(guī)定；《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）雖然規(guī)定規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，但其效力不及法律，并且能否類推適用于其他類型合同存疑。

為徹底解決招標(biāo)投標(biāo)實(shí)務(wù)中違法規(guī)避招標(biāo)的突出問題，以及司法機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)避招標(biāo)合同效力糾紛裁判觀點(diǎn)的原則性分歧，筆者建議，在梳理現(xiàn)行法律規(guī)范和總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，釜底抽薪的解決方案是通過修訂法律，增加制度供給，從而為司法實(shí)踐提供統(tǒng)一、明確的裁判依據(jù)。

二、法律規(guī)范關(guān)于違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的相關(guān)規(guī)定

1. 《招標(biāo)投標(biāo)法》

第三條   在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：

（一） 大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目；

（二） 全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目；

（三） 使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目

前款所列項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院發(fā)展計(jì)劃部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第四條   任何單位和個(gè)人不得將依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)。

第四十九條   違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付；對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

2. 《合同法》

第五十二條有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；

……

（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

3. 《民法總則》

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。

違背公序良俗的民事法律行為無效。

4. 《民法典》

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。

違背公序良俗的民事法律行為無效。

5. 《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)）

第十四條  合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

6. 《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）

第一條  建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定無效：

（一）承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級(jí)的；

……

（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的。

7. 《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)）

30.【強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別】人民法院在審理合同糾紛案件時(shí)，要依據(jù)《民法總則》第一百五十三條第一款和合同法司法解釋（二）第十四條的規(guī)定慎重判斷“強(qiáng)制性規(guī)定”的性質(zhì)，特別是要在考量強(qiáng)制性規(guī)定所保護(hù)的法益類型、違法行為的法律后果以及交易安全保護(hù)等因素的基礎(chǔ)上認(rèn)定其性質(zhì)，并在裁判文書中充分說明理由。下列強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”……交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同…… 關(guān)于經(jīng)營(yíng)范圍、交易時(shí)間、交易數(shù)量等行政管理性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)定，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“管理性強(qiáng)制性規(guī)定”。

綜上，關(guān)于法律規(guī)范對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的相關(guān)規(guī)定，可以梳理如下：

《招標(biāo)投標(biāo)法》作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)行為僅規(guī)定了行政法律責(zé)任，對(duì)違法規(guī)避招標(biāo)訂立的民事合同效力并無明確規(guī)定。

《合同法》《民法總則》《民法典》作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的一般法，僅規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以及違背公序良俗”的合同無效，但對(duì)于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度是否屬于法律的強(qiáng)制性規(guī)定，以及是否影響合同效力并無具體解釋。

《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)）將《合同法》第五十二條規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”限縮解釋為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，但仍然未列舉“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的具體情形。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2004〕14號(hào)）雖然明確規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同無效，但該規(guī)范本身不是法律。此外，該規(guī)范對(duì)規(guī)避招標(biāo)的其他類型合同的效力并無明確規(guī)定。

《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法〔2019〕254號(hào)）雖然具體列舉了“交易方式嚴(yán)重違法的，如違反招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性締約方式訂立的合同”屬于違反法律、行政法規(guī)“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”的情形，對(duì)審判實(shí)務(wù)具有指導(dǎo)意義，但其性質(zhì)屬于審判機(jī)關(guān)的內(nèi)部裁判規(guī)范，不是法律、行政法規(guī)等正式法源，不能作為裁判依據(jù)或請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)進(jìn)行援引，也尚未被法律吸收，局限性顯而易見。

三、違法規(guī)避招標(biāo)合同效力的觀點(diǎn)之爭(zhēng)與司法判例評(píng)析

對(duì)于違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力，理論界和實(shí)務(wù)界存在無效說和有效說兩種截然相反的觀點(diǎn)，亦導(dǎo)致司法判例出現(xiàn)合同無效與合同有效兩種截然不同的裁判結(jié)果：

1. 違法規(guī)避招標(biāo)合同無效說及其司法判例

無效說認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度保護(hù)的法益類型為國(guó)家和社會(huì)公共利益，故強(qiáng)制招標(biāo)制度應(yīng)當(dāng)屬于法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)避招標(biāo)訂立的合同因違反法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng)，以及《民法總則》第一百五十三條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。

無效說的兩個(gè)典型司法判例列舉如下：

2. 違法規(guī)避招標(biāo)合同有效說及其司法判例

有效說認(rèn)為，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度屬于行政管理強(qiáng)制性規(guī)定，而非效力性強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)于違法規(guī)避招標(biāo)訂立合同的行為，可依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條的規(guī)定對(duì)相關(guān)人員及單位進(jìn)行行政處分和行政處罰，但并不導(dǎo)致合同無效。此外，《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》雖然規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)的建設(shè)工程施工合同無效，但此項(xiàng)規(guī)定并不周延，不能類推適用于否定規(guī)避招標(biāo)的其他類型合同的效力。

有效說的兩個(gè)典型司法判例列舉如下：

3. 觀點(diǎn)及案例評(píng)析

綜合以上不同觀點(diǎn)和司法判例，筆者傾向無效說，即違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效。理由在于違反強(qiáng)制招標(biāo)制度的規(guī)避招標(biāo)行為屬于交易方式嚴(yán)重違法，損害的法益類型是國(guó)家和社會(huì)公共利益，因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度屬于法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》和《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問題的解釋（二）》（法釋[2009]5號(hào)），違反法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效，所以違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效。

產(chǎn)生不同觀點(diǎn)和司法裁判結(jié)果的原因皆在于現(xiàn)行相關(guān)法律存在漏洞，《招標(biāo)投標(biāo)法》《合同法》以及其他民事基礎(chǔ)性法律都沒有直接規(guī)定規(guī)避招標(biāo)合同的法律效力，亦沒有明確說明強(qiáng)制招標(biāo)制度是效力性強(qiáng)制規(guī)定還是管理性強(qiáng)制規(guī)定，未能給實(shí)務(wù)界判定規(guī)避招標(biāo)合同的效力提供統(tǒng)一、充分的法律依據(jù)。

那么，應(yīng)該如何有效彌補(bǔ)現(xiàn)存的法律漏洞呢？可能的解決方案包括直接修改相關(guān)法律，以及出臺(tái)相關(guān)司法解釋或內(nèi)部裁判規(guī)則。兩相比較，后者或者由于解釋內(nèi)容的片面性，或者由于效力及法源的局限性，都已被實(shí)踐證明不能完全、有效地解決合同效力的爭(zhēng)議和糾紛。因此，釜底抽薪的解決方案是直接修改相關(guān)法律，補(bǔ)充規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力，徹底消除認(rèn)識(shí)分歧、統(tǒng)一裁判思路。

四、相關(guān)修法建議

修改法律是選擇修改《招標(biāo)投標(biāo)法》，還是修改《合同法》或者《民法典》，筆者認(rèn)為，鑒于《招標(biāo)投標(biāo)法》是調(diào)整招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別法，而《合同法》《民法典》作為民事基礎(chǔ)性法律，對(duì)于合同效力或者民事法律行為的效力規(guī)則只能做原則性宣示，而不列舉具體情形，因此，修改《招標(biāo)投標(biāo)法》責(zé)無旁貸，由《招標(biāo)投標(biāo)法》直接規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)合同的效力更為適宜。此外，《民法典》已于2020年5月28日由十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過并予以公布，將于2021年1月1日起生效施行，短期內(nèi)很難再行修改，且屆時(shí)《合同法》將同時(shí)廢止；而《招標(biāo)投標(biāo)法》目前正處于修法程序中，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》已于2019年12月6日向社會(huì)公布，故利用本次《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂的契機(jī)，直接修改《招標(biāo)投標(biāo)法》，補(bǔ)充關(guān)于違法規(guī)避招標(biāo)合同無效的規(guī)定，當(dāng)屬不二選擇。

具體修法建議為，參照《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》第六十六條，將《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十九條修改為 “違反本法規(guī)定，必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而不招標(biāo)的，將必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)的項(xiàng)目不依法重新招標(biāo)的，所訂立的合同無效；責(zé)令限期改正，可以處項(xiàng)目合同金額或者項(xiàng)目估算金額百分之一以上百分之二以下的罰款；對(duì)全部或者部分使用國(guó)有資金的項(xiàng)目，可以暫停項(xiàng)目執(zhí)行或者暫停資金撥付。” 

五、結(jié)語

民事合同的效力受到法律保護(hù)的前提是不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以及不違背公序良俗。招標(biāo)投標(biāo)是一種特殊的締結(jié)合同方式，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的強(qiáng)制招標(biāo)制度旨在保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益、保證國(guó)有資金交易安全，在與合同自由、鼓勵(lì)交易之間的價(jià)值平衡與取舍中，強(qiáng)制招標(biāo)制度所保護(hù)的法益類型即國(guó)家和社會(huì)公共利益具有優(yōu)先性，因此強(qiáng)制招標(biāo)制度應(yīng)當(dāng)被解釋為法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同因違反該效力性強(qiáng)制性規(guī)定而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。

目前，《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂工作正在穩(wěn)步推進(jìn)中，已公布的修訂草案的一個(gè)亮點(diǎn)是增加了“合同履行”一章，強(qiáng)化了合同履行情況監(jiān)管，這是加強(qiáng)和創(chuàng)新招投標(biāo)監(jiān)管、提高招標(biāo)投標(biāo)公開透明度的重要舉措。合同效力的認(rèn)定是合同履行的前提，為有效地規(guī)制規(guī)避招標(biāo)違法行為，防止我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度落空，有必要以問題為導(dǎo)向，與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)彌補(bǔ)法律漏洞，在規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的特別規(guī)范上增加制度供給，即通過修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》，在原有法條規(guī)定對(duì)規(guī)避招標(biāo)行為進(jìn)行行政處罰的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確規(guī)定違法規(guī)避招標(biāo)訂立的合同當(dāng)然無效，在法律層面上統(tǒng)一規(guī)避招標(biāo)合同效力的認(rèn)定規(guī)則，切實(shí)保證我國(guó)強(qiáng)制招標(biāo)制度得以貫徹落實(shí)。