近來(lái)，一些地方帶保留建筑物出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的情形或?qū)⒃絹?lái)越多。而保留建筑物出讓有可能涉及規(guī)劃、土地利用、建筑物質(zhì)量安全、稅務(wù)、消防等一系列問(wèn)題，但現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)此情形的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定不明。因此，本文對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入分析具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和價(jià)值，其觀點(diǎn)和結(jié)論也值得進(jìn)一步探討和論證，并有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)、總結(jié)和提高。
實(shí)踐中，常會(huì)出現(xiàn)這樣的情形：一些地方政府征收或協(xié)議拆遷地塊，部分地上建筑物仍有保留使用價(jià)值，在補(bǔ)償完成后不予拆除，經(jīng)規(guī)劃條件明確為保留建筑后，帶保留建筑出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。
對(duì)于原辦理過(guò)產(chǎn)權(quán)登記的保留建筑物的不動(dòng)產(chǎn)登記如何辦理，實(shí)踐中存在意見(jiàn)分歧，本文結(jié)合相關(guān)案例，作些初步探討。
案例基本情況。2019年5月，A公司競(jìng)得某地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，并與市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“市局”）簽訂了《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，出讓面積為67536平方米。依據(jù)原市規(guī)劃局出具的規(guī)劃條件、《土地使用條件》、掛牌公告相關(guān)材料，該地塊明確為保留現(xiàn)狀建筑物建筑面積出讓，原有4幢曾辦理過(guò)產(chǎn)權(quán)登記（于掛牌出讓前已注銷(xiāo)登記）的不動(dòng)產(chǎn)為保留建筑。
2019年10月，A公司提供出讓合同等材料申請(qǐng)辦理了純土地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。2020年5月，該公司持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)、有關(guān)情況說(shuō)明及協(xié)調(diào)出讓事宜的會(huì)議紀(jì)要等材料，向市不動(dòng)產(chǎn)登記中心（以下簡(jiǎn)稱“市登記中心”）申請(qǐng)辦理保留建筑物的所有權(quán)首次登記。
登記中心辦證之困惑。市登記中心在接到辦證申請(qǐng)之后感覺(jué)疑難，主要在于：一是辦理保留建筑物的所有權(quán)首次登記不符合相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）、《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）等規(guī)定，申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記應(yīng)當(dāng)提交建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋已竣工的材料。而A公司無(wú)法提供建設(shè)主體的規(guī)劃及竣工驗(yàn)收等相關(guān)材料。二是辦理轉(zhuǎn)移登記不符合條件。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記的連續(xù)性原則，房屋等建筑物并非A公司建造，而是其通過(guò)土地出讓一并購(gòu)得，在法律上，屬于繼受取得。因原權(quán)利人已辦理房屋所有權(quán)的注銷(xiāo)登記，現(xiàn)已無(wú)法適用轉(zhuǎn)移登記的條件。以上困惑，經(jīng)市登記中心集體會(huì)審未果，遂向市局上報(bào)請(qǐng)示。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，不能辦理首次登記。其原因在于地上建筑物的權(quán)屬在收回原國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)不應(yīng)被注銷(xiāo)，而應(yīng)轉(zhuǎn)移登記至政府或儲(chǔ)備中心的名下，再由政府或儲(chǔ)備中心轉(zhuǎn)移登記至受讓人名下。同時(shí)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)按出讓流程辦理，最后國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)歸結(jié)于受讓人。
對(duì)此，基于以下兩點(diǎn)帶來(lái)深層次隱憂：一是如果辦理首次登記，不辦轉(zhuǎn)移登記，當(dāng)事人可能存在偷稅、漏稅等嫌疑；二是市局出讓的僅是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，無(wú)權(quán)將地上建筑物所有權(quán)一并處置。
市局接請(qǐng)示件后，經(jīng)與土地利用等相關(guān)處室和稅務(wù)部門(mén)會(huì)商，形成回復(fù)意見(jiàn)。筆者認(rèn)為，追問(wèn)以下五個(gè)問(wèn)題，逐步理清思路，才能“撥云見(jiàn)日”。
一問(wèn)：不動(dòng)產(chǎn)登記行為屬于什么行政行為？
答案是顯而易見(jiàn)的，不動(dòng)產(chǎn)登記宜歸類于行政確認(rèn)。行政確認(rèn)是行政主體依法、依行政相對(duì)人的申請(qǐng)或依職權(quán)，對(duì)一定的法律事實(shí)、法律關(guān)系、權(quán)利、資格或法律地位等進(jìn)行認(rèn)定、甄別、證明并予以宣告的行政行為。理論界和實(shí)務(wù)界爭(zhēng)議較大的是有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的審查屬于形式審查還是實(shí)質(zhì)審查的問(wèn)題。《物權(quán)法》第12條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）查驗(yàn)申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料；（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問(wèn)申請(qǐng)人；（三）如實(shí)、及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請(qǐng)登記的不動(dòng)產(chǎn)的有關(guān)情況需要進(jìn)一步證明的，登記機(jī)構(gòu)可以要求申請(qǐng)人補(bǔ)充材料，必要時(shí)可以實(shí)地查看?！睋?jù)此規(guī)定，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)物權(quán)法確立的不動(dòng)產(chǎn)登記審查方式是形式審查主義的，也有觀點(diǎn)認(rèn)為是實(shí)質(zhì)審查主義的，還有觀點(diǎn)認(rèn)為是以形式審查為主，實(shí)質(zhì)審查為輔的。
對(duì)于此分歧，本文不作深入探討，且何為形式審查、何為實(shí)質(zhì)審查，本身就有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的法律規(guī)章明確規(guī)定了登記機(jī)構(gòu)在辦理各類登記時(shí)須審查的材料范圍，以本案所涉申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記為例，《細(xì)則》第35條明確，應(yīng)當(dāng)提交不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)或者土地權(quán)屬來(lái)源材料、建設(shè)工程符合規(guī)劃的材料、房屋已經(jīng)竣工的材料、房地產(chǎn)調(diào)查或者測(cè)繪報(bào)告、相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證、其他必要材料。但是，結(jié)合《物權(quán)法》賦予登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)來(lái)看，并未規(guī)定登記機(jī)構(gòu)須對(duì)提交材料的合法性和有效性進(jìn)行審查，更未要求對(duì)引起物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的原因行為的有效性和合法性進(jìn)行審查。即使是提交材料本身的真實(shí)性，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第16條要求由申請(qǐng)人對(duì)其提交材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，而未將真實(shí)性審查職責(zé)交予不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。
可見(jiàn)，就A公司申請(qǐng)辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記而言，登記機(jī)構(gòu)只須盡到謹(jǐn)慎注意的義務(wù)，而不應(yīng)超過(guò)限度，對(duì)其提交的出讓合同、稅費(fèi)繳納憑證的有效性、合法性進(jìn)行審查并提出質(zhì)疑。所以，對(duì)出讓和稅收行為即便有疑慮，也不應(yīng)當(dāng)成為登記的障礙，因?yàn)檫@不屬于登記機(jī)構(gòu)審查的職責(zé)范圍。反之，如果登記機(jī)構(gòu)一定要對(duì)材料的合法性和有效性乃至對(duì)引起物權(quán)發(fā)生變動(dòng)的原因行為的有效性和合法性一一進(jìn)行審查的話，不難想象，這不僅會(huì)導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)登記周期過(guò)長(zhǎng)、效率過(guò)低，不符合優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和深化“放管服”改革的要求，也對(duì)登記人員的素質(zhì)要求過(guò)高，甚至賦予了登記審查過(guò)大的職權(quán)，將嚴(yán)重干預(yù)并影響市場(chǎng)交易行為。如此，則不動(dòng)產(chǎn)登記不再是行政確認(rèn)，而是變相地演變成審查行政許可等行政行為以及民事交易行為等合法性的司法性質(zhì)了。
二問(wèn)：保留建筑物出讓，稅收方面有無(wú)問(wèn)題？
雖然登記機(jī)構(gòu)只需審查是否提交了相關(guān)稅費(fèi)繳納憑證，無(wú)須審查稅收的具體情形。退一步說(shuō)，即便有疑慮，也不妨查證保留建筑物出讓到底有無(wú)偷漏稅之嫌疑。
經(jīng)征詢稅務(wù)部門(mén)，如果是轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)，征收轉(zhuǎn)讓方相應(yīng)稅率的增值稅（營(yíng)業(yè)稅）、城建稅附加、土地增值稅、企業(yè)（個(gè)人）所得稅等，征收受讓方契稅、印花稅等各類稅務(wù)票據(jù)理應(yīng)齊全。如果是收回補(bǔ)償且注銷(xiāo)原不動(dòng)產(chǎn)，視收回的原因，除因列入發(fā)改委舊城改造計(jì)劃，企業(yè)污染、擾民（產(chǎn)生過(guò)量廢氣、廢水、廢渣和噪聲，使周邊居民生活受到一定危害），或?qū)嵤﹪?guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部委批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目而進(jìn)行搬遷的幾種情形之外，一般需征收相應(yīng)的土地增值稅，特別是事實(shí)上為轉(zhuǎn)讓、形式上以政府收回再重新出讓的方式操作的，稅務(wù)部門(mén)將會(huì)嚴(yán)格把關(guān)和征稅。同時(shí)，根據(jù)《企業(yè)政策性搬遷所得稅管理辦法》第16條的規(guī)定，企業(yè)的搬遷所得，也須計(jì)入企業(yè)應(yīng)納稅所得額計(jì)算納稅，收回后帶保留建筑物出讓時(shí)，房地一并征收契稅等。
可見(jiàn)，無(wú)論是轉(zhuǎn)讓還是補(bǔ)償收回再出讓，都有相應(yīng)的征稅標(biāo)準(zhǔn)，該不該征稅，該征什么稅，該怎么征，稅務(wù)部門(mén)都有考量和把關(guān)，不能因?yàn)槟骋环N模式可能帶來(lái)某一種稅種的不征或免征，便疑慮或存有偷稅漏稅之嫌，更不能將此疑慮列為不予登記之理由。
三問(wèn)：保留建筑物跟隨國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓有無(wú)問(wèn)題？
有觀點(diǎn)認(rèn)為，市局出讓的是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，沒(méi)有出讓地上建筑物所有權(quán)，故不能辦理地上建筑物所有權(quán)的首次登記。這種看法是片面的。
首先，從所涉地塊出讓流程來(lái)看，完全符合國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的法律法規(guī)規(guī)定。
其次，供地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為市政府。質(zhì)疑市局無(wú)權(quán)處置地上建筑，無(wú)權(quán)在出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)將地上建筑物的所有權(quán)一并讓渡給受讓人，顯然忽視了供地的法定有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)并非市局。在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)帶保留建筑出讓公告前，該供地方案已報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)，這表明，經(jīng)有權(quán)處置國(guó)有資產(chǎn)的市政府批準(zhǔn)，在出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)一并處置地上保留建筑物所有權(quán)，并未超越職權(quán)。又有觀點(diǎn)認(rèn)為，出讓時(shí)處置的非地上建筑物所有權(quán)，而是使用權(quán)。筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)也于法無(wú)據(jù)，否則又成了房地分離的人為設(shè)置。
最后，該地塊出讓起始價(jià)是連房帶地的評(píng)估總價(jià)，即受讓人在取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)已支付了地上建筑物相應(yīng)的對(duì)價(jià)，故也不存在國(guó)有資產(chǎn)流失之嫌。
退一步講，即使帶保留建筑物出讓有問(wèn)題，也不屬于登記環(huán)節(jié)的審查范圍，因?yàn)閷彶橐l(fā)物權(quán)變動(dòng)原因行為的合法性和有效性，已然超出了登記審查職責(zé)，如果以出讓有問(wèn)題為由不予登記，恐有不作為之嫌。這也是上述第一問(wèn)所表述的觀點(diǎn)之一。
四問(wèn)：國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)，地上建筑物辦理轉(zhuǎn)移登記有無(wú)問(wèn)題？
此種情況可能有兩種操作模式：一是土地使用權(quán)收回時(shí)地上建筑物保留原權(quán)屬，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)，地上建筑物原產(chǎn)權(quán)人與受讓人簽訂地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)移合同并辦理轉(zhuǎn)移登記；二是土地使用權(quán)收回時(shí)，地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記至政府或儲(chǔ)備中心名下，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)，由政府或儲(chǔ)備中心與受讓人簽訂地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)移合同并辦理轉(zhuǎn)移登記。這兩種模式都有理論的先天不足和現(xiàn)實(shí)的不可行性。
首先，違背了“房地一體”原則。秉承“房體一體”精神，收回土地使用權(quán)同時(shí)須收回地上建筑物所有權(quán)，“房隨地走”，不存在土地使用權(quán)收歸國(guó)有而地上建筑物另有權(quán)屬之情形；在確定新的權(quán)屬時(shí)，要么是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)“房隨地走”，一并將建筑物所有權(quán)讓渡給受讓人，要么是房地一體轉(zhuǎn)讓時(shí)“地隨房走”，不應(yīng)同時(shí)存在出讓和轉(zhuǎn)讓的情形。這也是稅務(wù)部門(mén)明確表達(dá)的觀點(diǎn)。
其次，違背了凈地出讓原則。所謂凈地，筆者認(rèn)為，不是單純地理解為沒(méi)有任何地上建筑物或者即使原來(lái)有地上建筑物也已拆除平整的土地，而應(yīng)當(dāng)包括雖然有地上建筑物，但已安置補(bǔ)償?shù)轿磺覜](méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，即符合《閑置土地處置辦法》第21條對(duì)供應(yīng)土地所提出的相關(guān)條件，如土地權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位、沒(méi)有法律經(jīng)濟(jì)糾紛等。如果國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)，地上建筑物雖然已經(jīng)安置補(bǔ)償?shù)轿唬珱](méi)有注銷(xiāo)原產(chǎn)權(quán)證書(shū)，則不符合供地的必備條件，違背凈地出讓的原則，屬于違法供地。同時(shí)，也不排除原產(chǎn)權(quán)人手持尚未注銷(xiāo)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)“坐地起價(jià)”，推翻之前的補(bǔ)償合意，給出讓和交地帶來(lái)意想不到的困難。
最后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將地上建筑物所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記至政府或儲(chǔ)備中心名下，既不符合實(shí)際情形，也不符合簡(jiǎn)政放權(quán)的改革要求。當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)原不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人安置補(bǔ)償落實(shí)到位、有權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)后，地上建筑物隨同土地使用權(quán)一并收歸國(guó)有。這種情形下，無(wú)論是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)抑或是地上建筑物所有權(quán)，均無(wú)須辦理國(guó)有的登記手續(xù)，登記機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)無(wú)視收回再出讓的實(shí)際情形而憑空多造一個(gè)轉(zhuǎn)移登記環(huán)節(jié)，然后在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓時(shí)又人為增加另一個(gè)轉(zhuǎn)移登記環(huán)節(jié)，即將地上建筑物所有權(quán)由國(guó)家所有轉(zhuǎn)移登記至受讓人名下，雖然最后貌似房與地的權(quán)利人合一了，但路徑是有問(wèn)題的。在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓環(huán)節(jié)，政府不是普通需要的以登記生效的建筑物所有權(quán)人的角色出現(xiàn)的，而是代表了國(guó)有資產(chǎn)的有權(quán)處置者，處置建筑物所有權(quán)而非平等民事主體之間的物權(quán)轉(zhuǎn)讓。這是有本質(zhì)區(qū)別的。
五問(wèn)：保留建筑物按首次登記辦理有無(wú)問(wèn)題？
首先，辦理首次登記符合不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)的規(guī)定。申請(qǐng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，按照《細(xì)則》第35條規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的材料中，鑒于建設(shè)工程符合規(guī)劃和房屋已經(jīng)竣工的材料在保留建筑原辦理房產(chǎn)登記時(shí)已獲取過(guò)，且該地塊規(guī)劃條件中明確，現(xiàn)狀保留建筑在本地塊明確國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人后不再辦理規(guī)劃手續(xù)，那么按照簡(jiǎn)政便民的原則，可通過(guò)內(nèi)部調(diào)取原有房產(chǎn)登記檔案資料的方式獲取相關(guān)材料，而不再要求申請(qǐng)人提供。如此不存在缺件情形，符合部門(mén)規(guī)章的規(guī)定。
其次，保留建筑物如何辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記，在《規(guī)范》中并未提及。按照《規(guī)范》的9.1.4規(guī)定，對(duì)已辦理過(guò)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記的，要求審查建設(shè)工程符合規(guī)劃、房屋竣工驗(yàn)收等材料的主體，與不動(dòng)產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利主體或與土地權(quán)屬來(lái)源材料記載的主體的一致性。此規(guī)定適用于依法利用國(guó)有建設(shè)用地建造房屋的情形，即新建建筑物，對(duì)于保留地上建筑物出讓的不動(dòng)產(chǎn)登記如何辦理，未予明確。因此，從尊重歷史、實(shí)事求是的角度出發(fā)，不應(yīng)當(dāng)審查主體一致性，這也是對(duì)文件尚未有明確規(guī)定的一個(gè)補(bǔ)充操作，并未突破上位法規(guī)定。
通過(guò)上述五問(wèn)，筆者得出的結(jié)論是：保留地上建筑物出讓中的不動(dòng)產(chǎn)登記按國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記辦理，符合不動(dòng)產(chǎn)登記法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定；至于出讓和稅收方面是否合法有效，屬于登記的“前世”，無(wú)須登記時(shí)審查。
筆者僅對(duì)保留建筑物原辦理過(guò)產(chǎn)權(quán)登記的情形作了初淺的探討，鑒于盤(pán)活存量、促進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)、提高節(jié)約集約用地水平等將是長(zhǎng)期的重要課題，不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)中也將會(huì)越來(lái)越多地面臨保留建筑物出讓辦證的相關(guān)問(wèn)題。對(duì)于因各種原因得以保留的原未辦理過(guò)產(chǎn)權(quán)登記的地上建筑物，如歷史建筑、未批先建經(jīng)違法處理后補(bǔ)辦手續(xù)等情形，在跟隨土地使用權(quán)出讓或劃撥供應(yīng)后如何辦理不動(dòng)產(chǎn)登記，還需進(jìn)一步研究。
