公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)說(shuō)

余文唐 2020-02-29

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十年前，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)公證工作改革方案;司法部律師公證工作指導(dǎo)司發(fā)出的《關(guān)于開(kāi)展合作制公證處試點(diǎn)工作的通知》“要進(jìn)一步加大公證工作改革力度，抓緊制定公證工作整體改革方案，并盡早報(bào)國(guó)務(wù)院審議，同時(shí)著手進(jìn)行合伙制、合作制公證處的試點(diǎn)工作，進(jìn)一步探索總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！?;《公證法》為公證全行業(yè)體制、機(jī)制的進(jìn)一步改革留下了足夠的法律空間。
十年后國(guó)務(wù)院提出《分類推進(jìn)事業(yè)單位改革實(shí)施指導(dǎo)意見(jiàn)》，公證行業(yè)推行自收自支事業(yè)體制、合作制公證處試點(diǎn)走過(guò)了穩(wěn)健的十個(gè)年頭，使公證機(jī)構(gòu)成為溝通政府與社會(huì)各階層群體、依法行使參與社會(huì)管理的公證證明職能、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的社會(huì)公共服務(wù)主體打下了良好的基礎(chǔ)。
一、公證機(jī)構(gòu)
(一)公證機(jī)構(gòu)在立法層面的含義
公證機(jī)構(gòu)是依法成立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事賠償責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。
1.公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立采法定主義原則
公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須依據(jù)公證法規(guī)定和程序設(shè)立。
公證機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使公證職能，承擔(dān)民事責(zé)任。公證機(jī)構(gòu)為專門(mén)的證明機(jī)構(gòu)，獨(dú)具公證證明職能。
公證機(jī)構(gòu)是否應(yīng)被列為中介機(jī)構(gòu)還有待爭(zhēng)議，不管怎樣公證機(jī)構(gòu)行使證明權(quán)，具有準(zhǔn)司法權(quán)的法律職能。
2.公證機(jī)構(gòu)的基本特點(diǎn)
公證機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，具有公益性。公證行使司法證明權(quán)，通過(guò)司法證明手段預(yù)先解決當(dāng)事人在民事交往中產(chǎn)生的爭(zhēng)端，維護(hù)自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)益，故它是一種預(yù)防性質(zhì)的司法制度，不以營(yíng)利為目的。
公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使公證證明權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。獨(dú)立性表現(xiàn)為依法獨(dú)立行使公證職權(quán)，不受其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人的干涉;以公證機(jī)構(gòu)自己的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。
基于公證機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性和依法獨(dú)立行使公證證明職權(quán)，無(wú)論公證機(jī)構(gòu)是何種體制，均為社會(huì)展示了法律賦予的公信力，不容社會(huì)質(zhì)疑。
3.承擔(dān)法律責(zé)任為公證機(jī)構(gòu)本位
公證機(jī)構(gòu)本位是指公證機(jī)構(gòu)的公信力由公證機(jī)構(gòu)予以保障，公證人在公證機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)第一責(zé)任。但現(xiàn)行的主辦公證員制度的建立，借鑒了公證人本位的理念，在某種程度和范圍內(nèi)，肯定了公證員的個(gè)體作用及公證員的才能，也從法律層面加重了公證人的責(zé)任。
4.公證機(jī)構(gòu)依法行使證明權(quán)
公證機(jī)構(gòu)行使著法定的證明專屬權(quán)，其他任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人均無(wú)權(quán)代理。
5.公證機(jī)構(gòu)不偏不倚的服務(wù)性
公證機(jī)構(gòu)不以盈利為目的，獨(dú)立依法行使公證證明權(quán)，所以公證機(jī)構(gòu)站在維護(hù)國(guó)家法律和社會(huì)公共利益的高度上以尋求公平正義的價(jià)值。
(二)公證機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中的含義
公證機(jī)構(gòu)自2000年提出改革時(shí)，中國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)還游離于“官”與“商”的地帶，2006年三月一日《中華人民共和國(guó)公證法》頒布實(shí)施，中國(guó)公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)尤抱琵琶，半遮面。公證法規(guī)定公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。公證機(jī)構(gòu)及其公證員因執(zhí)業(yè)中的過(guò)錯(cuò)給當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人造成損失，由公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，當(dāng)事人、公證事項(xiàng)的利害關(guān)系人，可以向人民法院提起民事訴訟。這意味著《公證法》將公證機(jī)構(gòu)定位為民事法律關(guān)系當(dāng)中的一方民事主體。
合作制或合伙制公證機(jī)構(gòu)單從機(jī)構(gòu)的體制及實(shí)際運(yùn)作上看，實(shí)質(zhì)是在按公司法中有限公司的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作和管理，公證機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立的法人主體資格的全部要件;自收自支事業(yè)體制的公證機(jī)構(gòu)的舉辦者為地方司法行政機(jī)關(guān)，公證機(jī)構(gòu)的管理多半沿襲行政管理模式，公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人管理理念陳舊，對(duì)機(jī)構(gòu)運(yùn)作主動(dòng)對(duì)接市場(chǎng)及人財(cái)物管理思變?nèi)狈δ軇?dòng)性，公證機(jī)構(gòu)本身無(wú)活力，公證員找不到動(dòng)力的靈感;行政體制的公證機(jī)構(gòu)是國(guó)家公權(quán)力性質(zhì)，自《中華人民共和國(guó)公證法》頒布實(shí)施起，它的存在實(shí)質(zhì)就受到法律的質(zhì)疑。
(三)公證機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)需求中的含義
2000年七月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，確定行政體制的公證處要盡快改為事業(yè)體制，改制后公證處應(yīng)成為執(zhí)行國(guó)家公證職能、自主開(kāi)展業(yè)務(wù)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、按市場(chǎng)規(guī)律和自律機(jī)制運(yùn)行的公益性、非營(yíng)利的事業(yè)法人。合作制公證機(jī)構(gòu)的相繼設(shè)立，打破了公證機(jī)構(gòu)一貫遵循的代表國(guó)家行使證明權(quán)，不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使證明權(quán)，自主開(kāi)展公證業(yè)務(wù)的格局。事實(shí)上市場(chǎng)對(duì)公證證明需求過(guò)度，或者說(shuō)超越于法律范疇的現(xiàn)象層出不窮，形成如此格局的原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型使然。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家是社會(huì)的唯一管理者，社會(huì)成員社會(huì)階層結(jié)構(gòu)單一，體現(xiàn)社會(huì)管理職能的載體就是政府各職能部門(mén)，社會(huì)成員間沒(méi)有根本的利益沖突。
一九七八年中國(guó)開(kāi)始提出改革開(kāi)放，在多種經(jīng)濟(jì)形式并存，多元經(jīng)濟(jì)并重發(fā)展的時(shí)代背景下，社會(huì)矛盾凸現(xiàn)，再延續(xù)過(guò)去單一以政府管理社會(huì)的模式，行使對(duì)社會(huì)的管理職能，就會(huì)突出權(quán)力過(guò)于集中，利益分配過(guò)于不公，貧富懸殊加速。
2000年后，合作制公證機(jī)構(gòu)的設(shè)立，公證機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)是多元經(jīng)濟(jì)條件下具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的必然結(jié)果。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良莠不齊，有的出于維護(hù)自己在民商流轉(zhuǎn)中履行的法律行為、形成的有法律意義的事實(shí)和文書(shū)的真實(shí)性、合法性通過(guò)法定程序向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)公證證明，但有的卻是為了不法目的，不惜偽造證據(jù)，虛構(gòu)事實(shí)和變?cè)靷卧旆晌臅?shū)，騙取公證書(shū)，以達(dá)到各自的非法目的。
(四)公證機(jī)構(gòu)改革的含義
《中華人民共和國(guó)公證法》規(guī)定公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、不以營(yíng)利為目的、依法獨(dú)立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。所以公證機(jī)構(gòu)不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而是民事主體。
我的理解是《公證法》未對(duì)公證機(jī)構(gòu)體制定性，只確定了公證機(jī)構(gòu)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的民事主體法律地位，為探索更適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的公證機(jī)構(gòu)體制，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)崗位管理體系提供了可能性。無(wú)論怎樣，公證機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是社會(huì)管理職能的功能，具有法律授權(quán)行使公共權(quán)，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，依法參與市場(chǎng)化社會(huì)管理的民事主體。
(五)公證機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置
公證機(jī)構(gòu)由公證員、公證輔助人員、公證機(jī)構(gòu)其他工作人員組成。
公證員是符合公證法規(guī)定并在公證機(jī)構(gòu)從事公證業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。其薪級(jí)根據(jù)任職年限有所區(qū)別。
1.公證輔助人員
公證輔助人員可以簡(jiǎn)單地定義為公證員的助手。
2.公證機(jī)構(gòu)其他工作人員是指在公證機(jī)構(gòu)從事行政、檔案管理、財(cái)務(wù)及其他工作的相關(guān)人員。
3.公證機(jī)構(gòu)管理層
(1)公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人
公證機(jī)構(gòu)依法設(shè)主任、副主任。
(2)公證機(jī)構(gòu)各業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人
公證機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)部門(mén)、行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)人有公證處主任聘任。
(六)公證機(jī)構(gòu)對(duì)除公證員以外的人員的聘用方式
由于公證業(yè)務(wù)量隨市場(chǎng)需求的變化而變化，公證機(jī)構(gòu)的其他工作人員均可通過(guò)勞務(wù)派遣方式使用。
(七)公證機(jī)構(gòu)某些工作環(huán)節(jié)的服務(wù)外包
全國(guó)注冊(cè)公證員兩萬(wàn)余人，真正從事公證工作的公證員小于注冊(cè)人數(shù)。隨著社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，社會(huì)分工細(xì)化才能更好的發(fā)揮資源配置的優(yōu)勢(shì)。
1.借用咨詢機(jī)構(gòu)的資源，為公證機(jī)構(gòu)提供規(guī)劃管理、公證業(yè)務(wù)拓展咨詢服務(wù)。
2.為節(jié)約成本，實(shí)行將公證書(shū)及相關(guān)資料翻譯、打印、制作外包第三方承接，同時(shí)也多一個(gè)公證業(yè)務(wù)來(lái)源渠道。
3.每年公證機(jī)構(gòu)要花大量的財(cái)力、物力、人力管理辦結(jié)公證檔案，特別是公證機(jī)構(gòu)成立時(shí)間越長(zhǎng)，付出管理檔案的各項(xiàng)成本就越高，公證檔案的管理可發(fā)包給專業(yè)從事檔案管理的第三方進(jìn)行管理，還能為公證機(jī)構(gòu)帶來(lái)公證業(yè)務(wù)及其他資源的增值。
(八)公證機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理
1.按照法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)分配方案實(shí)行多勞多得，照章納稅。
2.公共積累按法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的有關(guān)規(guī)定提留。
3.賠償基金按照司法部的相關(guān)規(guī)定足額提取執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)金交相關(guān)部門(mén)。
4.其他費(fèi)用按行業(yè)管理規(guī)定足額繳交。
5.公證機(jī)構(gòu)物的管理
(1)按照司法部的相關(guān)規(guī)定管理涉外公證專用紙。
(2)按公證機(jī)構(gòu)體制、財(cái)務(wù)制度管理公證機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)，并分類登記造冊(cè)。
(3)公證耗材采取成本核算、申領(lǐng)、交接制度，建立公證用材人頭臺(tái)賬，實(shí)行成本控制。
二、其他
(一)建立科學(xué)的內(nèi)部管理機(jī)制
設(shè)置人事勞資管理、激勵(lì)獎(jiǎng)懲、公證質(zhì)量監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)控等內(nèi)部管理機(jī)制，以完善公證機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)作體系。
(二)建立內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
實(shí)行末位待崗制(經(jīng)濟(jì)待遇按法定基本生活費(fèi)發(fā)放，連續(xù)3個(gè)月業(yè)績(jī)低于規(guī)定數(shù)額，解除勞動(dòng)合同關(guān)系)。
(三)引進(jìn)社會(huì)資源配置
向社會(huì)公開(kāi)征集公證機(jī)構(gòu)運(yùn)作策劃方案，引入與公證資源配置的各種咨詢機(jī)構(gòu)及其它行業(yè)，產(chǎn)生公證服務(wù)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，形成公證機(jī)構(gòu)外部的競(jìng)爭(zhēng)圈層，助推公證業(yè)務(wù)來(lái)源多元化。
(四)說(shuō)明
建立內(nèi)部管理、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與引進(jìn)社會(huì)資源配置不是一對(duì)矛盾，恰恰是社會(huì)資源的優(yōu)化組合，才進(jìn)一步讓公證服務(wù)成為維護(hù)民商流轉(zhuǎn)不可或缺的預(yù)見(jiàn)性保障措施，正是公證行業(yè)現(xiàn)階段的最佳理想格局。
三、結(jié)語(yǔ)
公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是法律授權(quán)，依法行使公證證明職能，獨(dú)立參與社會(huì)管理，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的民事主體。它是介于政府、企業(yè)、個(gè)人之間，并為其提供溝通、服務(wù)，承擔(dān)協(xié)調(diào)各種社會(huì)公共關(guān)系的社會(huì)組織。在具有中國(guó)特設(shè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，分工越來(lái)越細(xì)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜、多樣化，效益與效率又要求系統(tǒng)、整體化，市場(chǎng)主體之間的溝通、監(jiān)督就顯得越來(lái)越重要。法律賦予公證證明機(jī)構(gòu)積聚溝通、監(jiān)督、證明于一體的職業(yè)特色;國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，要求不同國(guó)家的民商流轉(zhuǎn)接軌，即按國(guó)際慣例辦事。公證機(jī)構(gòu)正是提供國(guó)際交往、交易的證明機(jī)構(gòu)，公證書(shū)是唯一能在全世界使用的證明書(shū)，它起到了溝通國(guó)際慣例渠道，搭建國(guó)際民商交往的橋梁作用。
綜上，公證機(jī)構(gòu)性質(zhì)準(zhǔn)確的定位應(yīng)是從事公證證明活動(dòng)，提供具有法律要件效力、證明效力、執(zhí)行效力服務(wù)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。
參考文獻(xiàn):
[1] 公證法及釋義、公證程序規(guī)則及釋義、公證權(quán)――搜搜百科、中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇:公證處為何屢當(dāng)被告、張?jiān)频?著社會(huì)中介組織的理論與運(yùn)作。

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