監(jiān)察建議，是監(jiān)察機關(guān)在依法履行職責過程中，根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，針對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等，向有關(guān)單位提出的具有法律效力的建議。

日前，江蘇省昆山市紀委監(jiān)委就如何規(guī)范監(jiān)察建議、提升精準運用程度進行了調(diào)研。

監(jiān)察建議適用范圍不全的問題。《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）第十一條規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”的職責。關(guān)于監(jiān)察建議的具體適用情形，《監(jiān)察法》第四十五條第一款第（五）項作出了原則性規(guī)定，即監(jiān)察機關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，可以對監(jiān)察對象所在單位廉政建設(shè)和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。作為《監(jiān)察法》配套制度的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）也涉及監(jiān)察建議的有關(guān)內(nèi)容。根據(jù)《暫行規(guī)定》第九條第二款，監(jiān)察機關(guān)可以對基層群眾性自治組織、國有企業(yè)等單位中從事管理的人員，或者未列入國家機關(guān)人員編制的受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、其他依法履行公職的人員，依法向有關(guān)機關(guān)、單位提出“取消當選資格或者擔任相應(yīng)職務(wù)資格；調(diào)離崗位、降職、免職、罷免”的監(jiān)察建議。由此可見，前者規(guī)定的監(jiān)察建議只涉及被建議單位廉政建設(shè)、體制機制等問題，后者規(guī)定的監(jiān)察建議則涉及對有關(guān)人員的組織處理，二者關(guān)于監(jiān)察建議適用情形的規(guī)定是一般規(guī)定與特別規(guī)定的關(guān)系，工作中應(yīng)該根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果靈活運用。然而在實踐中，基層同志對上述兩個規(guī)定有時感到難以把握，存在理解上的困惑和執(zhí)行上的偏差，導(dǎo)致個別地方出現(xiàn)監(jiān)察建議制發(fā)較為隨意、適用范圍過窄等問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)紀檢監(jiān)察干部習慣于按照《監(jiān)察法》第四十五條規(guī)定，制發(fā)針對廉政建設(shè)、體制機制等方面問題的監(jiān)察建議，而不敢用、不善用《暫行規(guī)定》第九條，較少出現(xiàn)直接給有關(guān)人員進行組織處理的監(jiān)察建議，從而造成《暫行規(guī)定》第九條執(zhí)行不夠到位。

監(jiān)察建議書針對性操作性不強的問題。監(jiān)察建議文書的制發(fā)直接體現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)的專業(yè)性和規(guī)范性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分監(jiān)察建議書呈現(xiàn)出問題多、建議內(nèi)容少的特點。這些監(jiān)察建議書多是通過羅列在監(jiān)督、調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題，提出被建議機關(guān)要強化監(jiān)管、完善制度等宏觀建議，但對于強化何種監(jiān)管、完善何種制度卻很少提及，針對性和操作性并不強，往往最終造成被建議機關(guān)針對問題自行查找分析、自行完善整改的結(jié)果，監(jiān)察監(jiān)督的約束震懾作用發(fā)揮不充分。

監(jiān)察建議的落實效果不顯的問題。監(jiān)察建議關(guān)鍵在于落實，對于監(jiān)察機關(guān)來說，完整的監(jiān)察建議運行流程應(yīng)當包括建議制發(fā)前的分析、建議制發(fā)、整改反饋和評估等環(huán)節(jié)要素。但實踐中，監(jiān)察機關(guān)往往在收到被建議單位的整改方案后，便宣告監(jiān)察建議運用的結(jié)束，缺少對后續(xù)整改情況的監(jiān)督檢查。另外，監(jiān)察建議的落實效果具體由監(jiān)察機關(guān)哪個部門進行評估也需進一步明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，對于基層紀檢監(jiān)察機關(guān)而言，監(jiān)察建議的起草工作并未指定專門科室負責，監(jiān)督檢查室、案件審理室等多個科室均可以根據(jù)需要起草監(jiān)察建議。因此，對于非監(jiān)督檢查部門起草的監(jiān)察建議是否也由監(jiān)督檢查室進行后續(xù)評估需進一步明確，以保障其落實效果。

明確監(jiān)察建議制發(fā)原則。第一，監(jiān)察建議制發(fā)前需有監(jiān)督調(diào)查結(jié)果。簽發(fā)監(jiān)察建議，需要嚴格規(guī)范其說理部分，因此，前期的監(jiān)督調(diào)查便是制作優(yōu)秀監(jiān)察建議的基礎(chǔ)。第二，監(jiān)察建議內(nèi)容應(yīng)具體明確。建議需要被執(zhí)行，因此其內(nèi)容必須具有可操作性。就目前實踐需求而言，監(jiān)察建議內(nèi)容一般可劃分三種類型。一是糾正行為類，包括糾正拒不執(zhí)行法律法規(guī)（違反法律法規(guī)）的行為，糾正違反法律法規(guī)政策的決定、命令等，糾正單位錄用、任免、獎懲等決定，甚至包括糾正不合理、不公平的行為。二是督促行為類，包括督促采取補救措施等職務(wù)行為，督促給予違紀違法人員以處罰、懲戒。三是完善制度類，包括完善廉政建設(shè)、勤政制度等。需要注意的是，簽發(fā)監(jiān)察建議應(yīng)只針對依職權(quán)督促相關(guān)單位正確履職的內(nèi)容，而不能無限擴大到社會管理各個方面，由此造成監(jiān)察建議的濫用。第三，監(jiān)察建議要遵循合理性標準。監(jiān)察建議不同于其他監(jiān)察文書，需要以較高的證明標準為依據(jù)。在監(jiān)察建議中，只要監(jiān)察機關(guān)沒有故意偽造事實，所提供的問題真實存在，就符合簽發(fā)監(jiān)察建議的標準。

提升監(jiān)察建議規(guī)范程度。從調(diào)研反映的情況看，當前運用監(jiān)察建議存在的問題主要是用得不夠多、不夠規(guī)范、不夠精準，這些問題涉及到監(jiān)察建議是否具有合理性以及被建議單位后續(xù)整改是否到位，因此，必須從精準規(guī)范運用監(jiān)察建議的層面，不斷提高監(jiān)察建議的科學性和有效性。這就要求監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察建議制發(fā)前，邀請被建議機關(guān)參與有關(guān)建議的聽證、討論，對建議不合理的地方及時提出修改，不斷增強制定監(jiān)察建議的科學性。在規(guī)范運用方面，各地可根據(jù)實際情況，制定監(jiān)察建議工作實施細則，明確相關(guān)內(nèi)容的組成。如，問題的來源或提出建議的起因；應(yīng)當及時整改違法行為或消除的危險隱患；整改、治理、防范等具體意見；提出監(jiān)察建議所依據(jù)的事實及相關(guān)法律法規(guī)；被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限等。

強化監(jiān)察建議落實效果。一方面建立回訪監(jiān)督和評估機制?？梢詫ｉT成立監(jiān)察建議回訪組，小組成員從各業(yè)務(wù)科室選派組成，適時邀請行業(yè)權(quán)威人士、有關(guān)代表委員參與，嚴格堅持“一建議一回訪”，通過座談、實地查看等多種形式，及時了解和跟進監(jiān)察建議的采納、落實情況并開展實效評估，使監(jiān)察建議落到實處。同時，結(jié)合相關(guān)案例、數(shù)據(jù)對監(jiān)察建議落實后的情況和成效進行分析，定期總結(jié)經(jīng)驗、不斷改進工作，促進監(jiān)察建議成果化。另一方面，要搭建監(jiān)察建議制發(fā)過程中減少分歧、凝聚共識的渠道。比如，在監(jiān)察建議制發(fā)前，邀請被建議機關(guān)到監(jiān)察機關(guān)參與聽證，在聽證會上提供辯解和討論的機會，同時，引入專家點評，最大限度減少分歧、促進共識。另外，要賦予被建議機關(guān)在執(zhí)行過程中的申辯權(quán)力，保障監(jiān)察建議在執(zhí)行過程中更具人性化，也進一步保障監(jiān)察建議的公信力。（盧峰 作者單位：江蘇省昆山市紀委監(jiān)委）