萬昌文

一、社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)概述

一般來講，“風(fēng)險(xiǎn)”是指某種損失發(fā)生的可能性。風(fēng)險(xiǎn)是由風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事故和風(fēng)險(xiǎn)損失三個(gè)要素組成，三者之間前后是因果關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)因素是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的潛在條件，風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生使風(fēng)險(xiǎn)由可能變成現(xiàn)實(shí),風(fēng)險(xiǎn)損失是風(fēng)險(xiǎn)事故引起的不利后果。社區(qū)矯正是一項(xiàng)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，由司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員依據(jù)刑法、刑訴法的規(guī)定，代表國(guó)家對(duì)管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行四類罪犯行使刑罰執(zhí)行的權(quán)力，屬于刑事執(zhí)法的范疇。但何謂“社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)”，并沒有一個(gè)明確的定義。筆者認(rèn)為，社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是指社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法過程中面臨的各種不利后果發(fā)生的可能性，具體可分為：一、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員因自身不當(dāng)執(zhí)法行為導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)利益或社區(qū)服刑人員利益遭受損害的可能性。如：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員疏于管理的行為，可能會(huì)導(dǎo)致社區(qū)服刑人員重新違法犯罪，破壞穩(wěn)定的社會(huì)秩序，損害國(guó)家、社會(huì)利益。這類風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生后，國(guó)家、社會(huì)或社區(qū)服刑人員是不利后果的直接承受者，同時(shí)，工作人員也會(huì)承擔(dān)刑事責(zé)任、行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任等不利后果，侵犯社區(qū)服刑人員人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)還應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任,因此,這類風(fēng)險(xiǎn)也可稱為責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。二、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員的執(zhí)法行為雖然合法正當(dāng)，但仍然難以避免地導(dǎo)致國(guó)家、社會(huì)利益或社區(qū)服刑人員利益遭受損害的可能性。如：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員在依法認(rèn)真、全面地履行了調(diào)查職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)被告人作出了可適用緩刑的量刑建議，法院采納后對(duì)被告人適用緩刑，但后來該罪犯在社區(qū)矯正期間重新犯罪。由于人身危險(xiǎn)性評(píng)估的復(fù)雜性，很難保證評(píng)估意見準(zhǔn)確無誤，因此評(píng)估意見與實(shí)際情況出現(xiàn)偏差是難以避免的。由于這種風(fēng)險(xiǎn)事故的出現(xiàn)是由客觀因數(shù)造成，不可歸責(zé)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及工作人員，因此可稱之為非責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。三、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法過程中因社區(qū)服刑人員及其親友的不法行為或其他原因而遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害的可能性。這里的“其他原因”，主要指實(shí)踐中反映突出的“接觸患傳染病的社區(qū)矯正對(duì)象”。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)或其工作人員是這類風(fēng)險(xiǎn)不利后果的直接承受者。目前一些文章和司法行政機(jī)關(guān)制定的文件中，所談及的社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，多是指第一種風(fēng)險(xiǎn)。

需要注意的是，應(yīng)該將社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別開來。一般來講,社區(qū)矯正執(zhí)法工作是指社區(qū)矯正工作中針對(duì)社區(qū)服刑人員或其他公民、組織實(shí)施的，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)代表國(guó)家執(zhí)行法律、行使權(quán)力的行為，如調(diào)查評(píng)估、日常監(jiān)督管理、獎(jiǎng)懲等，它體現(xiàn)了社區(qū)矯正工作的性質(zhì)。除了執(zhí)法工作外，社區(qū)矯正工作還包括一些非執(zhí)法工作，如對(duì)工作人員、財(cái)物的管理，對(duì)社區(qū)服刑人員的幫扶等。因此，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)只是社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分。那些非執(zhí)法工作領(lǐng)域中存在的風(fēng)險(xiǎn)，如工作人員貪污、挪用社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，不屬于社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的范疇。

從2003年社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開始以來，司法行政機(jī)關(guān)逐步取代公安機(jī)關(guān)取得了對(duì)緩刑、假釋、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行四類罪犯的刑罰執(zhí)行權(quán)，職能得到了強(qiáng)化，尤其是對(duì)職能長(zhǎng)期弱小的縣（區(qū)）級(jí)司法局及其司法所而言，與以往的人民調(diào)解、安置幫教、普法、基層法律服務(wù)等“瑣事”相比，社區(qū)矯正工作更是一項(xiàng)“含金量”很高的、實(shí)實(shí)在在的權(quán)力。但“權(quán)力是一把雙刃劍”,有權(quán)力必有職責(zé)，有職責(zé)必有風(fēng)險(xiǎn)。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，我國(guó)縣（區(qū)）級(jí)司法局尤其是司法所，其工作人員職務(wù)犯罪時(shí)有發(fā)生，而職務(wù)犯罪幾乎都集中在社區(qū)矯正執(zhí)法領(lǐng)域。因此，研究社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)并采取防控措施，是當(dāng)前社區(qū)矯正工作面臨的一項(xiàng)重要課題。

二、社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

（一）適用前的調(diào)查評(píng)估環(huán)節(jié)

2012年的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第4條規(guī)定：人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。2016年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》第1條進(jìn)一步規(guī)定，擬提請(qǐng)假釋的，應(yīng)當(dāng)委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。實(shí)踐中，人民法院等機(jī)關(guān)一般會(huì)委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)調(diào)查評(píng)估，并且對(duì)調(diào)查評(píng)估意見的采信率很高，在90%左右?？梢?，司法行政機(jī)關(guān)出具的調(diào)查評(píng)估意見對(duì)被告人（犯罪嫌疑人、罪犯）至關(guān)重要。這一環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是:工作人員在調(diào)查時(shí)走過場(chǎng)，不認(rèn)真、全面了解情況，或接受被調(diào)查對(duì)象及其親友賄賂，出具的調(diào)查評(píng)估意見嚴(yán)重失實(shí)，致使不適合社區(qū)矯正的人員被適用社區(qū)矯正，從而對(duì)社會(huì)安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

（二）交付接收環(huán)節(jié)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，除了暫予監(jiān)外執(zhí)行人員由司法行政機(jī)關(guān)與有關(guān)部門當(dāng)面交接外，其他三類社區(qū)服刑人員是自行前往司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到，因此，這一環(huán)節(jié)存在的最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)便是漏管，具體體現(xiàn)在：一、對(duì)逾期未報(bào)到的人員，不及時(shí)與決定機(jī)關(guān)聯(lián)系，也不及時(shí)組織查找；二、對(duì)尚未收到法律文書、法律文書不全而前來報(bào)到的人員，或者認(rèn)為居住地不在本轄區(qū)不該由本部門管轄的人員，拒絕接收，也不及時(shí)與決定機(jī)關(guān)和上級(jí)機(jī)關(guān)溝通。

（三）監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。監(jiān)督管理最能體現(xiàn)社區(qū)矯正屬于刑罰執(zhí)行活動(dòng)的本質(zhì)特征，監(jiān)督管理的內(nèi)容很多，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)也很多，其中最大的風(fēng)險(xiǎn)是脫管。具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：審核或?qū)徟鐓^(qū)矯正人員外出請(qǐng)假申請(qǐng)時(shí)，不嚴(yán)格依規(guī)定審核或?qū)徟?審核或?qū)徟鐓^(qū)矯正人員進(jìn)入特定場(chǎng)所、從事特定行為或會(huì)見特定人員的申請(qǐng)時(shí)，不嚴(yán)格依規(guī)定審核或?qū)徟?編造、偽造社區(qū)服刑人員思想?yún)R報(bào)、電話報(bào)到記錄應(yīng)付上級(jí)檢查致使長(zhǎng)期脫管;對(duì)社區(qū)矯正人員的違規(guī)違法行為進(jìn)行處理時(shí)，不及時(shí)采取處置措施或徇私包庇，處置時(shí)的證據(jù)不充分，程序不到位; 對(duì)社區(qū)服刑人員考核獎(jiǎng)懲時(shí)，幫助社區(qū)服刑人員騙取獎(jiǎng)勵(lì)或者減輕處罰，或者以考核獎(jiǎng)懲為由接受社區(qū)服刑人員請(qǐng)客送禮；對(duì)脫管放任不管，不積極查找;對(duì)社區(qū)矯正人員辦理不批準(zhǔn)出境報(bào)備時(shí)，不及時(shí)報(bào)備或故意延遲報(bào)備;非法限制社區(qū)服刑人員人身自由，非法罰沒社區(qū)服刑人員財(cái)產(chǎn)，非法搜查社區(qū)服刑人員身體、物品、住所等等。

（四）教育環(huán)節(jié)。除了監(jiān)督管理，對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行教育，矯正其不良心理和行為惡習(xí)，也是刑罰執(zhí)行工作的重要內(nèi)容。貫徹落實(shí)“治本安全觀”，關(guān)鍵在教育。教育環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有：落實(shí)“兩個(gè)八小時(shí)”存在弄虛作假，編造偽造社區(qū)服刑人員參加集中教育和社區(qū)服務(wù)的記錄，矯正效果和質(zhì)量不高；組織社區(qū)服刑人員從事高危社區(qū)服務(wù)活動(dòng)。

（五）解除環(huán)節(jié)。社區(qū)矯正解除環(huán)節(jié)是社區(qū)矯正工作與安置幫教工作的連接點(diǎn)。這一環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是：延長(zhǎng)或提前解除社區(qū)矯正；對(duì)解除社區(qū)矯正或刑滿釋放的人員，不及時(shí)納入安置幫教的對(duì)象。

（六）收監(jiān)執(zhí)行環(huán)節(jié)。根據(jù)目前規(guī)定，緩刑、假釋人員被裁定撤銷緩刑、假釋，收監(jiān)執(zhí)行的，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)送交監(jiān)獄、看守所執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助；暫予監(jiān)外執(zhí)行人員被決定收監(jiān)執(zhí)行的，由監(jiān)獄、看守所赴羈押地、社區(qū)矯正執(zhí)行地收監(jiān)執(zhí)行，或公安機(jī)關(guān)送交執(zhí)行，但社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)向上述部門送達(dá)法律文書。因此，這一環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是罪犯不能被及時(shí)收監(jiān)，具體表現(xiàn)在：社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不及時(shí)與公安機(jī)關(guān)溝通尋求協(xié)助，或公安機(jī)關(guān)協(xié)助無力，致使被撤銷緩刑、假釋的罪犯不能及時(shí)送交執(zhí)行；社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不及時(shí)向監(jiān)獄、看守所或公安機(jī)關(guān)送達(dá)收監(jiān)執(zhí)行的法律文書，致使上述部門無法及時(shí)將罪犯收監(jiān)執(zhí)行或送交執(zhí)行；收監(jiān)執(zhí)行過程中，罪犯逃跑的，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不及時(shí)通知公安機(jī)關(guān)組織追捕。

三、社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)因數(shù)分析

導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的因素往往是多方面，可以概括為主觀、客觀兩個(gè)方面，兩方面的因素互相交織、互相支撐，促進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。

（一）主觀因數(shù)

1、廉潔意識(shí)差。社區(qū)矯正涉及到被告人、監(jiān)禁罪犯、社區(qū)服刑人員的切身利益，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員的一項(xiàng)行為，往往決定了他們利益的取舍得失，比如是否對(duì)社區(qū)服刑人員提請(qǐng)治安處罰、減刑、假釋，雖然最終決定權(quán)在法院、公安機(jī)關(guān)等部門，但程序啟動(dòng)權(quán)在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)；對(duì)被告人、監(jiān)禁罪犯是否適用社區(qū)矯正，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)出具的調(diào)查評(píng)估意見對(duì)決定機(jī)關(guān)有著重要影響。有利益的地方，就有誘惑。從媒體報(bào)道情況來看，司法所所長(zhǎng)或縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人因受賄為社區(qū)服刑人員謀取利益被追究刑事責(zé)任的案件時(shí)有發(fā)生。

2、工作態(tài)度差。有的工作人員，雖然不接受賄賂，但工作責(zé)任心缺失，工作態(tài)度差。一方面表現(xiàn)為“不作為”，在工作中粗心大意、敷衍塞責(zé),比如調(diào)查評(píng)估工作走過場(chǎng),隨意出具評(píng)估意見。[①]另一方面表現(xiàn)為“亂作為”， 在工作中濫用職權(quán)、胡作非為、野蠻執(zhí)法。[②]從實(shí)踐中已發(fā)生的社區(qū)矯正工作人員職務(wù)犯罪案例來看，工作人員被追究玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪刑事責(zé)任的占有很大比例。

 3、業(yè)務(wù)能力差。社區(qū)矯正執(zhí)法工作需要工作人員具有較好的法律知識(shí)素養(yǎng)，特別是刑法、刑訴法知識(shí)。但目前的社區(qū)矯正工作人員絕大多數(shù)以前在司法行政機(jī)關(guān)從事行政管理、黨政組織工作，加之缺乏有效的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，導(dǎo)致業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍偏低，工作能力不足。執(zhí)法工作中的突出表現(xiàn)是程序意識(shí)缺乏、不注意規(guī)范收集保全證據(jù)，致使有的案件因程序問題、證據(jù)問題被法院駁回建議。[③]試想，如果因社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)證據(jù)收集不及時(shí)、不規(guī)范，導(dǎo)致本應(yīng)被撤銷緩刑、假釋的社區(qū)服刑人員無法收監(jiān)執(zhí)行，會(huì)給社會(huì)帶來多大的安全風(fēng)險(xiǎn)？

4、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差。一些工作人員轉(zhuǎn)崗從事社區(qū)矯正，工作職能發(fā)生改變后，還停留在以前行政管理工作的“簡(jiǎn)單”、“平安”思維中，對(duì)社區(qū)矯正工作的特殊性、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髯黠L(fēng)。

（二）客觀因素

1、社區(qū)矯正制度化建設(shè)滯后。社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范，首先有賴于一套完整、嚴(yán)密的工作制度。社區(qū)矯正制度雖然在《刑法》、《刑事訴訟法》中得到確認(rèn)，但《社區(qū)矯正法》至今尚未出臺(tái)，“兩院兩部”頒發(fā)的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等文件對(duì)規(guī)范社區(qū)矯正工作也只是起到了一定作用，在社會(huì)調(diào)查評(píng)估、交付銜接、考核獎(jiǎng)懲、日常監(jiān)管、收監(jiān)執(zhí)行等環(huán)節(jié)仍存在諸多制度漏洞，社區(qū)矯正制度化建設(shè)嚴(yán)重滯后于實(shí)踐需要。比如在社區(qū)服刑人員的列管問題上，因居住地的認(rèn)定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，給社區(qū)服刑人員的漏管帶來極大的隱患。制度的缺失使得社區(qū)矯正規(guī)范化執(zhí)法失去了前提條件，促成了風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。目前各地社區(qū)矯正的開展，很大程度上依賴于地方性文件。而地方性文件的規(guī)定，不少帶有地方利益、部門利益傾向，缺乏全局意識(shí)，有的甚至違背法理常識(shí)，這就為各種執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)事故敞開了大門、埋下了隱患。比如：不少地方規(guī)定，社區(qū)服刑人員被采取手機(jī)定位監(jiān)管措施的，應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)手機(jī)定位費(fèi)（含購(gòu)買手機(jī)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)），這就為一些縣級(jí)司法局、司法所向社區(qū)服刑人員亂收費(fèi)提供了制度支撐。[④]執(zhí)法活動(dòng)由執(zhí)法對(duì)象承擔(dān)執(zhí)法設(shè)備購(gòu)買費(fèi)、運(yùn)行費(fèi)，這種明顯違背法理常識(shí)的規(guī)定，得不到法院的支持，實(shí)踐中已出現(xiàn)社區(qū)矯正工作人員因向社區(qū)服刑人員亂收費(fèi)被法院以濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任的案例。[⑤]再比如：有的地方規(guī)定，社區(qū)服刑人員報(bào)到登記時(shí)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)其居住地不在本轄區(qū)的，有權(quán)拒絕接受。這一規(guī)定純粹從本部門利益出發(fā)，不考慮社會(huì)穩(wěn)定大局，為社區(qū)服刑人員脫管埋下了隱患。

2、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員、工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，權(quán)力有限。當(dāng)前縣級(jí)司法局、司法所專職從事社區(qū)矯正工作的人員嚴(yán)重不足，一些地方一人司法所現(xiàn)象仍然存在,而社區(qū)服刑人員人數(shù)日漸增加、工作量日益繁重，這一客觀矛盾使得工作人員沒有時(shí)間、精力去做好每一件社會(huì)調(diào)查評(píng)估工作和日常管理教育工作，加劇了玩忽職守現(xiàn)象的發(fā)生。此外，目前的社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)主要依靠地方財(cái)政，地方財(cái)政對(duì)社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)的投入普遍不足，促成了一些司法局、司法所向社區(qū)服刑人員亂收費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。除了人員、經(jīng)費(fèi)不足，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)權(quán)力有限也是一大風(fēng)險(xiǎn)因數(shù)。按照目前的制度設(shè)計(jì)，在提請(qǐng)撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行期間，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)無權(quán)提請(qǐng)更無權(quán)決定對(duì)社區(qū)服刑人員采取限制人身自由的強(qiáng)制措施，這就為在此期間社區(qū)服刑人員的脫逃提供了條件，但風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任仍然由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

3、人身危險(xiǎn)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的客觀局限性、社區(qū)矯正開放的社會(huì)環(huán)境。如前所述，再科學(xué)、完美的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也不能準(zhǔn)確無誤地確保社區(qū)服刑人員在矯正期間不再犯罪；同時(shí)，社區(qū)服刑人員是在社會(huì)中服刑，與監(jiān)獄服刑的罪犯相比，面臨的犯罪誘惑、犯罪機(jī)遇更多。這些客觀因數(shù)疊加，使得社區(qū)矯正執(zhí)法工作面臨更大風(fēng)險(xiǎn)，工作中稍有不慎，一旦出現(xiàn)社區(qū)服刑人員實(shí)施重大犯罪，工作人員就可能被有關(guān)部門追究責(zé)任。

4、監(jiān)督機(jī)制的不健全。目前的社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督，無論是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督，還是來自檢察院、社會(huì)公眾的外部監(jiān)督，在制度設(shè)計(jì)上注重的是結(jié)果監(jiān)督，而非過程監(jiān)督，主動(dòng)防范和提前化解風(fēng)險(xiǎn)的措施不足，具有滯后性、形式主義的缺陷，實(shí)踐中，往往是社區(qū)服刑人員重新犯罪后，通過上級(jí)部門或檢察機(jī)關(guān)倒查才發(fā)現(xiàn)問題。比如社區(qū)調(diào)查評(píng)估工作，是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)完成了調(diào)查評(píng)估意見后，再將評(píng)估意見送達(dá)給檢察院接受監(jiān)督，而檢察院對(duì)調(diào)查過程一無所知；對(duì)社區(qū)服刑人員的考核獎(jiǎng)懲，也只是將擬定的結(jié)果予以公開（有的地方甚至不公開），檢察院和社會(huì)公眾不參與評(píng)議過程。執(zhí)法過程的透明度不足，為少數(shù)社區(qū)矯正執(zhí)法人員玩忽職守、濫有職權(quán)提供了條件。

5、追責(zé)制度的不健全。以實(shí)踐中出現(xiàn)得最多的社區(qū)矯正工作人員玩忽職守案件為例。社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正期間重新犯罪固然與社區(qū)矯正工作人員疏于管理、教育的玩忽職守行為有關(guān)，但這種因果關(guān)系畢竟是間接關(guān)系，由于目前我國(guó)無論是刑事立法還是司法解釋,都沒有對(duì)玩忽職守犯罪中因果關(guān)系的成立及標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)范性的規(guī)定,以致司法實(shí)踐中都靠刑法因果關(guān)系理論及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)去認(rèn)定玩忽職守罪的因果關(guān)系，何種情形下玩忽職守行為構(gòu)成犯罪,各地法院擁有極大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)同案不同判的現(xiàn)象。[⑥]在社會(huì)調(diào)查評(píng)估意見與社區(qū)服刑人員重新犯罪的關(guān)系上,也存在同樣的問題。不可否認(rèn)的是，一些地方出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和為推進(jìn)社區(qū)矯正工作營(yíng)造社會(huì)氛圍的考量，在對(duì)社區(qū)矯正工作人員追責(zé)問題上存在泛化的傾向。有人通過中國(guó)裁判文書網(wǎng)對(duì)歷年來涉及到社區(qū)矯正工作人員玩忽職守的案件進(jìn)行搜索，共發(fā)現(xiàn)了81件玩忽職守案，其中70件被判處玩忽職守罪，免除刑罰；7件被判處刑罰；僅有4件被判決無罪。[⑦]而這些案件的情節(jié)基本相同，大多是因?yàn)樯鐓^(qū)矯正工作人員疏于履行職責(zé)導(dǎo)致社區(qū)服刑人員脫管,在脫管期間重新犯罪。在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的國(guó)家賠償上，也存在制度缺失問題。如果社區(qū)矯正工作人員的行為侵犯了社區(qū)服刑人員的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益，從理論上講，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)無疑應(yīng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，但在現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》中，這種賠償卻找不到依據(jù)，[⑧]一旦發(fā)生賠償事故，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和工作人員可能會(huì)承擔(dān)“自掏腰包”的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

6、職業(yè)保障制度缺失。社區(qū)矯正工作存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，但現(xiàn)有文件都只規(guī)定了工作人員的職責(zé)和法律責(zé)任，而對(duì)工作人員的職業(yè)保障問題缺乏針對(duì)性規(guī)定。同時(shí)，因?yàn)樯鐓^(qū)矯正工作人員不具備警察身份，根據(jù)《人民警察法》規(guī)定，工作人員也無權(quán)配置一些必要的警械，更遑論警用武器。實(shí)踐中，有些地方雖然根據(jù)工作需要為工作人員配置了必要的警械，但由于缺少法律支持，工作人員使用起來底氣不足，甚至不敢使用，只能起到威懾作用。

四、社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控策略

規(guī)范化執(zhí)法是防范社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的根本策略。對(duì)照上述風(fēng)險(xiǎn)要素分析，要實(shí)現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法需要同時(shí)采取主客觀方面的防控措施。

（一）   加強(qiáng)黨風(fēng)廉政教育、法治意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)教育

縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所的黨組織及其負(fù)責(zé)人要清醒地認(rèn)識(shí)到社區(qū)矯正執(zhí)法崗位是目前基層司法行政工作中廉政風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)最高的崗位，按照“黨風(fēng)廉政雙主體責(zé)任”的要求，切實(shí)擔(dān)負(fù)起黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，將社區(qū)矯正執(zhí)法這個(gè)重點(diǎn)崗位納入到黨風(fēng)廉政懲防體系，抓早抓小，防范于未然。要通過多種教育途徑，切實(shí)提高社區(qū)矯正執(zhí)法人員的刑罰執(zhí)行意識(shí)，培養(yǎng)其“法律至上”的法治意識(shí)和嚴(yán)格執(zhí)法的工作態(tài)度，以“權(quán)力行使的合法性”和“法無明文授權(quán)即為禁止”的法治原則，約束手中的權(quán)力，著力解決不作為亂作為的問題。組織社區(qū)矯正工作人員學(xué)習(xí)刑法等法律知識(shí)和發(fā)生在本工作領(lǐng)域的警示案例，分析案例風(fēng)險(xiǎn)因素，培養(yǎng)和強(qiáng)化其執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

（二）   積極推進(jìn)社區(qū)矯正制度化建設(shè)

加快推進(jìn)《社區(qū)矯正法》立法進(jìn)程，早日結(jié)束當(dāng)前社區(qū)矯正工作“法律依據(jù)不足、地方規(guī)定混亂”的局面，為社區(qū)矯正規(guī)范化執(zhí)法提供統(tǒng)一的制度支撐。筆者認(rèn)為,《社區(qū)矯正法》應(yīng)秉持“精細(xì)立法”的理念，盡可能對(duì)社會(huì)調(diào)查評(píng)估、交付銜接、日常管理、考核獎(jiǎng)懲、送監(jiān)執(zhí)行等執(zhí)法重點(diǎn)環(huán)節(jié)作出明確、具體的規(guī)定，壓縮部門利益、地方利益的生存空間；《社區(qū)矯正法》出臺(tái)后，兩院兩部可再就該法的一些問題聯(lián)合出臺(tái)規(guī)范性文件，進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法工作；堅(jiān)決廢除各種地方性文件中對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)作出的規(guī)定，在不遠(yuǎn)的將來構(gòu)建起“法律+中央規(guī)范性文件”的社區(qū)矯正制度模式。此外，法律還應(yīng)賦予縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)在特殊情形下可以對(duì)社區(qū)服刑人員采取人身強(qiáng)制措施等必要的權(quán)力，解決當(dāng)前“權(quán)責(zé)失衡”“權(quán)力有限、責(zé)任無限”的問題。目前，各地應(yīng)對(duì)地方文件中的創(chuàng)新規(guī)定及時(shí)進(jìn)行清理，廢除違反法律、中央文件及法理常識(shí)的規(guī)定，消除執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的制度隱患。

（三）加強(qiáng)社區(qū)矯正工作隊(duì)伍建設(shè)和經(jīng)費(fèi)保障

根據(jù)2018年中央政法工作會(huì)議精神，假釋人員的比例將逐步提升，社區(qū)服刑人員數(shù)量多與執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足的矛盾將進(jìn)一步加劇。各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)社區(qū)矯正發(fā)展趨勢(shì)和工作需要，努力增加縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及司法所社區(qū)矯正工作人員數(shù)量。一要積極爭(zhēng)取各級(jí)黨委政府支持，增加社區(qū)矯正工作崗位編制；二是要按照司法部的部署，延伸監(jiān)獄（戒毒）警察職能，抽調(diào)部分警察到縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所參與社區(qū)矯正工作；三要挖掘內(nèi)部潛力，盡量壓縮本單位辦公室、行政管理等勤雜崗位人員數(shù)量，將這些崗位編制調(diào)整到社區(qū)矯正工作崗位。同時(shí)，通過政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)手段，將一些非執(zhí)法工作交由社工、志愿者等社會(huì)力量辦理，讓政府工作人員有更多的時(shí)間、精力做好社區(qū)矯正執(zhí)法工作。加大培訓(xùn)力度、完善考核機(jī)制，提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力。要將刑事訴訟法作為培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容，著力培養(yǎng)執(zhí)法人員的程序意識(shí)、收集保全證據(jù)的能力、法律文書制作能力。有條件的地方，應(yīng)將具有法律職業(yè)資格證書的人員安排到執(zhí)法工作中的重要崗位（如獎(jiǎng)懲或提請(qǐng)獎(jiǎng)懲審核、出庭）。[⑨]此外，縣級(jí)政府應(yīng)建立社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增加機(jī)制,為縣級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和司法所履行職責(zé)提供必要的物質(zhì)保障。中央、省、市級(jí)政府應(yīng)建立社區(qū)矯正經(jīng)費(fèi)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱的縣（區(qū)）予以補(bǔ)助。

（四）完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

一是建立過程監(jiān)督、結(jié)果監(jiān)督結(jié)合的全面監(jiān)督機(jī)制?？h級(jí)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)應(yīng)為執(zhí)法人員配置執(zhí)法記錄儀，要求其對(duì)社會(huì)調(diào)查評(píng)估、調(diào)查收集證據(jù)、日常監(jiān)管、入（解）矯宣告等工作進(jìn)行全程記錄，這樣做，一方面能約束執(zhí)法人員的行為，敦促其規(guī)范執(zhí)法；另一方面也能起到保護(hù)執(zhí)法人員的作用，為其免受無辜責(zé)任追究提供證據(jù)。在社會(huì)調(diào)查評(píng)估意見審議、獎(jiǎng)懲評(píng)議等重大執(zhí)法環(huán)節(jié)，應(yīng)建立過程公開制度，邀請(qǐng)社區(qū)工作人員、檢察機(jī)關(guān)工作人員等參與評(píng)議過程，并征求他們的意見。二是建立跟蹤監(jiān)督制度。對(duì)已經(jīng)做出結(jié)論的事項(xiàng)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促有關(guān)執(zhí)法人員及時(shí)執(zhí)行、落實(shí)，防止在“最后一公里”出現(xiàn)問題。前面提到的“東鄉(xiāng)兩名干部分別犯下濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪”一案就是跟蹤監(jiān)督制度缺失的典型，在東鄉(xiāng)縣司法局負(fù)責(zé)人已經(jīng)簽字并加蓋公章的情形下，社區(qū)矯正股股長(zhǎng)何某竟然擅自決定不將對(duì)陳某提請(qǐng)撤銷緩刑的材料送往縣法院，致使其繼續(xù)在社會(huì)上服刑，直至陳某重新犯罪，何某的行為才被發(fā)現(xiàn)。三是全面推行網(wǎng)上公開制度。除了未成年人社區(qū)服刑人員外，對(duì)其他社區(qū)服刑人員除了執(zhí)法結(jié)果書面公開外，執(zhí)法結(jié)果和執(zhí)法過程還應(yīng)在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行公開，接受更大范圍的監(jiān)督。

（五）完善責(zé)任追究制度。重點(diǎn)是合理界定責(zé)任范圍，防止追責(zé)泛化。一方面，對(duì)因現(xiàn)有技術(shù)條件等客觀因素造成的社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)事故， 應(yīng)排除在追責(zé)范圍之外，不應(yīng)追究社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員的任何責(zé)任。另一方面，對(duì)社區(qū)矯正工作人員確有過錯(cuò)的行為，應(yīng)合理界定刑事責(zé)任范圍。如前所述, 社區(qū)矯正工作人員玩忽職守行為直接制造的往往是潛在的、抽象的危險(xiǎn),這種危險(xiǎn)只有通過中介因素(如社區(qū)服刑人員的犯罪行為)才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的、具體的危害后果, 因此,這種行為及其危險(xiǎn)性是否要上升到刑法否定評(píng)價(jià)的程度,除了對(duì)現(xiàn)實(shí)的危害后果有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之外,更多的還要結(jié)合具體個(gè)案對(duì)其中的原因力大小進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，而不能“一刀切”地追究社區(qū)矯正工作人員的刑事責(zé)任。為了防止刑事責(zé)任追責(zé)泛化，建議最高人民法院在現(xiàn)有的社區(qū)矯正工作人員玩忽職守案例中，篩選出1—2個(gè)作為指導(dǎo)性案例發(fā)布，為地方法院審理此類案件提供指導(dǎo)。當(dāng)然，對(duì)社區(qū)矯正工作人員不構(gòu)成犯罪的違法違規(guī)行為，行政責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任不能缺失。另外，還應(yīng)及時(shí)修改《國(guó)家賠償法》，將社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)列為刑事賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)，避免社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和工作人員自行承擔(dān)賠償責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）建立職業(yè)保障制度。建議在將來的《社區(qū)矯正法》中規(guī)定社區(qū)矯正對(duì)象及其親屬侵犯社區(qū)矯正工作人員和其親屬權(quán)益的法律責(zé)任。雖然這種法律責(zé)任在《刑法》《治安管理處罰法》等其他法律中都可以找出明確的依據(jù)，但在《社區(qū)矯正法》中作出銜接性的規(guī)定，可以凸顯其特殊的強(qiáng)調(diào)意義，對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象起到警示作用。同時(shí)，修改《人民警察法》中關(guān)于警械配置的規(guī)定，為社區(qū)矯正工作人員配置警械清除法律障礙。實(shí)踐證明，《人民警察法》第36條第2款警械只能由人民警察專用的規(guī)定不符合實(shí)際需要。目前很多企事業(yè)單位的保安人員根據(jù)工作需要，都配置有部分警械，而公安機(jī)關(guān)對(duì)此是默許的，甚至持支持態(tài)度。筆者認(rèn)為，我國(guó)《槍支管理法》對(duì)槍支都允許武裝押運(yùn)公司和個(gè)人經(jīng)批準(zhǔn)后依法持有，對(duì)危險(xiǎn)性更小的警械，法律更不應(yīng)該持絕對(duì)禁止的態(tài)度。   

[①]典型案例參見：《華商調(diào)查 志丹縣男子緩刑期間殺害前妻——“社會(huì)調(diào)查評(píng)估”走過場(chǎng)？》，載《華商報(bào)》2019年9月27日。

[②]典型案例參見：《東鄉(xiāng)兩名干部分別犯下濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪》，載《江南都市報(bào)》2016年12月24日。

[③] 據(jù)報(bào)道，2016年8月，湖南省汝城縣人民法院以“證據(jù)不足”為由裁定駁回縣司法局對(duì)社區(qū)服刑人員葉某撤銷緩刑的申請(qǐng)，維持原緩刑判決。載http://www.66law.cn/laws/304350.aspx.。

[④] 候毅君：《緩刑犯社區(qū)矯正遭遇亂收費(fèi)》，載《北京青年報(bào)》2013年4月10日。

[⑤] 參見：《H省W縣司法局徐某、李某甲、陳某濫用職權(quán)案》，載《社區(qū)矯正工作人員警示教育讀本》第47頁，浙江警官職業(yè)學(xué)院組織編寫。

[⑥] 代表性的案例有四川省綿陽市鐘某玩忽職守案（[2016]川07刑終79號(hào)）與江蘇省邳州市王某玩忽職守案（[2014]邳刑二初字第0423號(hào)），兩案在基本情節(jié)上都是社區(qū)矯正工作人員失職致處于假釋考驗(yàn)期間的社區(qū)矯正人員長(zhǎng)期脫管，且在矯正期間再行實(shí)施搶劫犯罪，造成一人死亡，所不同的是：一個(gè)判決無罪，一個(gè)判決有罪且判處有期徒刑一年。

[⑥] 周倩：《接受社區(qū)矯正人員重新犯罪就該追究工作人員的刑事責(zé)任？》，載立法網(wǎng)2018年5月30日。

[⑥] 根據(jù)刑法、刑訴法規(guī)定，社區(qū)矯正是刑事執(zhí)法行為，因社區(qū)矯正執(zhí)法行為產(chǎn)生的賠償應(yīng)是國(guó)家賠償中的“刑事賠償”，但目前國(guó)家賠償法中規(guī)定的刑事賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只有偵查、審判、檢察機(jī)關(guān)和看守所、監(jiān)獄。

[⑨] 2017年修訂的《行政處罰法》規(guī)定，初次從事行政處罰決定審核工作的人員應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格；刑事訴訟中作出公訴決定、出庭支持公訴的檢察官也是取得法律職業(yè)資格的人員。社區(qū)矯正中這三個(gè)執(zhí)法崗位與前述三個(gè)崗位的工作類似，因此，筆者建議將來應(yīng)將“取得法律職業(yè)資格”作為這三個(gè)執(zhí)法崗位工作人員的任職條件。