征拆實(shí)踐中，政府與被征收人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，在協(xié)議已經(jīng)履行完畢之后發(fā)現(xiàn)某些原因?qū)е率聦?shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，多支付給被征收人一百萬(wàn)的補(bǔ)償款，此時(shí)，能否責(zé)令被征收人退回？本文，北京吳少博律師事務(wù)所以一個(gè)案子為例對(duì)涉及的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析探討。

案情概述

2016年，縣政府因?qū)嵤┡飸魠^(qū)改造項(xiàng)目作出《房屋征收決定》，一并發(fā)布征收補(bǔ)償安置方案，明確房屋征收實(shí)施單位為鎮(zhèn)政府，唐某的房屋在此次征收范圍內(nèi)，該房屋為磚混結(jié)構(gòu)一棟三層共350平方米，第二層115平方米與路面相平，用于經(jīng)營(yíng)便利店；第一層115平方米位于路面以下，用于堆放貨物。

同年11月，達(dá)源公司出具《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》，載明唐某房屋磚混結(jié)構(gòu)三層面積共350平方米，第一層和第二層共230平方米為經(jīng)營(yíng)面積。

2017年2月，鎮(zhèn)政府根據(jù)上述測(cè)繪報(bào)告確定的面積，參照相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算出唐某房屋貨幣補(bǔ)償款共計(jì)350萬(wàn)元并與唐某簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償款全額支付后，唐某主動(dòng)搬遷騰房交征收部門拆除。此后，鎮(zhèn)政府發(fā)現(xiàn)測(cè)繪報(bào)告誤將唐某房屋第一層面積認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)面積，導(dǎo)致補(bǔ)償款多算。與唐某協(xié)商返還未果，便以返還不當(dāng)?shù)美麨橛蓪⑻颇吃V至法院，該案現(xiàn)已中止審理。

同年8月，縣政府根據(jù)達(dá)源公司對(duì)唐某房屋重新作出的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說(shuō)明》，以及《唐某房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告》等，作出《行政決定書》，以征收部門鎮(zhèn)政府與唐某簽訂的房屋征收補(bǔ)償協(xié)議對(duì)房屋經(jīng)營(yíng)性面積認(rèn)定錯(cuò)誤，導(dǎo)致補(bǔ)償數(shù)額多算為由，責(zé)令唐某退回多領(lǐng)金額100萬(wàn)元。該決定書送達(dá)后唐某不服提起訴訟要求撤銷縣政府作出的《行政決定書》。

法律分析

本案中，縣政府是否有權(quán)單方變更行政協(xié)議？

行政訴訟，是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為行政主體以及法律法規(guī)授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟，俗稱“民告官”。在我國(guó)現(xiàn)行法律制度下，行政機(jī)關(guān)不能作為行政訴訟的原告，為解決行政機(jī)關(guān)不能起訴行政相對(duì)人的問(wèn)題，司法實(shí)踐中有些法院探索了一種新的方式，即如果行政協(xié)議中約定了強(qiáng)制執(zhí)行條款，且該條款符合法律規(guī)定、內(nèi)容明確并具有可執(zhí)行內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)可依據(jù)該約定向法院申請(qǐng)非訴強(qiáng)制執(zhí)行；未約定強(qiáng)制執(zhí)行條款的，行政機(jī)關(guān)亦可通過(guò)作出書面決定，再將行政決定作為執(zhí)行名義向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這一探索雖然明確了協(xié)議相對(duì)人不履行協(xié)議或者不按照約定履行協(xié)議之時(shí)行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑，但在面對(duì)行政協(xié)議內(nèi)容因某些正當(dāng)理由，可能需要變更、終止甚至撤銷時(shí)，行政機(jī)關(guān)仍不能以提起行政訴訟尋求司法救濟(jì)。

本案中，縣政府提交的《情況說(shuō)明》載明，因評(píng)估公司提交的調(diào)查附表存在工作失誤，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)面積確認(rèn)錯(cuò)誤，也就是說(shuō)縣政府認(rèn)為其在訂立協(xié)議過(guò)程中，對(duì)協(xié)議的基本事實(shí)認(rèn)知出現(xiàn)偏差，而主張協(xié)議相關(guān)內(nèi)容應(yīng)予變更。如果案涉協(xié)議是民事合同，可以根據(jù)《合同法》第五十四條規(guī)定，提起訴訟或仲裁請(qǐng)求法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者撤銷。但案涉協(xié)議為行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)不能成為行政協(xié)議訴訟原告。在這種情況下，依據(jù)《合同法》第七十七條“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同”的規(guī)定，縣政府可以與唐某進(jìn)行協(xié)商，在雙方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上對(duì)合同內(nèi)容予以變更，但因與唐某協(xié)商未果，縣政府根據(jù)評(píng)估公司對(duì)唐某房屋重新作出的《房屋面積測(cè)繪報(bào)告》與《情況說(shuō)明》，以及《唐某房屋征收評(píng)估分戶報(bào)告》等，作出涉案《行政決定書》。

我國(guó)現(xiàn)行法律、司法解釋未對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除行政協(xié)議的條件進(jìn)行明確規(guī)定，一般認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議內(nèi)容的單方變更、解除權(quán)只能在國(guó)家法律政策和協(xié)議基礎(chǔ)事實(shí)發(fā)生變化，履行協(xié)議會(huì)給國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益帶來(lái)重大損失這一特定情形下才能行使。

本案的審理可謂一波三折，歷經(jīng)一審、二審、再審，一審法院認(rèn)為縣政府有權(quán)單方變更行政協(xié)議，二審法院予以否定，再審法院認(rèn)可二審法院的判決理由及結(jié)果。一審法院認(rèn)為縣政府有權(quán)單方變更協(xié)議的依據(jù)是《合同法》第五十四條，理由是縣政府作為征收主體為維護(hù)公共利益、國(guó)家利益，出于國(guó)家行政管理需要，在房屋征收補(bǔ)償協(xié)議所依據(jù)的測(cè)繪報(bào)告明顯存在認(rèn)定錯(cuò)誤的情形，將不符合經(jīng)營(yíng)條件的負(fù)一樓誤認(rèn)定為經(jīng)營(yíng)用房，導(dǎo)致唐某依補(bǔ)償協(xié)議所獲補(bǔ)償數(shù)額超過(guò)應(yīng)獲數(shù)額，有悖公平、合理的征收補(bǔ)償原則，屬因重大誤解而訂立征收補(bǔ)償協(xié)議，所以有權(quán)單方變更該協(xié)議。

其實(shí)，一審法院認(rèn)定有誤，即使符合合同法規(guī)定的法定變更、撤銷情形，如合同雙方無(wú)法協(xié)商一致時(shí)必須通過(guò)訴訟或者仲裁予以變更、撤銷，而不允許作為一方當(dāng)事人的行政機(jī)關(guān)單方變更、撤銷。即使經(jīng)營(yíng)性用房面積認(rèn)定確有錯(cuò)誤，縣政府仍不能單方變更案涉協(xié)議。本案中，如果確實(shí)存在經(jīng)營(yíng)性用房面積認(rèn)定有誤的問(wèn)題，縣政府可能會(huì)多支出一部分補(bǔ)償款，但僅以多支出一部分補(bǔ)償款就認(rèn)定縣政府可以行使單方變更協(xié)議權(quán)，缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，亦對(duì)唐某不公。案涉協(xié)議訂立即使存在問(wèn)題，也是因縣政府工作人員對(duì)相關(guān)文件中房屋用途的判斷出現(xiàn)失誤，屬于案涉協(xié)議訂立過(guò)程中縣政府內(nèi)部決策問(wèn)題，并不能以此歸咎于唐某，且案涉協(xié)議已經(jīng)履行完畢，唐某在整個(gè)協(xié)議的履行過(guò)程均予以積極配合，并無(wú)證據(jù)證明唐某對(duì)于經(jīng)營(yíng)性用房認(rèn)定錯(cuò)誤存在任何主觀上的故意或過(guò)失，作為善意的唐某有值得保護(hù)的信賴?yán)?，如果縣政府單方變更案涉協(xié)議，會(huì)破壞公眾對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的信任，損害國(guó)家公信力。