最高法院判例：無主體負責情況下強拆主體的認定或推定

——李波、ＸＸ訴惠民縣政府行政強制及行政賠償案

行政訴訟的適格被告，應當根據“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時難以確定，只能通過審理并運用舉證責任規(guī)則作出判斷?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第四、五條明確了市、縣級人民政府及房屋征收部門、實施單位之間因房屋征收補償工作產生的法律責任。據此，在無主體對強拆行為負責的情況下，人民法院應當根據職權法定原則及舉證責任作出認定或推定。

（2018）最高法行再113號

本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條之規(guī)定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。本案中，一、二審法院均是以李波、ＸＸ提供的證據不能證明惠民縣政府組織或實施了對涉案房屋強制拆除的行為為由，認為惠民縣政府并非本案適格被告，進而裁定駁回起訴。故本案的爭議焦點為，被申請人是否為本案被訴行政強制行為的主體。

行政訴訟的適格被告應當根據“誰行為，誰被告；行為者，能處分”的原則確定。通常情況下，行政行為一經作出，該行為的主體就已確定。但在某些特殊情況下，行政行為的適格主體在起訴時難以確定，只能通過審理并運用舉證責任規(guī)則作出判斷?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第四條規(guī)定，“（一）、市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。（二）、市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！钡谖鍡l規(guī)定，“（一）、房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作，房屋征收實施單位不得以營利為目的。（二）、房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任?！鄙鲜鲆?guī)定明確了市、縣級人民政府及房屋征收部門、實施單位之間因房屋征收補償工作產生的法律責任。在無主體對強拆行為負責的情況下，人民法院應當根據職權法定原則及舉證責任作出認定或推定。如果用地單位、拆遷公司等非行政主體實施強制拆除的，應當查明是否受行政機關委托實施。

本案被訴強制拆除房屋行為發(fā)生于2015年8月13日，再審申請人作為被征收人事先沒有與征收人達成補償安置協(xié)議，也無證據證明征收人已經作出強制拆除決定，故本案被訴強拆行為屬于事實行為。經調取本案一、二審卷宗查明，再審申請人曾向一審法院提交西關片區(qū)指揮部發(fā)布的《公示》、歷史文化名城指揮部發(fā)布的《公告》、西關片區(qū)指揮部制作的《孫武鎮(zhèn)西關片區(qū)房屋征收補償估價匯總表》、《惠民縣孫武鎮(zhèn)房屋征收補償分戶估價明細表》、拆除房屋的照片等。再審申請人的涉案房屋位于上述《公示》與《公告》的征收范圍內。上述兩個指揮部均為行政機關為了舊城改造項目專門設立的臨時機構。一審開庭審理中，惠民縣政府認可上述《公示》、《公告》及《孫武鎮(zhèn)西關片區(qū)房屋征收補償估價匯總表》的真實性，僅就實施主體問題予以否認。再審被申請人在一審中提交的七份《西關片區(qū)舊城改造住宅房屋征收補償安置協(xié)議書》亦表明，西關片區(qū)舊城改造項目是按照該縣城市總體規(guī)劃進行的房屋征收，雖然該協(xié)議的簽訂主體為鼓樓街居民委員會與各被征收人，但惠民縣政府作為征收部門在備案欄加蓋了政府公章。上述證據均可以證明，涉案房屋位于征收及舊城改造范圍內，被征收人未與征收人達成補償安置協(xié)議，涉案房屋的強制拆除行為與舊城改造項目涉及的征收行為具有高度關聯(lián)性。

至于實施本案被訴行政強制行為的主體，雖然再審申請人曾向公安機關報案稱涉案房屋系被山東鼎爍房地產開發(fā)有限公司的人員故意毀壞，但公安機關作出的《不予立案通知書》說明不存在刑事犯罪。一、二審法院在未查明該公司是否為相關用地單位、是否受行政機關委托的情況下，以被申請人否認實施被訴強拆行為為由，將舉證責任分配由再審申請人負擔，不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》第四條第一款的規(guī)定。該款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的證據材料?！崩畈?、ＸＸ起訴時向一審法院提交的證據，可以初步證明惠民縣政府負有涉案房屋所在區(qū)域征收與補償的法定職責，在雙方未達成補償安置協(xié)議且涉案房屋已被強制拆除的情況下，除非有相反證據證明涉案房屋系因其他原因滅失，否則舉證責任應由惠民縣政府承擔。在惠民縣政府無法舉證證明非其所為的情況下，可以推定其實施或委托實施了被訴強拆行為并承擔相應責任。

綜上，一、二審裁定駁回李波、ＸＸ的起訴確有錯誤。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷山東省濱州市中級人民法院（2015）濱中行初字第15號行政裁定書；

二、撤銷山東省高級人民法院（2016）魯行終865號行政裁定書；

三、指令山東省濱州市中級人民法院繼續(xù)審理本案。

相關判例（鏈接）及裁判要旨：

1.最高法院判例：土地征收公告發(fā)布后強拆主體的推定——韓鋒訴武漢市政府行政強拆案

裁判要旨：根據《土地管理法》第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第二十五條規(guī)定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施?！睋?，在集體土地征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權，發(fā)布公告亦是其履行職權的表現(xiàn)。因而，在被拆除房屋位于市、縣級人民政府確定的征收范圍內的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋確系在其不知情的情況下由其他主體違法強拆，人民法院可以依據上述法律規(guī)定，推定強制拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實施。

2.最高法院判例：土地征收中合法建筑拆除的適格被告與起訴期限——劉以貴訴阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局城建行政強制案

裁判要旨：

（1）關于土地征收過程中合法建筑拆除的法定職權與適格被告

農村集體土地征收過程中對合法建筑的拆除，宜首先推定系征收實施主體實施或者委托實施的拆除行為，而不應認定為民事主體等實施的拆除。因為現(xiàn)行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法進行補償，整個過程均系行政權行使的過程。農村集體土地征收過程中強制拆除合法建筑的法定職權問題，應當結合現(xiàn)行有效的土地管理法律、行政法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，依法加以判定。

在當地市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規(guī)定的情況下，拆除征收范圍內合法建筑的行政職權歸屬于土地行政主管部門。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。實施強制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權，也是其必須履行的法定義務，更是其應盡的責任；在法律沒有相應授權性規(guī)范的前提下，土地行政主管部門無權將法律已經明確規(guī)定的行政強制職權再行賦予其他主體行使。

在經依法批準的征地過程中，因合法房屋被強制拆除引發(fā)的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。

（2）關于用地單位實施強制拆除行為的性質

按照征地補償安置方案組織實施的行為，均為有權行政機關行使行政職權的行為，而非用地單位等的民事行為；被征收人所得到的補償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進行的補償，而非用地單位私法上的補償；相關集體土地權屬證書的收回和注銷以及其后的國有土地使用權出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權。

（3）關于起訴期限

適用最長不得超過2年起訴期限規(guī)定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政機關實施了相關行政行為，相關行政機關也認可被訴行為系行政行為。

即使認為本案確認強制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應當結合當時有效的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項的規(guī)定，認定劉以貴超期起訴具有正當理由。

（4）關于違法強拆后行政機關及時采取補救措施的義務

行政主體違法強制拆除被征收人合法房屋后，應及時通過協(xié)商方式妥善解決房屋與房屋內物品損失；如認為被征收人訴求明顯不符合法律規(guī)定，應當及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應補償（賠償）內容，而不能怠于履行補償安置職責，以反復協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強制拆除后不積極補救且久拖不決，既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本，還擴大國家賠償責任，損害政府依法行政形象。

3.最高法院判例：土地征收補償義務主體的確定——上海蝶球開發(fā)部訴閔行區(qū)政府履行征收補償法定職責案

裁判要旨：

（1）關于農村集體土地征收補償義務主體的確定

現(xiàn)行集體土地征收制度的本質是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償的制度；市、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責具體征收與補償的法定主體?！吨腥A人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國務院或者省級人民政府征地批復后，應當依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協(xié)議時，另行以自己名義依法作出補償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補償安置義務的理由。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補償決定等方式取得公平合理補償的義務。

農村集體土地征收補償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補償安置問題無法通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責，要求依法作出包含補償安置內容的補償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實施強制拆除行為為由，而否定其應依法進行補償安置的義務；即使認為被征收人補償安置訴求“要價過高”，依法無法滿足，亦應在合理期限內及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑；而不能怠于履行補償安置職責，或者以反復協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補償安置權益，又提高補償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補償安置義務主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

（2）關于未取得房屋所有權證但長期實際使用房屋的權利人的權利保護

雖然未取得房屋所有權證，但長期實際使用房屋的權利人是適格的被征收人和補償安置對象，應得到相應的征收補償，具有提起要求市、縣人民政府履行補償安置職責之訴的原告主體資格。

（3）關于被征收人是通過民事訴訟還是行政訴訟主張補償安置權益

在雙方既不能通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判的前提下，通過請求市、縣人民政府及其指定的土地管理部門履行補償安置職責的方式，由市、縣人民政府及其指定的土地管理部門承擔土地征收補償的法定義務，既有利于明確農村集體土地征收中有且僅有政府才是補償義務主體，還有利于強化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務機構配合和具體實施補償安置工作的監(jiān)督職責。

4.最高法院判例：強拆首推行政行為——馬橋酒店訴閔行區(qū)政府土地房屋行政強制案

裁判要旨：

（1）對合法建筑的拆除首先應推定為行政強制行為

不論是農村集體土地還是國有土地上的房屋征收、強制搬遷、收回國有土地使用權以及隨后的土地出讓金收取等，均為政府及其職能部門的法定職權。因此，對合法建筑的拆除首先應推定為行政強制行為，除非有證據足以推翻。

（2）民事主體或基層群眾自治組織并無實施強制拆除權力

我國法律不認可私力救濟。因此，民事主體等或自治組織負責人違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責。

5.最高法院判例：強拆主體不明時如何確定適格被告——萬達公司訴中山區(qū)政府強制拆除并行政賠償案

裁判要旨：在強制拆除房屋案件中，原告應當對適格被告承擔初步證明責任。但是，如果行政機關已經發(fā)布征收決定，或者作出違法建筑確認決定的，原則上推定作出征收決定或者違法建筑確認決定的行政機關是強制拆除機關。除非作出決定機關有證據證明強制拆除行為確屬其他相關部門或者組織所為。

6.最高法院判例：街道辦系行政主體——周必中訴渝北區(qū)政府要求確認行政強拆行為違法案

裁判要旨：根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十八條的規(guī)定，市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。依照上述規(guī)定，街道辦事處系依法享有行政職權并能夠獨立對外承擔法律責任的行政主體。