來源：律師楊占新微信公號

當前，馬肉冒充驢肉、豬肉冒充羊肉、假冒名牌白酒等問題如何處罰，一直是困擾食品稽查執(zhí)法人員的問題，以至于在執(zhí)法實踐中出現(xiàn)了同案不同罰現(xiàn)象。本文圍繞《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱食品安全法）的立法目的談幾點認識，供大家在工作實踐中參考。

對食品安全法立法目的的理解

（一）食品安全法以保證食品安全為立法目的。

食品安全法第一條規(guī)定：“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全制定本法。”該條明確了食品安全法的立法目的是保證“食品安全”，該法保護的客體是公眾生命健康權(quán)。食品安全法對“食品安全”的定義是“指食品無毒、無害，符合應(yīng)當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。該定義明確了食品安全法是一部以“不對人體產(chǎn)生急性、亞急性或慢性危害”為底線的立法，食品安全及其食品安全標準是對食品的最低要求。保證食品安全更多做的是“減法”，不能含有有毒有害物質(zhì)、污染物限量不能超標、不能造成微生物污染等等都是有關(guān)“減法”的規(guī)定。從這一點上，區(qū)別于食品質(zhì)量、食品衛(wèi)生的概念。也正因此，食品安全法不稱之為《食品質(zhì)量法》、《食品管理法》，充分體現(xiàn)了其立法目的所在。

（二）食品安全標準的內(nèi)容詮釋了食品安全法立法目的。

食品安全法第二十五條規(guī)定，食品安全標準是強制執(zhí)行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他食品強制性標準。就是說，包括所有的食品安全國家標準和地方特色食品安全標準都是強制執(zhí)行的標準，除此以外的食品質(zhì)量標準、衛(wèi)生標準、行業(yè)標準等，可以存在但不能要求普遍強制執(zhí)行。食品質(zhì)量與食品安全概念之間也并不是簡單的包含與被包含關(guān)系，兩者有一定重疊，也有各自的獨立含義。食品安全法第二十六條規(guī)定，只有“與食品安全有關(guān)的”質(zhì)量要求、標簽標志說明書要求、食品檢驗方法與規(guī)程才應(yīng)當列入食品安全標準。該條規(guī)定恰恰呼應(yīng)并詮釋了食品安全法的立法目的。比如《月餅》曾經(jīng)執(zhí)行GB 19855-2005，這就是一個由原質(zhì)監(jiān)總局和國家標準化委員會聯(lián)合發(fā)布的強制執(zhí)行的產(chǎn)品質(zhì)量標準。

由于與食品安全法規(guī)定沖突，所以2015年標準修訂后用GB/T19855-2015替代了原強制標準代號，加入了“/T”。所以修訂后的標準盡管還屬于質(zhì)量標準，但已經(jīng)變?yōu)橥扑]性標準。從標準規(guī)定的內(nèi)容來看，質(zhì)量標準主要涉及的是質(zhì)量指標，也可能涉及食品安全指標或援引食品安全標準。比如該標準規(guī)定廣式月餅的五仁月餅配料中應(yīng)有橄欖仁，但如果檢驗機構(gòu)依據(jù)該標準檢驗企業(yè)生產(chǎn)五仁月餅未加入橄欖仁，應(yīng)該屬于產(chǎn)品質(zhì)量問題。由于其并不會因此對人體產(chǎn)生危害，此問題也就不能稱其為食品安全問題。小麥粉饅頭質(zhì)量標準（GB/T21118-2007）感官質(zhì)量要求無褶皺，可以認為有褶皺的饅頭不符合該標準質(zhì)量要求，但并不涉及食品安全問題?！妒称钒踩珖覙藴?包裝飲用水》（GB19298-2014）中菌落總數(shù)屬于衛(wèi)生指示菌，一般情況下不會影響公眾健康，而過度控制衛(wèi)生指示菌和殺菌可能導(dǎo)致飲用水中溴酸鹽含量升高，構(gòu)成健康風(fēng)險。所以標準取消了菌落總數(shù)要求。由于質(zhì)量等級不直接涉及食品安全，正在修訂的《預(yù)包裝食品標簽通則》（GB7718）有關(guān)食品質(zhì)量（品質(zhì)）等級的標示也擬由強制性標示內(nèi)容改為推薦性標示內(nèi)容。

（三）食品安全法并不直接保護財產(chǎn)權(quán)。

按照該法第一條規(guī)定，其保護的客體是公眾生命健康權(quán)。所以該法104條規(guī)定全部圍繞“生命健康權(quán)”保護做出了規(guī)定。從立法過程來看，食品安全法的立法基礎(chǔ)是《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，該法并未對食品衛(wèi)生法和產(chǎn)品質(zhì)量法進行整合。理解任何一部法律都要首先考慮立法目的，不是所有與食品有關(guān)的問題都是食品安全問題。與食品有關(guān)的食品質(zhì)量問題、不正當競爭問題、商標侵權(quán)問題、市場壟斷問題、廣告問題、價格問題等方面，應(yīng)該由相應(yīng)法律進行規(guī)制與調(diào)整?！秶屹|(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局關(guān)于實施<中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法>若干問題的意見》（國質(zhì)檢法〔2011〕83號）指出：“食品屬于《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的調(diào)整范圍?！?/p>

2013年機構(gòu)改革食品安全流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職責(zé)由工商部門整合到食品藥品監(jiān)督管理部門后，工商總局下發(fā)的《關(guān)于依法做好食品市場監(jiān)管相關(guān)工作的意見》（工商消字[2013]108號）指出“各級工商部門要根據(jù)《商標法》、《廣告法》、《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等法律法規(guī)的規(guī)定，切實履行監(jiān)管職責(zé)，依法查處違法行為，努力維護食品市場秩序。......涉及食品安全的申訴舉報，隨職責(zé)移交和隊伍劃轉(zhuǎn)，由食品藥品監(jiān)管部門負責(zé)受理。對涉及工商部門對食品市場經(jīng)營行為仍有監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)申訴舉報，要按照程序依法處理，妥善解決消費糾紛，及時查處違法行為?！?/p>

綜上所述，食品安全法不是一部“包打天下”的法律，不是所有與食品有關(guān)的問題都是食品安全問題，對于非食品安全問題企圖在食品安全法找到答案必定是困難的。

食品安全法立法目的適用

基于對食品安全法立法目的的理解，食品安全監(jiān)管過程中的疑難問題也就迎刃而解了。但食品安全問題與其他有關(guān)問題在實踐中往往盤根錯節(jié)、相互交織，又涉及不同部門的職責(zé)劃分，如何根據(jù)立法目的準確適用法律就顯得尤為關(guān)鍵。

（一）關(guān)于不合格食品處罰法律適用問題。

“合格”與“不合格”是產(chǎn)品質(zhì)量法的要求，食品安全法并沒有相關(guān)表述，食品安全法只有“安全”與“不安全”的規(guī)定。食品不符合食品安全標準、推薦性產(chǎn)品質(zhì)量標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準，以及感官不符合要求、標簽不符合要求等等都可以認為是“不合格”，不符合食品安全標準的食品一定是不合格食品，但不合格食品不一定是不安全食品。如前例所述，溴酸鹽超標的包裝飲用水也是不合格食品，但有褶皺的饅頭不一定是不安全食品。當然不符合安全標準的食品也不一定是有毒有害食品，需要根據(jù)有關(guān)物質(zhì)毒性及風(fēng)險、暴露量等因素綜合評估，所謂“萬物皆有毒，關(guān)鍵在劑量”。所以，經(jīng)檢驗，產(chǎn)品不符合食品安全標準規(guī)定的，可以理解為與食品安全有關(guān)，除《食品安全法》第一百二十三條、第一百二十四條第一款和第一百二十五條規(guī)定外，不能歸入添加有毒有害物質(zhì)、致病性微生物和重金屬超標等項目或標簽不符合規(guī)定的，應(yīng)列入第三十四條第一款第十三項“其他不符合食品安全標準”的情形，按照《食品安全法》第一百二十四條第二款進行處罰。

對標簽檢驗不符合食品安全標準問題，考慮食品安全法對標簽處罰有特別法規(guī)定，應(yīng)按標簽有關(guān)規(guī)定處罰。對按照企業(yè)標準或推薦性標準檢驗不符合規(guī)定的，因為不涉及普遍強制執(zhí)行的食品安全問題，應(yīng)考慮按照產(chǎn)品質(zhì)量法或有關(guān)標簽的規(guī)定予以處理。近期最高人民法院《關(guān)于審理食品安全民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》也擬規(guī)定食品符合食品安全標準但不符合企業(yè)承諾的質(zhì)量標準，消費者不能獲得食品安全法規(guī)定的懲罰性賠償，但企業(yè)應(yīng)當按照消費者權(quán)益保護法承擔賠償責(zé)任，這也體現(xiàn)了司法機關(guān)對食品安全法立法目的的認識。

（二）關(guān)于食品標簽違法處罰問題。

食品標簽問題處置同樣不能脫離立法目的。食品安全法第二十六條要求僅涉及食品衛(wèi)生、營養(yǎng)有關(guān)的食品安全標簽標志說明書要求列入標準規(guī)定，所以并不是所有標簽問題都與食品安全有關(guān)。比如某監(jiān)管部門按照食品安全法處罰某企業(yè)在南酸棗糕標注“南酸棗食品首創(chuàng)者”字樣，法院認為不論該字樣真實與否，均不涉及食品安全問題，不應(yīng)按照食品安全法標簽規(guī)定處罰。同樣還有某些預(yù)包裝食品虛假標注地理標志問題，都涉嫌違反反不正當競爭法，而不涉及食品安全問題。但對于食用農(nóng)產(chǎn)品而言，因為需要承接農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定的食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)管，既涉及質(zhì)量又涉及安全，所以《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》對銷售獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品等認證的食用農(nóng)產(chǎn)品標注相應(yīng)標志問題作了規(guī)定。

（三）關(guān)于其他不符合法律法規(guī)和食品安全標準食品的處罰問題。

食品安全法第一百二十四條第二款規(guī)定除第一款和第一百二十三條、第一百二十五條規(guī)定的情形外，生產(chǎn)經(jīng)營不符合法律、法規(guī)或者食品安全標準的食品按照第一款處罰。有觀點認為，本文案例中所有違反產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當競爭法、商標法的食品生產(chǎn)經(jīng)營行為，都屬于“生產(chǎn)經(jīng)營不符合法律的食品”，一律應(yīng)該按照第一百二十四條第一款規(guī)定處罰。

筆者認為，理解該“兜底條款”同樣不能脫離立法目的，這是在總則部分設(shè)定的基本原則要求，此處的“法律、法規(guī)”應(yīng)該進行縮小解釋為與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定。比如經(jīng)營應(yīng)取得而未取得食品生產(chǎn)許可生產(chǎn)的食品，因為該法第三十五條有明確許可要求，目的正是為了保證食品安全，而其他法條未做明確規(guī)定，可以考慮按照該條處罰。如果進行平意解釋，那么食品廣告、價格違法行為是否也要按照食品安全法處罰呢？如此，食品安全法就真的“包打天下”了。

（四）關(guān)于食品安全監(jiān)管過程中的想象競合問題。

本文開頭所述豬肉冒充羊肉問題，有人認為應(yīng)對食品安全法的“摻雜摻假”做擴大理解為“摻雜摻假100%”，從而按照食品安全法處罰。筆者認為，該法規(guī)定的“腐敗變質(zhì)、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異?！倍紝儆诟泄僦笜耍梢圆贿M行檢驗直接判定。但理解“摻雜摻假”同樣不能脫離立法目的，此處的雜和假應(yīng)縮小解釋為與食品安全有關(guān)的項目。如果是單純的豬肉冒充羊肉銷售，且豬肉本身經(jīng)過檢驗檢疫，該行為侵害的是財產(chǎn)權(quán)，不涉及生命健康權(quán)保護問題，所以不應(yīng)按照食品安全法處罰。但如果豬肉本身未經(jīng)檢驗檢疫，既侵害了財產(chǎn)權(quán)也侵害了生命健康權(quán)，涉及同一違法行為違反不同法律規(guī)定問題，屬于法理上的“想象競合”，一般擇一重處。如果食品安全法處罰更嚴厲，顯然應(yīng)適用食品安全法處罰。

假酒問題的答案與此類似，比如2016年某縣用甲醇勾兌的散裝白酒造成3人死亡案例，顯然可以適用食品安全法處罰，甚至要按照生產(chǎn)銷售有毒有害食品罪追究刑事責(zé)任。再比如五仁月餅經(jīng)檢驗是“四仁月餅”，應(yīng)考慮按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰。在相關(guān)法律執(zhí)法主體在不同部門的情況下，由于部門對相關(guān)問題理解不一致，可能存在案件移交困難的現(xiàn)象，這也恰恰是本輪機構(gòu)改革組建市場監(jiān)管局的優(yōu)勢所在。期望在機構(gòu)改革到位后，執(zhí)法人員能夠綜合運用相關(guān)法律，準確定性。

對于違反其他法律又涉及標簽標注問題的食品而言，也可能涉及食品安全法和反不正當競爭法等相關(guān)法律的競合。比如某板栗酥餅店標簽標注配料為板栗，實際加入的是綠豆。還有前述的假冒白酒，如果該酒檢驗合格并無證據(jù)證明有非法添加有毒有害物質(zhì)等食品安全問題，僅僅取得了假冒商標的證據(jù)，本應(yīng)考慮按照《反不正當競爭法》、《商標法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》相關(guān)條款處罰。但板栗酥餅涉及標簽食品名稱虛假標注、假冒白酒涉及虛假標注企業(yè)名稱和地址，屬于食品安全法第六十七條和標簽通則要求強制標注的項目，所以同時違反了食品安全法規(guī)定的“食品與其標簽、說明書的內(nèi)容不符的，不得上市銷售?！钡囊?guī)定，所以也可以按照食品安全法處罰。

因為食品與標簽不符也不能說完全不涉及食品安全，作為原食品藥品監(jiān)管部門可以依此作出對標簽的處罰也是可以的，并不背離食品安全法立法目的。但僅僅處罰標簽問題，似乎沒有把握問題實質(zhì)，這涉及的是同一違法行為違反了不同部門作為執(zhí)法主體的不同法律規(guī)定。此種情形屬于想象競合，本應(yīng)擇一重處，但本著一事不兩罰款的原則，一個部門作出罰款處罰后，即使處罰偏輕，其他部門不宜再重復(fù)罰款，這也是行政處罰法一直沒有解決的問題。在本輪機構(gòu)改革完成后，市場監(jiān)管局的執(zhí)法人員可以考慮在不同法律之間擇重處斷，相信此問題會得到較好解決。

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