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當前，我國農村集體土地普遍實行承包經營制，包括家庭經營承包制和其他方式承包制，后者更有本集體經濟組織成員承包和非本集體經濟組織成員承包之別。在承包地被國家征收時，如何平衡土地所有權人、集體經濟組織成員和承包人之間的利益補償，尤其在土地補償費受償主體的問題上，理論界的看法五花八門、未達共識。而在司法實踐上，也尚未理順舊規(guī)與新法的關系，往往根據《土地管理法實施條例》（簡稱《條例》）等《物權法》出臺之前的規(guī)定，否認承包人對土地補償費的受償主體資格，導致《物權法》的相關規(guī)定形同虛設，使得承包人在承包地被征收的合法權益難以得到充分的保障。本文從舊規(guī)缺憾、新法真意和適用規(guī)則等三個方面，對承包人的土地補償費受償權進行法律上的辨析論證。 一、舊規(guī)缺憾：忽視承包人用益物權的法律救濟 承包人土地補償費受償權之所以難以得到司法的支持，其首要的原因在于《條例》第29條和最高法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（簡稱《解釋》）第24條的規(guī)定。前者明確規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！焙笳邉t與其一脈相承，規(guī)定：“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費?！睆倪@兩個規(guī)定可以清楚地看出，土地補償費的受償主體是“一體化”的，即只能是土地所有權人；土地承包人不具有土地補償費的受償主體資格?；送恋厮袡嗳嗽谕恋匮a償費的分配上享有絕對的決定權，即所謂“分部分”、“怎么分”、“分給誰”均有其決定。誠然，在本集體經濟組織內部分配土地補償費時，作為本集體經濟組織成員的承包人可以分得一定份額的土地補償費，但這并非基于承包事實以承包人身份所分得。而且，這種分配通常是成員人人有份、平均分配的。如此一來，承包地被征收時不論是哪種承包的承包人，其承包投資和預期收益都得打水漂了。 承包人承包集體土地，目的主要在于獲得承包收益。為提高承包效益，承包人必然要進行多方面的投資。這種投資大體包括三個部分：一是地上物和青苗之類的投資，即在承包地上建筑必要的建筑物、種上作物及果樹等；二是改良土地質量和改變土地用途的投資，比如將鹽堿地改造成可耕地、將荒山改變?yōu)楣麍@；三是對土地外部環(huán)境的投資，有如修筑道路、挖掘渠道等改造承包地周圍環(huán)境。這些投資必然產生效益，其效益不僅體現在地上物和青苗上，也體現在土地用途、作物年產值等土地的價值增值方面。而這些效益與征地補償費的高低是有著密切關聯的。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地應當按照被征收土地的原用途給予補償，而且土地補償費的數額與征收前三年平均年產值相掛鉤。需要指出的是，這里的“原用途”應該指征收時的土地用途而不能是承包前的土地用途?？梢?，承包人的投資效益與征地補償費的高低有著密切關聯。承包地被征收，不僅導致集體土地所有權的喪失或轉移，也必然造成承包經營權的喪失、承包人承包投資和預期收益的損失。而承包人的這些損失，不是僅僅安置補助費、地上物和青苗補償費所能彌補得了的。 司法實踐中，為彌補承包人的損失，有的法院根據最高法院《關于審理農業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（簡稱《試行》）第12條關于“承包方因承包經營的土地被依法征用或者被依法批準使用后，要求發(fā)包方按照有關法律、法規(guī)的規(guī)定給予補償或者要求發(fā)包方對其為改良土地的實際投入給予適當補償的，人民法院應當予以支持”的規(guī)定，支持承包人對于投資損失的請求，但同時又駁回其對土地補償費的受償請求。且不論這一規(guī)定在之后出臺的《解釋》中沒有被保留，究竟是棄而不留還是存而備用。更為實際的問題是，投資的目的在于求得回報，而這種回報絕非是投資成本的回收，當然還有投資利潤的追求。適用《試行》第12條規(guī)定或許可以彌補承包人投資成本的損失，但其預期收益或稱投資利潤的損失仍難以含含在其內因而也就得不到支持。何況，這筆款項仍然需要從土地補償費中支出，導致司法裁判的自相矛盾。與其如此，不如直接承認土地所有權人和承包人均為土地補償費的受償主體。這樣不僅可以避免在土地補償費數額協商上由土地所有權人一手包辦，還能夠盡可能減少土地補償費被截留、挪用的違法現象發(fā)生。 二、新法真意：賦予承包人土地補償費的受償權 有鑒于《條例》等舊規(guī)定的種種缺陷，《物權法》加強了對承包地被征收的承包人利益的保護?！段餀喾ā返?32條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規(guī)定獲得相應補償?！睂τ谶@一規(guī)定，權威的解讀認為該規(guī)定已經賦予了承包人土地補償費的受償權。比如，全國人大常委會法制工作委員會的釋義書中指出：“土地補償費是給予土地所有人和用益物權人（承包人）的投入及造成損失的補償，應當歸土地所有人和用益物權人所有?！薄吨袊鴮徟蟹蓱弥С窒到y(tǒng)》法律條文釋義庫中對《物權法》第132條的釋義也作同樣的表述?？梢?，權威解讀是持土地補償費受償主體包括土地所有權人和土地承包人的“二元論”觀點的。既然如此，為什么司法實踐中還是以只有土地所有權人才是其受償主體的“一體說”為主流做法呢？究其原因，首先在于“二元論”的權威觀點往往只是結論性的，未能從解釋學上對《物權法》相關規(guī)定進行深入解讀。甚至持“二元論”觀點的部分論者認為《物權法》第132條規(guī)定僅具有宣示作用，目前的法律實際上并未將土地承包經營權作為獨立的征收對象，真正納入征收補償范圍。 對于《物權法》第132條，“一體說”卻有一個看似有力的論證，這就是以《條例》規(guī)定來解釋《物權法》規(guī)定。即：既然《條例》規(guī)定土地補償費歸土地所有權人所有，那么《物權法》規(guī)定的“相應補償”只能是指安置補償、地上物和青苗補償，而不包括土地補償費的補償。這一解讀貌似是在運用解釋學上的體系解釋方法來解釋《物權法》的規(guī)定，因此這一解釋就很容易被許多法官所接受而在司法實踐中流行。然而，這樣對《物權法》第132條所進行的解釋，其實是個似是而非的解釋，是對體系解釋方法的誤用，進而導致對《物權法》規(guī)定的誤讀。法律解釋諸方法的運用是有一定順位的，而文義解釋處于第一位階。只有在文義解釋不能得出恰當的結論時，才有必要接著以包括體系解釋在內的其他解釋方法對被解釋的法律規(guī)定繼續(xù)解釋。而“一體說”的此類解釋卻無視《物權法》規(guī)定本身的含義，拋開文義解釋來進行體系解釋。而且，以《物權法》出臺之前且與《物權法》相沖突（抵觸）的《條例》規(guī)定，反過來解釋《物權法》的規(guī)定，使得《物權法》在承包人對土地補償費的受償主體地位上的立法進步和積極意義化作灰燼而蕩然無存！ 可以說，“一體說”的上述解釋不論在方法上還是結論上都是不當的，因而也是不可取的。那么，究竟應該如何運用解釋學來挖掘《物權法》第132條的真意呢？依筆者之見，必須緊緊抓住該法條對承包人可以獲得相應補償所規(guī)定的法律依據，而后根據這一法律依據進行體系解釋，界定“相應補償”的含義。與《農村土地承包法》第16條第2項僅泛泛規(guī)定承包人有權“依法”取得相應補償明顯不同，《物權法》第132條明確規(guī)定了承包人獲得相應補償的法律根據，這就是“本法第四十二條第二款”。而《物權法》第42條第2款清楚地規(guī)定征地補償范圍包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。既然是依照該規(guī)定獲得相應補償，當然就要按照該規(guī)定的補償項目來補償。因此，“相應補償”四字在這里應指土地補償費的相應“份額”補償，而不應指補償“項目”上的取舍?？梢?，《物權法》已經明確地確認了承包人的土地補償費的受償主體地位，據此承包人享有土地補償費的受償權。至于受償的份額問題，則可根據承包類型以及其他具體情形來確定，并不關涉承包人的受償權，也不妨礙司法機關根據承包情況來裁判。 三、適用規(guī)則：上位法應當優(yōu)先于下位法而適用 在法律適用學上，上位法與下位法之間存在著兩個看似相互對立的適用規(guī)則，即“下位法優(yōu)于上位法”與“上位法優(yōu)于下位法”，也即所謂的“適用優(yōu)先”與“效力優(yōu)先”。然而，兩者的適用前提卻大不一樣，前者適用于上下位法和諧一致的情形，后者則適用于上下位法沖突抵觸的場合。換句話說，上下位法和諧一致時，按照“下位法優(yōu)于上位法”規(guī)則適用下位法；上下位法沖突抵觸的，按照“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則適用上位法。這是因為，法律適用不但要求被適用的法律規(guī)范合法有效，而且要求適用最貼近吻合現實情形的法律規(guī)范。一方面，下位法作為上位法的實施性規(guī)定，是對上位法的具體化，與現實情形更加貼近吻合。同時，在上下位法和諧一致時，上下位法均為有效。因而，適用下位法符合前述法律適用的兩個要求。另一方面，法律體系存在著自憲法開始從上而下高低有序的效力等級，也即法律的效力位階。上位法的效力高于下位法的效力，下位法的效力源于上位法的賦予。如果下位法與上位法沖突抵觸，法律的位階效力會自動發(fā)揮作用，下位法的效力就要被上位法所否認而不得適用。這正是“上位法優(yōu)于下位法”規(guī)則的法理所在。 就《物權法》與《條例》而言，前者是全國人大通過的基本法律，后者則是國務院制定的行政法規(guī)。在法律效力序列中，前者的效力位階高于后者，是上位法；后者也就成為效力位階低于前者的下位法。這絕不僅僅是單純法理上的分析推斷，而是有著《立法法》的規(guī)定為依據的。《立法法》第79條第1款規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，這一規(guī)定不僅僅是立法監(jiān)督上的準則，也是司法適用上的規(guī)則之一。在《條例》與《物權法》規(guī)定和諧一致的情形下，按照“下位法優(yōu)于上位法”規(guī)則，適用《條例》的規(guī)定。但是，如果兩者沖突抵觸，就須按照“上位法優(yōu)于下位法”的規(guī)則，適用《物權法》的規(guī)定。如前所述，在承包人是否享有土地補償費的受償權這一問題上，《條例》第26條持“一體說”，規(guī)定只有土地所有權人享有土地補償費的受償權，從而否定了承包人對土地補償費的受償主體資格；而《物權法》第132條則采用“二元論”，確認了承包人對土地補償費的受償主體地位，賦予其受償權。顯然，兩者相互沖突抵觸。因此，《條例》第26條的效力已被《物權法》第132條所否認，司法上應當適用《物權法》第132條。 以上是從《條例》第26與《物權法》132條規(guī)定的內容上，判斷兩者相互沖突抵觸。我們還可以根據最高法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》予以進一步說明。該紀要在第2條第1項“下位法不符合上位法的判斷和適用”中指出上下位法沖突抵觸的常見情形，其中包括“下位法縮小上位法規(guī)定的權利主體范圍”和“下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權利”。《物權法》第132條規(guī)定承包地被征用的，承包人有權依照《物權法》第42條第2款規(guī)定獲得包括土地補償費在內的相應補償。這一規(guī)定包含兩項內容，一是在權利主體上，土地補償費的受償主體包括土地所有權人和承包人；在權利范圍上，承包人有權獲得相應補償的項目包括土地補償費。而作為下位法的《條例》第26條規(guī)定土地補償費只屬土地所有權人所有。這就存在與《物權法》第132條規(guī)定沖突抵觸的兩種情形：一方面，《條例》規(guī)定縮小了《物權法》規(guī)定的土地補償費受償的權利主體范圍；另一方面，《條例》規(guī)定剝奪了《物權法》規(guī)定的承包人對土地補償費可以受償的權利。既然如此，司法上應當適用《物權法》而不應再適用《條例》規(guī)定則是毋庸置疑的。 ?。ㄗ髡邌挝唬焊＝ㄊ∑翁锸兄屑壢嗣穹ㄔ海? |
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