內(nèi)閣在明代政治體制中的地位很微妙。一方面，它處于皇帝與中央部、院之間，發(fā)揮著協(xié)調(diào)的作用。

明朝后期的嘉靖皇帝在嚴(yán)嵩垮臺(tái)后，對(duì)內(nèi)閣曾有一番評(píng)語(yǔ)，認(rèn)為內(nèi)閣“雖無(wú)相名，實(shí)有相職”。隆慶年間的首輔大學(xué)士高拱也說(shuō)，內(nèi)閣“雖無(wú)宰相之名，有其實(shí)矣”。

但是另一方面，內(nèi)閣大學(xué)士卻又覺(jué)得辦起事來(lái)縮手縮腳。萬(wàn)歷末年的內(nèi)閣大學(xué)士葉向高就說(shuō)：“閣臣無(wú)相之實(shí)，而虛被相之名?！?/p>

有人說(shuō)閣臣是“有名無(wú)實(shí)”的宰相，也有人說(shuō)閣臣是“有實(shí)無(wú)名”的宰相。到底該如何理解？這需要從明朝內(nèi)閣的由來(lái)說(shuō)起。

洪武十三年（1380 年），朱元璋廢除中書省及中書省丞相。從此，在中國(guó)歷史上存在了近兩千年的宰相制度被廢除了。這意味著所有的中樞政務(wù)都要集中到皇帝一個(gè)人的身上。有人統(tǒng)計(jì)，從洪武十七年（1384 年）九月十四日到二十一日，八天中，內(nèi)外諸司的奏疏共有一千六百六十道，涉及的事情達(dá)三千三百九十一件。平均計(jì)算，朱元璋每天要閱讀二百零七份奏章，處理四百二十三樁政事。

因此，廢除宰相制度帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題。首先，誰(shuí)來(lái)協(xié)助皇帝治理國(guó)家；其次，六部、都察院等機(jī)構(gòu)并列所帶來(lái)的支離破碎的中央權(quán)力，由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。廢中書省后不久，朱元璋設(shè)立殿閣大學(xué)士，從翰林院中選擇儒臣為殿閣大學(xué)士，以備顧問(wèn)，向皇帝提供咨政議政的服務(wù)。

洪武時(shí)期的殿閣大學(xué)士，對(duì)當(dāng)時(shí)政治的影響微乎其微。但是從翰林院儒臣中遴選殿閣大學(xué)士以備皇帝顧問(wèn)的做法，為內(nèi)閣制度的形成奠定了形制上的基礎(chǔ)，可以視為后來(lái)內(nèi)閣制度的雛形。

到永樂(lè)初年，內(nèi)閣制度初現(xiàn)端倪。朱棣即位不到一個(gè)月，即命解縉、黃淮、胡廣、楊榮、楊士奇、金幼孜、胡儼等七人入翰林院，“直文淵閣，參預(yù)機(jī)務(wù)”。朱棣命令入閣的七位閣臣，主要任務(wù)有兩項(xiàng)，一是為皇帝起草詔令，一是與皇帝商議機(jī)務(wù)?？v觀永樂(lè)一朝，內(nèi)閣諸臣的品級(jí)雖然很低，官止五品，但賞賜卻往往是按照六部尚書的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的。

洪熙朝及宣德初年，內(nèi)閣諸臣的地位和品秩迅速上升。內(nèi)閣學(xué)士備顧問(wèn)，最初多半是靠著與皇帝面對(duì)面的交談來(lái)實(shí)現(xiàn)的。隨著皇帝日益深居簡(jiǎn)出，大臣們跟皇帝之間的接觸越來(lái)越少。

在這種情況下，內(nèi)閣學(xué)士的顧問(wèn)之責(zé)，只能通過(guò)書面意見(jiàn)呈現(xiàn),面談為筆談所取代。這種書面交流越來(lái)越制度化，內(nèi)閣開(kāi)始代皇帝批答奏章，即“票擬”。票擬又稱條旨、票旨、票本、擬票，是指內(nèi)閣大學(xué)士用墨筆在小票上寫下意見(jiàn)，再將小票貼在奏疏之上，交給皇帝，以備決策參考。最早在仁宗時(shí)期，戶部尚書夏原吉就已經(jīng)開(kāi)始替皇帝票擬了。

夏原吉（1367～1430年），字維喆，湖南湘陰人，是15世紀(jì)初最有經(jīng)濟(jì)才干的名臣。永樂(lè)一朝二十二年，夏原吉當(dāng)了十九年的戶部尚書，熟悉國(guó)家財(cái)政。永樂(lè)八年（1410年），朱棣北征，夏原吉曾經(jīng)輔佐過(guò)時(shí)年十三歲的皇長(zhǎng)孫朱瞻基留守北京，被朱棣褒獎(jiǎng)為“周公輔政”。永樂(lè)十九年（1421年），夏原吉?jiǎng)裰扉Σ灰俦闭鳎|怒了朱棣，被捕入獄。后來(lái)，朱棣在北征途中死于榆木川，死前感嘆說(shuō)：“原吉愛(ài)我?！敝扉κ攀赖南骰乇本┖?，太子朱高熾來(lái)到錦衣衛(wèi)大牢，賜夏原吉“御膳”，“咨國(guó)事”。夏原吉忠心耿耿地輔助了朱棣朱高熾朱瞻基祖孫三人。

內(nèi)閣專職票擬，始于正統(tǒng)皇帝朱祁鎮(zhèn)時(shí)期。宣德十年（1435年），朱瞻基去世，太子朱祁鎮(zhèn)年僅九歲。朱祁鎮(zhèn)即位后，廷臣請(qǐng)?zhí)侍髲埵洗购熉?tīng)政。張?zhí)笞袷睾箦安活A(yù)政事”的祖宗家法，不愿意垂簾聽(tīng)政，命凡事交內(nèi)閣議決進(jìn)呈，然后施行。內(nèi)閣“三楊”，實(shí)際上相當(dāng)于太皇太后所倚靠的一個(gè)“攝政團(tuán)”。

黃佐《翰林記》載，正統(tǒng)以后，“始專命內(nèi)閣條旨”。票擬制度的出現(xiàn)，是內(nèi)閣制度完備的標(biāo)志?！睹魇贰ぢ毠僦尽穼?nèi)閣的核心職權(quán)概括為十六個(gè)字：“獻(xiàn)替可否，奉陳規(guī)誨，點(diǎn)檢題奏，票擬批答?！逼渲?，票擬批答，應(yīng)該是重中之重。

票擬的對(duì)象是諸司的章奏，表達(dá)的是內(nèi)閣對(duì)章奏的處理意見(jiàn)。每次票擬之后，內(nèi)閣都會(huì)留下底簿，稱作“絲綸簿”。票擬的效力雖然取決于閣臣對(duì)皇帝的影響力，但是在票擬成為一種制度之后，皇帝也不得不重視內(nèi)閣的票擬。為此，內(nèi)閣被稱作“政本之地”“政府”。

內(nèi)閣擁有票擬權(quán)的初期，票擬一般由閣臣商議而行。到后來(lái)入閣最早、最受皇帝眷顧的閣臣的地位越來(lái)越突出，稱作“首輔”“元輔”。晚明學(xué)者王世貞說(shuō)，弘治、正德年間，閣臣中“居首者始秉筆”。

到嘉靖、隆慶、萬(wàn)歷年間，首輔的權(quán)力更大，形成了首輔專票的局面。

嘉靖時(shí)期，張璁任首輔大學(xué)士，其他閣臣翟鑾、李時(shí)沒(méi)有皇帝特旨安排，就不敢參與票擬。夏言任首輔時(shí)，每次票擬后即送往內(nèi)廷，只是偶爾讓嚴(yán)嵩過(guò)過(guò)目而已。嚴(yán)嵩任首輔時(shí)，推薦性情柔弱的吏部尚書許贊入閣，但許贊卻從來(lái)不能參與票擬。百無(wú)聊賴時(shí)，許贊就感嘆說(shuō)：“何奪我吏部，使我旁睨人?！币馑际钦f(shuō)，既然如此，為什么把我從吏部尚書的職位上弄過(guò)來(lái)，讓我坐在旁邊閑看別人。

由于萬(wàn)歷皇帝年幼，內(nèi)閣首輔大學(xué)士張居正幾乎行使的是攝政的權(quán)力。其他閣臣，唯張居正馬首是瞻。張居正父親去世時(shí)，在家三日不出，內(nèi)閣辦事人員就用盒子裝著章奏到張居正家中讓他票擬，而內(nèi)閣其他閣臣閑坐閣中，無(wú)事可做。

作為輔佐皇帝決策的機(jī)構(gòu)，內(nèi)閣填補(bǔ)了明朝廢宰相之后的權(quán)力空間。內(nèi)閣大學(xué)士也常被人們稱為“相”。但是，內(nèi)閣卻并不等于相權(quán)的回歸。官員們?cè)诔蔀閮?nèi)閣大學(xué)士后，總是謙遜地說(shuō)，自己是被命“文淵閣辦事”。內(nèi)閣大學(xué)士只是皇帝的助手，并不能自主決斷事務(wù)。

明朝后期的首輔大學(xué)士徐階說(shuō)：“閣臣之職，止是票擬?！眱?nèi)閣大學(xué)士要想行使某些舉措或者彈劾某位官員，并不能直接上奏，而是需要囑咐六部、都察院或各省官員通過(guò)奏疏的形式發(fā)起建議，再通過(guò)票擬實(shí)現(xiàn)自己的意志。

換言之，內(nèi)閣大學(xué)士必須結(jié)納其他官員，才能實(shí)現(xiàn)自己的施政目的，同時(shí)也會(huì)形成自己的權(quán)力小集團(tuán)。這也是晚明黨爭(zhēng)風(fēng)氣特別嚴(yán)重的一個(gè)間接原因。內(nèi)閣常常發(fā)現(xiàn)自己處于艱難的夾縫之中，一方面得不到他們效忠的皇帝的充分信任，另一方面卻還要面臨來(lái)自官僚集團(tuán)的壓力。

實(shí)際上，為了獲得入閣的機(jī)會(huì)，官員之間不惜互相攻擊。崇禎年間，禮部右侍郎錢謙益擔(dān)心“廷推”時(shí)尚書溫體仁和侍郎周延儒會(huì)排在自己的前面，就暗中使力氣想讓溫體仁不列名于會(huì)推名單中。溫體仁便攻擊錢謙益典浙江鄉(xiāng)試時(shí)有舞弊行為，并且指使常熟人張漢儒告錢謙益貪肆不法。最后，錢謙益向司禮監(jiān)太監(jiān)曹化淳求救，使溫體仁辭職，而自己也削籍而歸，兩人都沒(méi)有如愿入閣。

還有一些大臣，為了入閣，不惜奴顏婢膝，求助于宮中的宦官。例如，正德時(shí)期，宦官劉瑾權(quán)勢(shì)熏天，焦芳就是因?yàn)榻o劉瑾通風(fēng)報(bào)信，才得以入閣為大學(xué)士；另一位大學(xué)士劉宇則是向劉瑾一次性送了上萬(wàn)兩銀子，才得以入閣。

其實(shí)，明代的政治體制中，內(nèi)閣確實(shí)不是相權(quán)的回歸，而是由皇帝的秘書顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，逐漸成長(zhǎng)為一個(gè)超越單純的秘書職能的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它究竟是“有名無(wú)實(shí)”還是“有實(shí)無(wú)名”，取決于內(nèi)閣大學(xué)士個(gè)人的政治能力及其對(duì)皇帝的影響力。

其次，內(nèi)閣大學(xué)士的權(quán)力受到君主專制權(quán)力的嚴(yán)重束縛。勤政的皇帝可以繞開(kāi)內(nèi)閣的票擬直接批答；如果皇帝不同意內(nèi)閣票擬，可以發(fā)回內(nèi)閣重?cái)M，或者傳口諭令內(nèi)閣照自己的意思票擬；皇帝可以將奏疏留在宮中，不發(fā)給內(nèi)閣票擬，也可以將已經(jīng)票擬的奏疏留在宮中不往下發(fā)，稱為“留中”。

明朝晚期的萬(wàn)歷皇帝就常將大臣的奏疏留中不發(fā)，以至于內(nèi)閣無(wú)事可做。當(dāng)時(shí)的首輔大學(xué)士葉向高終日內(nèi)閣閑坐，感嘆道：“安得票一疏，全我體乎！”意思是，要是能拿到一份奏疏來(lái)票擬一下就好了，也算能保全我這個(gè)內(nèi)閣大學(xué)士的體面。實(shí)際上，盡管內(nèi)閣偶爾會(huì)堅(jiān)持自己票擬的意見(jiàn)，但歸根結(jié)底所有的權(quán)力還是集中在皇帝一人之手。

而且，內(nèi)閣大學(xué)士的選擇權(quán)，也操縱在皇帝手中。明代中后期，入閣成為內(nèi)閣大學(xué)士幾乎是每個(gè)官員的夢(mèng)想。至于什么樣的人才能成為內(nèi)閣大學(xué)士，則取決于許多因素。大臣的資歷、威望固然很重要，而且明朝中后期大學(xué)士的入閣也常要經(jīng)過(guò)“廷推”這樣類似選舉的程序，但是官員入閣，歸根結(jié)底要取決于皇帝。

一般說(shuō)來(lái)，如果一位官員曾經(jīng)在皇帝還是皇子或者太子時(shí)做過(guò)他的老師，他進(jìn)入內(nèi)閣的可能性就會(huì)非常大。像明代后期的著名大學(xué)士高拱、張居正等人，都曾經(jīng)是隆慶皇帝裕王府的講官。而且如果皇帝愿意，可以特旨簡(jiǎn)選自己喜歡的人進(jìn)入內(nèi)閣辦事。明朝最后一位皇帝崇禎帝統(tǒng)治了十七年，內(nèi)閣大學(xué)士用了五十人，這充分說(shuō)明專制君主在選擇內(nèi)閣大學(xué)士時(shí)的隨意性。

內(nèi)閣權(quán)力還嚴(yán)重地受到宦官勢(shì)力的制約。幾乎在宣宗朝內(nèi)閣獲得“票擬”權(quán)力的同時(shí)，宦官二十四衙門中最重要的機(jī)構(gòu)司禮監(jiān)獲得了“批紅”的權(quán)力。“批紅”指司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)按內(nèi)閣的票擬，經(jīng)皇帝審批后，用朱筆代皇帝寫出。如此一來(lái)，章奏批答多半經(jīng)由宦官之手，故有“內(nèi)閣之?dāng)M票，不得不決于內(nèi)監(jiān)之批紅，而相權(quán)轉(zhuǎn)歸之寺人”的說(shuō)法，這里的寺人就是指宦臣。隨著宦官干政的程度越來(lái)越深，內(nèi)閣諸臣由于需要與宦官頻繁打交道，對(duì)宦官也就越來(lái)越客氣。

陸深《玉堂漫筆》中記載，英宗天順年間，司禮監(jiān)的太監(jiān)到內(nèi)閣，閣臣李賢只需要常服接見(jiàn)；到彭時(shí)任首輔時(shí)，就要衣冠整齊接見(jiàn)太監(jiān)，閣臣向西坐，而太監(jiān)向東坐，太監(jiān)中的第一人對(duì)著閣臣中的第三人。至于相送，之前李賢是作一個(gè)揖便算送客了，后來(lái)送出閣就可以，到商輅的時(shí)候須送下臺(tái)階，到萬(wàn)安的時(shí)候要送到內(nèi)閣門。

何良俊《四友齋叢說(shuō)》記載一個(gè)宦官的話說(shuō)：當(dāng)初我們見(jiàn)到張璁張閣老時(shí)，我們要打個(gè)躬；后來(lái)見(jiàn)夏言夏閣老時(shí)，我們只平眼正視就可以；現(xiàn)在嚴(yán)嵩嚴(yán)閣老見(jiàn)到我們，總是先拱拱手再進(jìn)去。

在宦官權(quán)力最厲害的天啟時(shí)期，非但不經(jīng)內(nèi)閣票擬的旨意經(jīng)常自宮中發(fā)出，而且經(jīng)過(guò)內(nèi)閣票擬的章奏，也必須等到魏忠賢到了才敢批答。

內(nèi)閣大學(xué)士馮銓（1595—1672年）靠著投靠司禮監(jiān)秉筆太監(jiān)魏忠賢，非但復(fù)官，更在天啟五年（1625年）晉升為禮部右侍郎兼東閣大學(xué)士。魏忠賢被崇禎皇帝清除之后，馮銓作為閹黨之一，被追究責(zé)任，論杖徒，贖為民。到清順治元年（1644年），清兵入關(guān)，馮銓應(yīng)清朝攝政王多爾袞的征召，開(kāi)始在清朝做官。

順治十六年（1659年），清朝改設(shè)內(nèi)閣，馮銓以禮部尚書兼中和殿大學(xué)士。馮銓是在明清兩代都曾做過(guò)內(nèi)閣大學(xué)士的人物。這也表明，在內(nèi)閣制度上，明清兩代是相承不替的。其區(qū)別在于，清朝皇帝更專制，似乎也更勤政，大臣奏章多由皇帝親批。

一種制度的出現(xiàn)和消失都有著當(dāng)權(quán)者各自的目的，制度的完善和發(fā)展從某種意義上說(shuō)也有它的必然性。在明朝手握重權(quán)的內(nèi)閣，到了清代，變成了不再擁有票擬之權(quán)的內(nèi)閣，從此也就失去了作為政治中樞的地位。