進(jìn)入21世紀(jì)后，國民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，航空運(yùn)輸需求旺盛。自《民航體制改革方案》（國發(fā)〔2002〕6號）實施后，政企分開、屬地管理的實施方針增加了地方政府建設(shè)機(jī)場的動力，民用運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)掀起新一輪發(fā)展高潮。根據(jù)民航局統(tǒng)計，2017年我國境內(nèi)民用航空（頒證）機(jī)場共有229個（不含港澳臺灣地區(qū)，其中定期航班通航機(jī)場228個，陜西安康機(jī)場停航），較2002年的140個已有大幅提升。根據(jù)《全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2017〕290號）的安排，預(yù)計到2020 年，運(yùn)輸機(jī)場數(shù)量達(dá)260 個左右，機(jī)場建設(shè)勢頭正旺，PPP模式也在民用運(yùn)輸機(jī)場中逐步探索。

1、  《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）：

“積極吸引社會資本參與盈利狀況較好的樞紐機(jī)場、干線機(jī)場以及機(jī)場配套服務(wù)設(shè)施等投資建設(shè)，拓寬機(jī)場建設(shè)資金來源”。

2、  《民航局關(guān)于鼓勵社會資本投資建設(shè)運(yùn)營民用機(jī)場的意見》（民航發(fā)〔2016〕117號，以下簡稱117號文）：

“符合全國民用運(yùn)輸機(jī)場布局規(guī)劃、國家批準(zhǔn)的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的運(yùn)輸機(jī)場項目，均向社會資本開放”。

“除樞紐機(jī)場和具有戰(zhàn)略意義的運(yùn)輸機(jī)場保持國有或國有控股外，其他運(yùn)輸機(jī)場對國有股比不作限制”。

“……符合相應(yīng)資質(zhì)要求的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)以及其他投資經(jīng)營主體，可單獨或組成項目聯(lián)合體全面參與民用機(jī)場咨詢、設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等業(yè)務(wù)”。

3、  《國內(nèi)投資民用航空業(yè)規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2017年第34號）

“鼓勵、支持國內(nèi)投資主體投資民用航空業(yè),促進(jìn)民用航空業(yè)快速健康發(fā)展”。

“采用政府和社會資本合作等方式投資建設(shè)或者運(yùn)營民用運(yùn)輸機(jī)場的,應(yīng)當(dāng)同時符合國家有關(guān)政府和社會資本合作等的規(guī)定”。

117號文對運(yùn)作模式作出指引：“通過特許經(jīng)營、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)出讓、委托運(yùn)營、整合改制等資本運(yùn)作方式，廣泛吸引社會資本參與民用機(jī)場及其服務(wù)配套設(shè)施項目的建設(shè)和運(yùn)營”。

對于民用機(jī)場運(yùn)營，117號文也進(jìn)一步給予支持：“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，進(jìn)一步簡化社會資本投資民用機(jī)場及其服務(wù)配套設(shè)施項目的審批程序，取消民間資本投資民用機(jī)場（軍民合用機(jī)場除外）航站樓、貨運(yùn)倉儲、地面服務(wù)、航空配餐、旅客過夜用房、停車場、能源保障、航空運(yùn)輸銷售代理、航空燃油儲運(yùn)加注等經(jīng)營性項目的投資核準(zhǔn)?！?/p>

隨著《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文）的出臺，使PPP項目從重建設(shè)向重運(yùn)營進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

根據(jù)《民用機(jī)場管理條例》（國務(wù)院令第553號）的定義，民用機(jī)場是公共基礎(chǔ)設(shè)施（民用機(jī)場分為運(yùn)輸機(jī)場和通用機(jī)場）。這一定義代表機(jī)場雖有一定的公益性，要為公眾提供服務(wù)，但同時也有收益性的一面。

目前民用運(yùn)輸機(jī)場收費(fèi)項目主要包括：①航空性業(yè)務(wù)收費(fèi)：起降費(fèi)、停場費(fèi)、客橋費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)及安檢費(fèi)；②非航空性業(yè)務(wù)重要收費(fèi)：頭等艙和公務(wù)艙休息室出租、辦公室出租、售補(bǔ)票柜臺出租、值機(jī)柜臺出租及地面服務(wù)收費(fèi)；③非航空性業(yè)務(wù)其他收費(fèi)：包括上述117號文提及內(nèi)容及其他等商業(yè)。

從目前國內(nèi)機(jī)場運(yùn)營情況來看，大多數(shù)的支線機(jī)場存在運(yùn)營虧損的情況。根據(jù)現(xiàn)行的《關(guān)于修訂印發(fā)民航中小機(jī)場補(bǔ)貼管理暫行辦法的通知》（民航發(fā)〔2012〕119號）的規(guī)定，對年旅客吞吐量在200萬人次以下的民用機(jī)場進(jìn)行補(bǔ)貼（包括固定補(bǔ)貼和變動補(bǔ)貼）。民航局公布的《2018年民航中小機(jī)場補(bǔ)貼預(yù)算方案》顯示，共有171家機(jī)場獲得運(yùn)營補(bǔ)貼，平均補(bǔ)貼額約870萬。

1、  前期審批時間長

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016年本）的通知》（國發(fā)〔2016〕72號）的規(guī)定：“新建運(yùn)輸機(jī)場項目由國務(wù)院、中央軍委核準(zhǔn)，新建通用機(jī)場項目、擴(kuò)建軍民合用機(jī)場（增建跑道除外）項目由省級政府核準(zhǔn)。”

對于新建運(yùn)輸機(jī)場，在省政府上報國務(wù)院、中央軍委前需經(jīng)過選址、飛行程序設(shè)計、民航局行業(yè)審查、軍民航協(xié)調(diào)、省政府與戰(zhàn)區(qū)空軍簽訂軍地協(xié)議等一系列程序，經(jīng)核準(zhǔn)同意即完成項目立項。而未完成立項審批手續(xù)屬前期準(zhǔn)備工作不到位，為92號文規(guī)定的不得入庫情形之一。

復(fù)雜且漫長的前期審批道路是117號文發(fā)布之后推進(jìn)運(yùn)輸機(jī)場PPP項目的一大阻礙。

2、  建設(shè)專業(yè)要求高

民用運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)主要包括：機(jī)場場道工程；民航空管工程；機(jī)場目視助航工程；航站樓、貨運(yùn)站工程；航空供油工程等。

其中，機(jī)場場道工程、民航空管工程、機(jī)場目視助航工程及航站樓、貨運(yùn)站工程（弱電系統(tǒng)部分）因行業(yè)特殊性，需機(jī)場特定資質(zhì)。經(jīng)全國建筑市場監(jiān)管公共服務(wù)平臺查詢，截止至2018年3月底：具備機(jī)場場道工程專業(yè)承包一級資質(zhì)的企業(yè)為48家、二級為32家；具備民航空管工程及機(jī)場弱電系統(tǒng)工程專業(yè)承包一級資質(zhì)的企業(yè)為15家、二級為20家；具備機(jī)場目視助航工程專業(yè)承包一級資質(zhì)的企業(yè)為9家、二級為12家。其他滿足建筑工程施工總承包或石油化工工程施工總承包的企業(yè)則相對較多。

在民用運(yùn)輸機(jī)場具備通航條件之前，還要經(jīng)過工程竣工驗收、校飛、試飛、應(yīng)急演練以及行業(yè)驗收等多個環(huán)節(jié)。根據(jù)民航局2016年公布的《民用機(jī)場建設(shè)管理規(guī)定》：“對于規(guī)定要求需進(jìn)行飛行校驗的通信、導(dǎo)航、監(jiān)視、助航等設(shè)施設(shè)備，運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)項目法人必須按有關(guān)規(guī)定辦理飛行校驗手續(xù)，并取得飛行校驗結(jié)果報告”；“對于規(guī)定要求需進(jìn)行試飛的新建運(yùn)輸機(jī)場工程或飛行程序有重大變更的改建、擴(kuò)建運(yùn)輸機(jī)場工程，在竣工驗收和飛行校驗合格后，運(yùn)輸機(jī)場建設(shè)項目法人必須按有關(guān)規(guī)定辦理試飛手續(xù)，并取得試飛總結(jié)報告?！?/p>

飛行校驗是指為保證飛行安全，使用裝有專門校驗設(shè)備的飛行校驗飛機(jī)，按照飛行校驗的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，檢查、校準(zhǔn)和評估各種通信、導(dǎo)航、監(jiān)視設(shè)備的空間信號質(zhì)量、容限及系統(tǒng)功能，并依據(jù)檢查、校準(zhǔn)和評估結(jié)果出具飛行校驗報告的過程。飛行校驗是機(jī)場開放和航路運(yùn)行的最基本的前提之一。（試飛要求可參見《中國民用機(jī)場試飛管理規(guī)定》）

高質(zhì)量的施工是確保機(jī)場順利通過各類驗收并具備運(yùn)營條件的基礎(chǔ)。

3、  運(yùn)營專業(yè)要求高

民用機(jī)場的運(yùn)營需兼顧運(yùn)營安全與運(yùn)營服務(wù)。安全方面需考慮航空器事故、凈空管理、跑道侵入、應(yīng)急救援、不停航施工、鳥擊、動物侵入、空防安全、消防安全、食品安全等。觸及部分安全事件就有可能被接管或暫停運(yùn)營。如發(fā)生跑道侵入事件，可能存在塔臺被接管等情況。如發(fā)生安檢不到位，涉及空防安全的，可能會發(fā)生緊急關(guān)停的情況。安全是機(jī)場運(yùn)營的基石。

運(yùn)營服務(wù)方面包括：進(jìn)出機(jī)場地面交通、航班信息顯示、航站樓舒適度、辦理乘機(jī)手續(xù)、安全檢查、航空器引導(dǎo)、登機(jī)橋?qū)?、零售、餐飲等服?wù)。運(yùn)營服務(wù)中的非航空性業(yè)務(wù)，是大型民用運(yùn)輸機(jī)場的重要收入來源。

航空人員資格認(rèn)定、空勤人員和空中交通管制員認(rèn)定、民用機(jī)場使用許可證核發(fā)等多項行政審批由民航局進(jìn)行審批。由于機(jī)場行業(yè)的特殊性，隨著吞吐量的不斷增加、全國機(jī)場的激增、服務(wù)品質(zhì)的提升，人才緊缺問題日益嚴(yán)重。

4、  運(yùn)營收益整體較低

如前述，全國大部分機(jī)場處于虧損狀態(tài)。中小機(jī)場受制于旅客吞吐量、航站樓面積等因素，收入來源較為單一，非航空性業(yè)務(wù)收入占比低。隨著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的逐年提升、安全投入加大，運(yùn)營成本居高不下也是中小機(jī)場的一大困境。

在國家加快放開低空的背景下，發(fā)展通用航空、貨郵業(yè)務(wù)、打造航空城等方式是改善機(jī)場收益的重要舉措。航空城所帶來的非航空性業(yè)務(wù)收入將極大改善機(jī)場財務(wù)狀況。

5、  民用機(jī)場使用許可

《民用機(jī)場使用許可規(guī)定》第五條規(guī)定：“民用機(jī)場實行使用許可制度。民用機(jī)場取得使用許可證，方可開放使用?！鄙暾埫裼脵C(jī)場使用許可證的機(jī)場，應(yīng)當(dāng)具備下列基本條件：

（一）機(jī)場管理機(jī)構(gòu)具有中華人民共和國法人資格；

（二）機(jī)場高級管理人員具備相應(yīng)的資格和條件；

（三）機(jī)場的資本構(gòu)成比例符合國家有關(guān)規(guī)定；

（四）機(jī)場內(nèi)設(shè)的組織機(jī)構(gòu)和管理體系完備；

（五）與其運(yùn)營業(yè)務(wù)相適應(yīng)的飛行區(qū)、航站區(qū)、工作區(qū)以及服務(wù)設(shè)施和人員；

（六）必要的空中交通服務(wù)、航行情報服務(wù)、通信導(dǎo)航監(jiān)視、航空氣象等設(shè)施和人員，符合民航總局空中交通管理部門的規(guī)定，并制定相關(guān)的運(yùn)行管理程序；

（七）飛行程序和運(yùn)行最低標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)批準(zhǔn)；

（八）符合《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》規(guī)定的安全保衛(wèi)設(shè)施和人員；

（九）處理特殊情況的應(yīng)急預(yù)案以及相應(yīng)的設(shè)施和人員；

（十）滿足機(jī)場運(yùn)行要求的安全管理系統(tǒng)；

（十一）民航總局認(rèn)為必要的其他基本條件。

從上述條件可以看到，除工程建設(shè)外，機(jī)場運(yùn)營前具備完善的組織架構(gòu)，各運(yùn)行區(qū)域配備相應(yīng)的工作人員，編制機(jī)場使用手冊并經(jīng)民航局審批，經(jīng)地方政府同意后的應(yīng)急預(yù)案上報民航局審批等。

在機(jī)場正式運(yùn)營前已籌備并投入大量的人力物力，待正式取得民用機(jī)場使用許可證后，還需開辟航線，經(jīng)申請獲得民航局同意后，機(jī)場才正式通航運(yùn)營。從完工到正式通航運(yùn)營這一漫長的過程，無形中加重了PPP模式下社會資本參與項目的成本，且在運(yùn)營階段安全責(zé)任重、行業(yè)監(jiān)管嚴(yán)、專業(yè)要求高等特點使得真正涉及機(jī)場航空性業(yè)務(wù)運(yùn)營的項目對交易階段的實施方案及PPP項目合同的設(shè)置要求更高。但隨著民航深化改革的推進(jìn)，PPP模式下的民用運(yùn)輸機(jī)場，將逐步顯現(xiàn)。