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關于預算績效管理的幾點思考

劉尚希

全面實施預算績效管理，不只是解決公共資金利用效率、配置效率問題的一種方法，而且還是撬動公共部門責權利重構的有效途徑，是實現(xiàn)錢與事、權與責、決策與執(zhí)行、服務與需要有機融合的一種機制。全面實施預算績效管理，不只是財政部門的行動，而是公共部門職責行使方式的改革，從“敞口花錢”到“看菜吃飯”。從公共職責到公共活動、公共項目，都是在資金約束下進行的，公共部門的任務目標、活動方向和范圍整體上是受公共預算約束的。在這個意義上，預算績效管理是嵌入到整個公共部門的一種約束機制。這種約束是多層面的，不只是預算約束——資金的多與少，而且是各部門作為預算主體的責任約束——花錢必問效，還是如何花錢的方式約束——群眾參與。很顯然，這既是建立“約束有力的預算制度”，建設現(xiàn)代財政制度的重大舉措，也是提升國家治理能力，推進國家治理現(xiàn)代化的重要一步。通過全面實施預算績效管理，提升公共部門管理、服務效率，避免和大眾當前需要及未來期待脫節(jié)，從而防范化解因政府公共服務與群眾需要可能脫節(jié)而導致的公共風險，使人民群眾有更多的獲得感和更好的體驗感。

最近，中央發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]34號），這無疑是預算績效管理實施過程中具有里程碑意義的文件。這個文件的發(fā)布，表明預算績效管理從部門推動上升到國家層面，從局部探索到全面實施，從事后評價到目標管理與評價相結合，從資金績效拓展到政策績效，從項目績效覆蓋到單位、部門整體績效，并在管理機制上從“要我有績效”變成“我要有績效”。然而，文件的發(fā)布只是全面實施預算績效管理的萬里長征第一步，還面臨著不少的困難和挑戰(zhàn)。這需要隨著預算績效管理的推進，不斷深化其認識，不斷創(chuàng)新拓展其理論，為解決實踐中問題提供理論指導。從當前預算績效管理的實踐來看，至少有下面幾個問題需要深入研究，值得認真探討。

這是一個前提性的問題，涉及到預算績效管理的出發(fā)點和落腳點，也關系到績效的確認和計量。傳統(tǒng)理論有“3E”或“4E”的說法，受經(jīng)濟學觀念和成本效益方法的影響很深，側重于當前的資金所產(chǎn)生的結果，只是考慮現(xiàn)在與當下，與未來沒有關聯(lián)，只是考慮生產(chǎn)、提供公共服務成本、效率，與利益相關者當前需要及未來期待的表達沒有關聯(lián)。這樣的績效定義和評價是以當前的支出結構或資金分配使用符合利益相關者未來期待為假設條件的。而從歷史實踐來看，這樣的假設并不成立，支出結構往往不反映未來的要求，資金分配使用往往在原有路徑下不斷偏離未來所要求的狀態(tài)?？梢哉f，當前流行的績效概念，是指公共部門當下與過去相比的一種結果，如辦事的成本是否降低了或效率是否提高了，而不是利益相關者當前及未來所要求的某種狀態(tài)的實現(xiàn)。真正的績效，應當是指向未來的，利益相關者參與其中的，是基于政府與民眾共同對未來的分析判斷而預期的某種結果。

要準確把握預算績效的內(nèi)涵，還須把“預算績效”作為一個整體來認識，而且要把“預算”視為動詞來理解，預算的是未來，預算的是實現(xiàn)戰(zhàn)略和政策的行為績效。即從以資金為對象內(nèi)容來編制、執(zhí)行預算，轉向以支出和政策行為績效為對象內(nèi)容來編制、執(zhí)行預算。這樣，預算績效的重心就從“資金”轉移到“目標”上來了，預算模式也就從“過去——現(xiàn)在——未來”轉變?yōu)槟嫦虻摹拔磥怼F(xiàn)在——過去”，即轉變?yōu)槲磥韺虻念A算。這種預算模式與當前的預算模式有本質(zhì)的區(qū)別，更加注重對未來風險變化趨勢的分析與預測，并以此為基礎來規(guī)劃和設計可預期的績效目標。從現(xiàn)在來看未來，與從未來來看現(xiàn)在，是完全不同的兩種思維。前者是一種確定性思維，把未來看成是現(xiàn)在為起點的一根延長線；而后者是一種不確定性思維，未來的狀態(tài)是一種概率，甚至沒有概率，通往未來的路也有多種可能性，可以有多種選擇。未來是不確定的，是風險的世界。站在未來的立場上看，預算的目的就不是今天的成本效益，而是防范化解明天的公共風險，對沖公共風險。企業(yè)預算對沖的是市場風險，公共預算對沖的是公共風險。在這個意義上，預算是防范化解風險的工具，是從不確定性中找到確定性的工具，實現(xiàn)未來目標。從項目預算、單位預算、部門預算到總預算的編制、執(zhí)行，不應是追求當下的某種結果，而是對沖未來世界的公共風險。這就需要考慮我們現(xiàn)在怎么做，才能有未來。預算的這種性質(zhì)決定了預算績效的基本內(nèi)涵。

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，當前正面臨“三大攻堅戰(zhàn)”，即防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治。這是今后一個時期的重點任務，也是重大戰(zhàn)略目標。具體講，防范化解重大風險，重點是防控金融風險，這是化解經(jīng)濟金融領域的風險；精準脫貧，是化解社會領域的風險，如果有大量貧困人口存在，就意味著社會公平正義沒有隨著經(jīng)濟增長而改善；污染防治，是防范化解生態(tài)環(huán)境領域的風險，事關人的基本生存條件和健康中國建設。這三大攻堅戰(zhàn)，實際上是針對經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境領域三大公共風險的攻堅戰(zhàn)。

財政作為對沖公共風險的一種制度安排，其績效管理自然也是同樣的目標指向。當前經(jīng)濟社會發(fā)展階段各種任務面臨的挑戰(zhàn)，本質(zhì)上都是風險挑戰(zhàn)，預算績效管理應為此而服務。因此，財政錢花得好不好，整體上就看三大風險攻堅戰(zhàn)有沒有取得進展；如果沒有取得實質(zhì)性進展，再怎么評價，都談不上有績效。由此不難看出，預算績效的本質(zhì)內(nèi)涵應指向未來公共風險，衡量績效的最終標準是能否有效對沖公共風險，能否使公共風險收斂。如果能對沖公共風險，那么績效就實現(xiàn)了。對沖公共風險的程度越大，縮小公共風險的程度越明顯，預算績效也就越高。通過財政資金的征集和使用，使得整個社會的公共風險能夠最小化，這是財政的基本職能。公共視角的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益也就是經(jīng)濟領域、社會領域、環(huán)境領域公共風險收斂而呈現(xiàn)出來的一種確定性結果，如果公共風險得不到有效的控制，任何效益都是空談。當前多量綱的績效評價和績效目標，實質(zhì)上反映出預算績效管理的一種困境。若轉向未來風險邏輯，這種困境則可化解。

當前人類社會最大的特點就是充滿了不確定性，公共風險就是不確定性帶來的可能代價。風險有概率和無概率之分，也有宏觀與微觀之分。宏觀層面風險就是公共風險，政府首要職責是防范公共風險，如促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定、發(fā)展，保障人民自由與權利等，都屬于公共性的風險問題；政府職能的轉變就是要搞好公共風險管理，如果只是追求效益而忽視風險管理，就會竹籃打水一場空。因此，預算績效管理首先要解決的問題，就是重新定義其內(nèi)涵。鑒于新時代預算管理制度改革的綜合性、復雜性和艱巨性，要探索構建起符合新時代發(fā)展需要的預算績效管理理論和方法，必須從中國的實際情況出發(fā)，形成中國特色的預算績效管理新內(nèi)涵。應當從未來風險的視角來定義預算績效內(nèi)涵：對沖公共風險，即降低或減少風險，提升經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的確定性。做到了這一點，預算績效提高了；若相反，說明績效降低了。

公共風險是一個抽象，在現(xiàn)實實踐中反映為各種特殊的具體問題。問題之所以成為問題，背后都是系于風險，否則，問題就是假問題或偽問題。以問題為導向，本質(zhì)上是以風險為導向。全面實施績效管理必須以具體問題為導向，根據(jù)不同領域、不同地方的問題，要創(chuàng)造性地實施預算績效管理，避免“一刀切”。

以問題為導向，必須分清問題主次和輕重緩急，抓住當前重大問題，使預算績效顯現(xiàn)出來。從當前情況看，全面實施預算績效管理應當優(yōu)先解決如下問題：一是打破預算支出安排的基數(shù)依賴，優(yōu)化支出結構。多年積累下來的支出結構剛性化導致資金配置難以優(yōu)化，是導致資金沉淀閑置的重要原因。閑置就是浪費，更談不上績效。這些年在不斷清理沉淀資金，規(guī)定過期收回，但新的資金沉淀仍沒得到根本解決。二是實現(xiàn)資金使用整合，避免專項資金使用的碎片化。專項轉移支付帶有專用性，多是通過各部門條條下達資金指標，縣鄉(xiāng)政府無法統(tǒng)籌使用。這些年各專項資金大都實行績效評價，審計也很嚴格，但碎片化使用導致資金使用的整體績效不高，尤其是一些地方的“三農(nóng)”資金，嘗試著整合已經(jīng)試點多年，仍收效不大。三是對扶持產(chǎn)業(yè)轉型升級的資金實行公平競爭審查。政府各經(jīng)濟部門都有各種扶持企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉型升級的資金，從各自部門的任務目標來看，都具有合理性，但有可能妨礙市場公平競爭。市場效率來自于公平競爭。如果妨礙公平競爭，無論從局部看多么合理，績效評價多么高，從整體來看則表明不但沒績效，而是在制造風險。四是對用于民生保障和改善的社會性支出，應從受益群體范圍來分析，避免擴大分配差距和社會不公。這些年，政府用于民生保障和改善的支出力度不斷加大，民生涉及到不同群體，加大民生保障和改善力度，并不等于促進社會公平。在城鄉(xiāng)分治沒解決、社保制度還未能完全統(tǒng)一的情況下，有可能出現(xiàn)改善力度越大，導致社會愈加不公平。如城鄉(xiāng)居民之間的養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、救濟以及農(nóng)村扶貧等，稍不注意就可能導致原有差距擴大，并導致更加不公平。從局部看，產(chǎn)生了明顯的社會效益，但從整體看則可能是相反的。上述例舉的四大問題，實際上都是公共風險在不同領域的反映。從現(xiàn)實來看，我們意識到了風險的存在，但我們的實際做法并未能有效對沖那些風險，在努力解決問題的同時有意無意地在制造風險。這說明現(xiàn)有的預算績效理論可能已經(jīng)產(chǎn)生了某種誤導。

由此可見，順著現(xiàn)行體制下的資金鏈去實行追蹤問效，用各種量綱的績效指標去進行所謂的績效評價，可能產(chǎn)生誤導，給人幻覺，看似局部績效會有所改善，但從整體看則未必如此，甚至可能是在掩蓋風險、制造風險。因此，要真正使預算績效管理收到實效，必須以風險問題為導向，堅持“實質(zhì)重于形式”的原則，注重宏觀績效和整體績效。無論是事前的績效目標分析，還是事后的績效評價，應超越會計學意義上的指標導向，從重大風險問題出發(fā)，落腳到未來重大風險問題的解決上來。

“要我有績效”主要是指財政部門和審計部門對支出部門績效的評估與評價，以及上級對下級的要求和督查問責。這是來自于外在的壓力和約束。若這種外在壓力和約束不能轉化為內(nèi)在動力和激勵，被推著走，全面實施預算績效管理就會流于形式，甚至會陷入到會議多、文件多、督查多、問責多，而實質(zhì)落實少的困局之中。中央對預算績效管理的重視程度前所未有，不同層級出臺的文件規(guī)范也越來越多，財政、審計部門的推動力度也越來越大，預算績效管理取得了一定的成效。

但若預算績效管理主要沿著“要我有績效”的路徑來推進，將會導致一系列問題無法解決。這至少有以下問題難以解決：一是實施成本高。截至2017年末，我國“四本預算”支出年度規(guī)模已經(jīng)超過30萬億元，項目數(shù)量巨大。如果其績效都主要靠外部專家來評價，則耗費的人力、物力將是一個很大的數(shù)字。績效管理本身就要講績效，不惜代價搞績效管理有違績效初衷。二是嚴重的信息不對稱。績效評價中存在嚴重的信息不對稱，外部專家無論具備什么專業(yè)技術特長，始終不如預算編制執(zhí)行主體自己了解的程度。一個單位、部門的錢該怎么分配、怎么用才最有效果，只有預算編制執(zhí)行主體才知道。而且，在外部評價過程中，被評價者總是存在有意隱瞞和歪曲重要信息的動機，進一步加大信息的不對稱，使績效評價的效果大打折扣。三是過程控制。在無內(nèi)在動力的情況下，預算績效管理將會陷入到事無巨細、什么都需要文件來做出規(guī)定，最終回到傳統(tǒng)的過程控制上，而不是結果導向。績效管理的高階文件和法律應該是也只能是原則性、準則性的，加負面清單，給預算編制執(zhí)行主體因地因時制宜的自由空間。放開過程，只問結果，這本就是績效管理題中應有之義。

不難想見，預算績效管理機制若是不能盡快從“要我有績效”轉換到“我要有績效”，那我們所做的一切都是新瓶裝舊酒，越是努力，將越是背離績效管理的初衷。因此，機制的轉換是全面實施預算績效管理的關鍵，是我們所有努力是否有效的前提。

轉向“我要有績效”，這應當成為全面實施績效管理的正確目標。實現(xiàn)績效管理機制轉換，有幾個必要條件：一是把資金和決策從一種行政權力轉變?yōu)橐环N法律責任和道德義務，變成一種“風險”，讓決策主體小心謹慎地決策和申請資金、分配資金、使用資金和管理資金。二是提高績效目標的透明度。只有在目標透明的條件下，花錢和辦事才不會脫節(jié)，并產(chǎn)生一種無形的壓力，從而轉變?yōu)閮?nèi)在動力，主動地、創(chuàng)造性地把錢花好把事情辦好，才可能避免胡亂拍板亂花錢。三是權力與責任對稱。有責無權，或有權無責，都會導致績效低下。過程干預往往導致有責無權，無法實現(xiàn)績效，而且難以問責。責任可以推諉或層層下移，也往往導致不講績效。如利用專家打分方式來分配轉移支付資金，就是利用程序來推卸責任的典型做法。這涉及到行政體制的改革和業(yè)務管理流程的再造。只有積極打造上述條件，績效管理的目標才能實現(xiàn)。