美國公共預算學家科伊指出，公共預算的核心命題是：如何決定給A而不是B項目X美元？在這短短的一個句子中，至少蘊含了兩層意思，一是公共資金到底給A還是B？這是從政治層面看預算；二是給多少？這是從技術層面看預算。在我看來，這是迄今為止對于預算最精辟的概括。所有時代和所有形式的預算，無不在回答這個問題。

 從理論以及發(fā)達國家公共預算的實踐上講，預算主要有三大功能，一是控制，即通過控制資金的使用方向保證公共資金不被浪費，這是公共預算最基本、也是最重要的功能；二是管理，即通過改善資金使用方式，提高政府運行的整體績效；三是計劃，即公共資金的使用必須服務于中長期政策目標的實現(xiàn)，當然同時政策目標也不可脫離預算資源的現(xiàn)實約束。對于任何一個時期、任何一個國家而言，預算這三大功能都是同時存在的，但在不同國家、不同時期，這三大功能是各有所側重的。簡言之，預算越初級，其功能越傾向于控制一端，預算越發(fā)達，其功能越傾向于計劃一端。

以此比對我國預算的實際情況，可以清楚地看出，當前我國預算仍然主要是以控制為主要導向的，即使近年來績效預算有所起步，跨年度預算提上議事日程，也不能改變這一控制導向。之所以如此，主要還是基于我國預算管理的現(xiàn)實情況。

 國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》明確指出，當前我國的預算工作中主要存在以下問題：一是管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；二是預算體系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；三是預算約束力不夠，財政收支結構有待優(yōu)化；四是財政結轉(zhuǎn)結余資金規(guī)模較大，預算資金使用績效不高；五是預算透明度不夠，財經(jīng)紀律有待加強；六是財政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)?？梢钥闯?，以上六條中的四條，都是“劍”指預算管理中“控制”不到位的問題。

這種情況的發(fā)生有多種原因。第一，我國預算的歷史還不長，即使追溯到“預算”這個詞第一次進入中國之時，也不過是上個世紀初期；如果僅從建國以來的情況看，我國直到1995年才有了第一部《預算法》，至今不過二十年。第二，長期以來，我國預算管理的重點主要集中在如何為國家建設籌集足夠的財政收入上面，對支出方面的管理則相對較弱，直到1998年以后才有所改觀。第三，也是更重要的，我國對于預算資金如何使用的公共決策機制還很不健全，如何分配資金、如何使用資金、資金使用效果如何，在很大程度上是一個政府內(nèi)部管理的問題，而遠不是一個公共話題。正是因為如此，才給一些部門、一些官員隨意使用財政資金的提供了空間，以至引發(fā)社會公眾的強烈不滿；同時也使得預算制度自身的變革缺乏足夠的外界壓力，現(xiàn)行預算制度跟不上形勢發(fā)展的需要。

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》將財政提高到“國家治理的基礎與重要支柱”的高度，這是明察古今中外歷史興替、政權更迭的高屋建瓴之舉。實踐層面上，新一屆黨中央、國務院就任以來一直勁吹反腐風暴、高舉“八條”，誓言要營造“不敢、不能、不想”的從政氛圍。在這種情況下，完善以控制為主要導向的預算制度，正在成為所有使用公共資金的部門、人員“不能”的行為守則。

我認為，作為“花錢守則”的預算制度，要真正控制住一些部門、一些人員在公共資金的花費上的貪腐和浪費，預算管理制度自身應當做到以下十二個字：

全面。即不留死角，將政府的所有收入和支出都納入預算，實行全口徑預算。

標準。這里有兩層意思，一是這財政部門在分配資金時，應當按標準進行，盡量將預算資金分配中的隨意性、自由裁量權降到最低；二是各個部門在申請、使用預算資金時，都應當依據(jù)事先制訂的標準執(zhí)行。

公開。除非涉及國家機密，所有與公共資金分配、使用的信息原則上都應當公開，大到一級政府的綜合財務報告，中到一個部門的預決算，小到某一專門經(jīng)費的專門信息，均應如此。

績效。預算資金不僅要使用方向正確，而且應當講求效益。

審計。所有預算資金的使用結果都應當接受審計。

問責。對于審計中發(fā)現(xiàn)的預算資金使用的不當行為，要按規(guī)定啟動問責程序。

因此，一個控制導向的預算制度應當涵蓋從預算資金申請、使用、監(jiān)督、評價、調(diào)整的全過程。以此反觀我國現(xiàn)行預算制度，可以明顯觀察到的改革方向是既需要完善、強化前端環(huán)節(jié)，也需要盡快創(chuàng)設后端環(huán)節(jié)。

以“標準”這一預算管理中的前端環(huán)節(jié)而論。這些年，財政部門修訂、完善、出臺了不少資金分配和使用標準，有些方面進步明顯，如基本支出方面，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的標準早已成為各部門申請預算的計算依據(jù)；但有的方面就問題多多，比如占各部門大部分支出的項目經(jīng)費，事實上是沒有標準的；中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方面，一般轉(zhuǎn)移支付算是有標準（雖然經(jīng)常變動），但專項轉(zhuǎn)移支付就難說有標準。標準缺乏或標準過時，已經(jīng)成為預算資金申請、分配中一個矛盾最集中的領域，急需改革。去年財政部發(fā)布了新的《中央和國家機關差旅費管理辦法》，其中在標準方面就多有新意，如將公務人員出差按職別規(guī)定不了同的住宿標準和交通工具標準，就是比較細致的標準化工作，而且這個標準只規(guī)定到中央一級而不是“一刀切”地適用于普天之下，這就為各省、各地制定適合本地情況的標準留出了空間。這也是標準制訂過程中的一個值得重視的新思路。當然，與這一具體、相對好操作的標準而言，是財政資金分配、使用中廣闊無邊而且極其復雜、艱難的各類項目標準、轉(zhuǎn)移支付標準，還有待投入巨大的精力填補“標準”空白。

再說“績效”這一預算管理的后端環(huán)節(jié)。近年來，我國財政績效管理方面有所加強，但是與全面、深化、精細的績效管理相比，這方面的空間、差距十分巨大。從很大的程度上講，從合規(guī)性管理到績效管理，相當于是“從走獸到飛禽的變化，非有痛苦的過程而不能得”（黃仁宇語）。因為真正的績效管理，是與管理上的充分授權、以及與之相適應的績效審計、績效問責等機制緊密聯(lián)系在一起的。也就是說，如果要追求真正意義上的績效，就必須賦予有關部門、有關人員隨機應變、甚至改變原有資金用途的權力。而這，與我國主要以控制為導向的預算管理是有內(nèi)在沖突的。當然這只是一個“績效”程度的問題，并不妨礙當前在控制型預算中同時導入資金績效的追求。

     財政審計作為預算管理的一個環(huán)節(jié)，要真正發(fā)揮作用，有賴于以上各個管理環(huán)節(jié)的相互支持。以合規(guī)性審計為例，實施審計首先要有“規(guī)”才能審，這就是前文所說的“標準”。如果要轉(zhuǎn)向績效審計，更要依靠對于績效的詳細定義。

     “預算是和平時期對于政府的非暴力控制”。要控制住公共資金花費中的種種不當傾向，要切實發(fā)揮財政審計在其中的作用，首先要回到建立健全預算制度的基本軌道上來。鑒于我國現(xiàn)實的管理基礎，當前預算改革確是任重道遠，任務艱難復雜。但無論如何，為政府花錢“立規(guī)矩”、定標準，并同時推進公開、績效、審計、問責等后端環(huán)節(jié)，已成不可阻擋之勢。也唯有如此，財政改革方有望不負“國家治理的基礎與重要支柱”的重任，真正成為國家治理的重器。